第二，收集證據，查明事實。根據《羅馬規約》第54條第2款和第3款的規定，對于檢察官決定調查的情勢或者案件，檢察官可以根據《羅馬規約》第九編的規定取得締約國的合作在一國境內進行調查，或者根據規約第57條第3款第4項的規定由預審分庭授權在一國境內進行調查。檢察官可以采取的調查措施包括：收集和審查證據；要求被調查人或者被害人、證人到庭并對其進行訊問；請求任何國家合作，或請求政府間組織或安排依照各自的職權任務規定給予合作；同意不在訴訟的任何階段披露檢察官在保密條件下取得的、只用于產生新證據的文件或資料，除非提供這些資料的一方同意予以披露；采取必要措施，或要求采取必要措施，以確保資料的機密性，保護人員或保全證據。

第三，申請簽發逮捕令或出庭傳票。根據《羅馬規約》第58條的規定，調查開始后，檢察官可以向預審分庭申請簽發逮捕令或者發出傳票，逮捕或者傳喚某人出庭。檢察官申請逮捕的申請書應包括以下內容：該人的姓名及有關其身份的任何其他資料；該人被控告實施的本法院管轄內的犯罪的具體說明；被控告構成這些犯罪事實的摘要；證據和任何其他資料的摘要，這些證據和資料構成合理理由，足以相信該人實施了這些犯罪；檢察官認為必須逮捕該人的理由。此外，檢察官還可以請求預審分庭修改逮捕證，變更或增加其中所列犯罪。

第四，決定是否起訴。根據《羅馬規約》第53條第2款的規定，檢察官在調查后，應決定是否對案件進行起訴。如果存在下列三種情況，檢察官應作出不進行起訴的決定：沒有充分的法律或事實根據，可據以請求發出逮捕令或傳票；該案件根據規約第17條的規定不可受理；考慮到所有情況，包括犯罪的嚴重程度、被害人的利益、被控告的行為人的年齡或疾患，及其在被控告的犯罪中的作用，起訴無助于實現公正。

第五，參加審前確認指控程序。根據《羅馬規約》第61條的規定，對于檢察官決定起訴的案件，預審分庭應舉行聽訊，以確認檢察官準備提起審判的指控。檢察官應出席聽訊。聽訊前，檢察官可以繼續進行調查，并可以修改或者撤銷任何指控。指控的任何修改或撤銷，應在聽訊前合理通知該人。撤銷指控時，檢察官應將撤銷理由通知預審分庭。聽訊時，檢察官應就每一項指控提出充足證據，證明有實質理由相信該人實施了所指控的犯罪。檢察官可以采用書面證言或證據摘要，而無須傳喚預期在審判時作證的證人。

綜上，檢察官在審前程序中擁有很大權力，特別是在決定是否開始調查和是否進行起訴的問題上，《羅馬規約》給了檢察官范圍較大的自由裁量權：對于那些既具有足夠的事實根據又屬于法院管轄的情勢和案件，檢察官仍然有權基于利益權衡原則決定是否開始調查或者進行起訴。這體現了國際刑事法院在調查和起訴政策上所采取的便宜主義原則。起訴法定主義和起訴便宜主義是各國在刑事起訴問題上采取的兩種基本政策：起訴法定主義要求檢察官對于符合法定起訴條件的案件必須提起公訴，以啟動審判程序；起訴便宜主義則賦予檢察官在案件符合法定起訴條件的情況下，仍有權在考慮涉及訴訟公正和效率的各方面因素的情況下斟酌決定是否提出起訴。二者的根本區別體現在是否賦予檢察官以起訴裁量權。起訴法定主義是各國早期刑事訴訟中所采取的公訴政策，但是單一的起訴法定主義會導致所有案件無論大小輕重均訴至法院造成法院案件堆積如山，訴訟效率極其低下。現代國家，無論是大陸法系還是英美法系國家，均在原有的起訴法定主義的基礎上增加了起訴便宜主義，從而使檢察官的起訴具有靈活性，以平衡訴訟公正和效率之間的價值沖突。比如美國在犯罪追訴機制上實行國家追訴主義，即只要符合起訴條件，檢察官將代表國家向法院提起公訴，體現了起訴法定主義。但實踐中廣泛存在的“辯訴交易”又體現了起訴便宜主義。法國《刑事訴訟法典》第40條規定：“檢察官接受申訴和指控并估量如何處理。”德國《刑事訴訟法》第153條規定了暫緩起訴制度，日本的《刑事訴訟法》第248條規定了起訴猶豫制度，即“根據犯罪人的性格、年齡、境遇和犯罪的輕重、情節以及犯罪后的情況，認為沒有必要提起訴訟時，可以不提起公訴”。《羅馬規約》在吸收各國做法的基礎上，也賦予了檢察官在決定調查和起訴時的自由裁量權，允許檢察官在具備事實根據和案件具備可受理性的情況下，綜合考慮犯罪的嚴重程度、被害人的利益、被控告人的年齡或疾患以及被控告人在犯罪中的作用，本著公正的原則作出是否起訴的決定。對于什么是“公正”，國際刑事法院的相關法律文件并沒有進一步明確的解釋，這有賴于法院在以后的判例中發展出更為具體的指導檢察官行使自由裁量權的準則。

《羅馬規約》賦予檢察官選擇案件的權力有兩個方面的積極意義：一方面，有助于國際刑事法院實現促進沖突雙方和解的目的。有罪必罰、罪行相當從來都是國內刑事司法制度的重要目標，但對于國際社會而言，對涉嫌實施國際犯罪的行為人進行起訴、審判、定罪、量刑，并非解決問題和沖突的唯一選擇。相反，有時候國際刑事法院的介入反而會使問題和矛盾進一步復雜化。南非的真相與和解委員會在化解種族矛盾、實現地區和平等方面的成功范例，更加說明了這一點。因此，國際刑事法院的檢察官在決定調查和起訴時，不僅要考慮法律適用的問題，也要考慮政治的“合目的性”問題，如果調查和起訴符合法律的要求，但在政治上被認為不適當時，檢察官可以放棄追訴。另一方面，有助于提高國際刑事法院的訴訟效率。國際刑事追訴的對象是大規模的國際犯罪行為，如果要求檢察官對所有參與其中、涉嫌犯罪的人進行起訴，將會導致國際刑事法院不堪重負。允許檢察官選擇案件起訴，將國際刑事法院的審判對象集中在對國際犯罪負有最主要責任的人及最嚴重的罪行上，才能有效地實現國際刑事法院的司法公正。當然，這并不意味著其他犯罪人就可以因之而逃避法律的制裁，基于補充管轄的原則，國內法院可以對大部分案件進行審判，從而與國際刑事法院形成良好的合作關系，雙方共同為懲治、減少、預防國際犯罪作出努力。

當然，國際刑事法院的檢察官擁有過大的自由裁量權也有其消極作用。檢察官在選擇案件進行調查和起訴時，能否客觀、公正地行使權力，真正做到秉公執法而不會摻雜各種主客觀因素（包括政治因素）造成濫用權力，一直都是國際刑事法院受到質疑的主要問題之一。比如根據中國官方的觀點，中國之所以不加入國際刑事法院的主要原因之一就是“規約對檢察官自行調查權缺乏必要的制衡，容易造成不負責任的濫訴”。[1]事實上，在允許采行起訴便宜主義的國家，如何有效制約檢察官的自由裁量權都是一個必須要解決的問題。在這方面，日本采行的準起訴制度和檢察審查會制度以及德國采行的強制起訴制度堪稱模范。基于國際追訴犯罪的政治性與復雜性，對于國際刑事法院檢察官的自由裁量權進行制約的必要性與重要性，尤甚于國內法。欲實現國際刑事司法的公平和正義，不但要防止包括檢察官在內的司法官員基于不當個人利益濫用權力，而且更要防止司法官員基于自己的政治立場和好惡來選擇、處理案件。對此，《羅馬規約》設置了一定的制約機制，這種制約一方面來自于安理會，即根據規約第16條的規定，安理會有權推遲調查和起訴；另一方面則來自于預審分庭，即根據規約第15、53、57、61條的規定，預審分庭有權對檢察官的自行調查進行授權，對檢察官作出的不開始調查或不起訴決定進行審查，對檢察官提起的指控進行確認。如果說前一種制約訴諸程序外的國際政治力量，那么后一種制約則訴諸程序內的權力分配與制衡。基于研究的主題，本書下文只對后一種制約機制進行探討。

（二）預審分庭在審前程序中的角色和職能

作為審前程序中另一個重要的訴訟主體，預審分庭扮演著消極的裁判者和積極的案件調查者兩種角色。預審分庭的制度化，是《羅馬規約》在前南法庭和盧旺達法庭的預審法官制度的基礎上形成的。1998年引入《前南法庭程序和證據規則》第65條中的預審法官制度，是前南法庭加強審前程序管理、提高庭審程序的效率所采取的一項重要舉措。雖然很多人認為這是前南法庭在原有的當事人主義訴訟模式下，對大陸法系預審法官制度進行借鑒的結果，但前南法庭預審法官并沒有偵查案件的任務，其職責主要是發揮審前準備功能，具體而言就是在雙方當事人的溝通之間進行協調，確保他們準時履行證據披露義務，還可以命令當事人提交包含他們打算提出的案件性質信息的摘要——包括他們想要主張的案件事實問題和法律問題，他們打算傳喚的證人名單和打算出示的物證，還有每一位證人將要作證證明的事實摘要。[2]國際刑事法院的預審分庭，顯然承擔了比前南法庭預審法官多得多的重要職責，這些職責幾乎涵蓋了英美法系的治安法官和大陸法系的預審法官的全部職能，從而在制約調查和起訴權、過濾案件、準備庭審方面發揮著全方位的功能。

1.作為消極裁判者的預審分庭

國際刑事法院的預審分庭，承擔著制約檢察官的權力和保障被調查人的個人權利、保護被害人和證人的重要職責。這些職責的發揮主要是通過預審分庭消極行使裁判權的方式來實現的。消極、被動性是司法權的本質特征，也是司法權能夠保持客觀、中立、公正立場的前提。沒有檢察官或者當事人的請求，預審分庭不能主動去行使權力，這些情形具體包括以下幾種。

（1）授權檢察官進行直接調查。根據《羅馬規約》第15條的規定，檢察官可以自行調查法院管轄權內的犯罪，如果檢察官認為有合理根據進行調查，應請求預審分庭授權調查，并附上收集到的任何輔助材料。預審分庭在審查請求及輔助材料后，如果認為有合理根據進行調查，并認為案件顯然屬于本法院管轄權內的案件，應授權開始調查。根據上述規定，沒有預審分庭的授權，檢察官不能自行直接啟動調查程序。這對檢察官的自行調查權形成了根本性制約，由處于中立地位的預審分庭進行審查、授權，在很大程度上可以阻止檢察官濫用直接調查權。

（2）復核檢察官的不調查、不起訴決定。根據《羅馬規約》第53條和《程序和證據規則》第105、106條的規定，檢察官在根據第53條第1款和第2款決定不開始調查或者決定不進行起訴時，應將決定盡快通知向其提交情勢的國家或者安理會，在根據第53條第1款第3項和第2款第3項（即起訴便宜主義原則）作出不進行調查或者起訴的決定時，應書面通知預審分庭。通知應附有檢察官的決定和作出決定的理由。提交情勢的國家或者安理會有權向預審分庭提出復核請求，由預審分庭對檢察官的決定進行復核，并可以要求檢察官復議該決定。對于檢察官基于起訴便宜主義原則作出的不調查或不起訴決定，預審分庭可以主動復核該決定。在這種情況下，檢察官的決定必須得到預審分庭的確認方為有效。也就是說，如果預審分庭不同意檢察官作出的決定，則檢察官必須對案件進行調查或者進行起訴。這賦予了預審分庭對檢察官的強制調查和強制起訴權力，與德國的強制起訴程序有類似之處，對于檢察官的自由裁量權形成了有力的制約。