治天下者，宜合治亦宜分治：不合治則不能齊億萬以統于一，而天下爭；不分治則不能推一以及乎億萬，而天下亂。柳宗元《封建論》云：有里胥而后有縣大夫，有縣大夫而后有諸侯，有諸侯而后有方伯連帥，有方伯連帥而后有天子。此合之說也。封建之合，不如郡縣之合尤固，故封建不可久而郡縣可久。反而言之，天子之不能獨治天下，任之大吏；大吏不能獨治一省，任之郡守；郡守不能獨治一郡，任之縣令；縣令不能獨治一縣，任之令以下各官。此分之說也。

顧氏炎武曰：大官多者其世衰，小官多者其世盛。蓋大官所以治治民之官，小官所以治民。分而又分，其數不能不多，其位不能不小。今世治民之官頗少矣。縣令藐然七尺耳，控一二百里之廣，馭千百萬戶之眾，其能家至戶到，而周知其循莠勤惰、飽饑甘苦哉？至令以下各官，非貲選即吏員，流品既雜，志趣多庸，加以間關跋涉、千里萬里而來，身家妻子惟一官是食，犬馬于富民、魚肉乎貧民，視令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？然則今之小官，如顧氏之說更多其數，患不滋甚耶？不知顧氏之意，固欲復古鄉亭之職也。

考周制：鄉大夫之下有州長、黨正、族師、閭胥、比長，遂大夫之下有縣正、鄙師、酇長、里宰、鄰長，以鄉人為之，皆官也。以今十萬戶之州縣計之，當有鄉、遂大夫十，州長、縣正五十，閭胥、里宰五千，比長、鄰長二萬五千，此今日斷不可行之事。漢制十里一亭，亭有長，十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫、游徼，三老掌教化，嗇夫職聽訟收賦稅，游徼循禁盜賊，亦以鄉人為之，亦皆官也。以今方二百里之州縣計之，當有三老、嗇夫、游徼各四十，亭長四百。視周已大減，然猶之多也。隋文始一切罷之，蓋亦一時矯枉過正之舉，乃遂為萬世定制［注：唐六典：漢氏縣丞尉多以本郡人為之，三輔縣則兼用他郡。及隋氏革選盡用他郡之人］。今州縣設佐［注，四五人，撥二三人分治各鄉，至都圖則有地保、地總司民事，其流品在平民之下，論者亦知其不足為治也］，于是保甲之法，十家一甲長，百家一保正，一鄉一保長，然率視為具文，詔書憲檄絡繹旁午而卒不行，間行之而亦無效。軍興以來，各省團練民勇，有圖董、有總董，大同小異。顧行之轉視保甲為有效，然則其故可思也，地保等賤役也，甲長等猶之賤役也，皆非官也；團董紳士也，非官而近于官者也，惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四遞進之法，不亦買櫝而還珠乎？吾甚不解。論保甲者謂得《周官》遺意，則何不徑師周公，乃必以隋文為主而周公為輔也？

茲為之酌古斟今，折衷周、漢之法，縣留一丞或簿為副，駐城各圖滿百家公舉一副董，滿千家公舉一正董，里中人各以片楮書姓名保舉一人，交公所匯核，擇其得舉最多者用之。皆以諸生以下為限，不為官，不立署，不設儀仗，以本地土神祠為公所，民有爭訟，副董會里中耆老，于神前環而聽其辭，副董折中公論而斷焉。理曲者責之罰之，不服則送正董，會同兩造族正公聽如前；又不服送巡檢，罪至五刑送縣，其不由董而達巡檢或縣者，皆謂之越訴，［注，今州縣門或署越訴笞五十，蓋指越里老而訴州縣，非謂越州縣而訴府，詳見《日知錄》然則里老聽斷小事，固舊制矣］不與理。緝捕關正副董指引而不與責成，征收由正副董勸導而不與涉手，滿五千家［地廣人稀之縣量減］設一巡檢，全乎為官如今制。惟以鄰郡二三百里內無山川間阻之地，諸生幕職薦舉者為之，丞簿由巡檢升除。丞簿月給養廉三五十金，巡檢半之；正董薪水月十金，副董半之。正、副董皆三年一易，其有異績殊譽、功德在閭里者，許入薦舉，有過者隨時黜之。見令丞簿尉用紳士禮，文用照會，有罪即與凡民同。如是則真能親民，真能治民，大小相維，遠近相聯，庶幾顧氏所謂“小官多”者乎？無事而行保甲，必有循名責實之功；有事而行團練，更得偕作同仇之力。風俗有不日新，教化有不日上哉？