第1篇 理論基礎

公共安全是國家安全的重要組成部分，這已成為全世界的共識，特別是冷戰結束后的20年間，人們發現威脅人類生命財產安全的不僅是戰爭，還有來自自然或人為的各種突發災害。因此，許多國家把打擊恐怖襲擊和應對各種突發事件，作為了事關國家安危的重要課題加以深入的研究。

我國是災害頻發、災害面廣、災害損失嚴重的國家，隨著國民經濟的快速發展，生產規模的持續擴大和社會財富的不斷增長，災害造成的損失也在逐年上升。民政部的統計表明，近10年來我國每年僅自然災害造成的經濟損失就在1000億元以上，受災人口達到2億人次。隨著我國的現代化建設進程的加速，社會建設和人口的不斷增長，各類突發事件對人們的傷害也越來越嚴重，洪水、能源中斷、傳染性疾病，甚至是恐怖襲擊，隨時威脅著人們的生命財產安全。

因此，在當前經濟全球化和我國建設和諧社會的大背景下，如何加強政府應對突發事件的體制、機制、法制和技術建設，已成為各級政府一項緊迫而重大的任務。2003年，應對SARS疫情期間，暴露出各級政府、行業間協調處置能力不強，辦事效率不高，公共服務系統弱化的問題。如何利用信息技術實現應急管理現代化，提高政府的信息獲取能力、快速反應能力、組織協調能力、決策指揮能力、防災減災能力、綜合服務能力已迫切地擺在我國各級政府面前。

但是，我國近幾年才剛剛興起應急管理的研究和技術開發，國外發展時間也不長，可以說我們既缺管理，也缺技術，更缺人才。因此，在實踐和應用中會出現許多問題，需要我們從理論到實踐、從管理到技術，進行全方位的探索。

理論界普遍認為我國突發事件呈增長態勢，主要是由社會的高度依存、全球化加速、城市化進程加快、社會壓力加大、政府管理不善5個方面因素造成的。在前面四個因素難以短期內消除的情況下，如何改善和加強政府應急管理工作就成為解決問題的首選。

管理學上通常將社會分為常態社會（穩態社會）和非常態社會（非穩態社會）。當人均GDP低于1000美元時，社會處于低水平常態社會，如我國的20世紀后50年。在低水平常態社會，政府的主要任務是發展經濟，其管理以常規業務為主，應急業務為輔。當人均GDP在1000～4000美元之間時，社會進入非常態社會，如我國目前的社會狀況。在非常態社會，政府發展經濟的同時，必須著力化解各類社會矛盾，其管理以常規業務和應急業務并重。當人均GDP高于4000美元時，是高水平的常態社會，如當今的美國、日本和歐洲國家。在高水平常態社會，政府主要任務是預防社會矛盾，引導經濟發展，其管理以應急業務為主，常規業務為輔。

社會從非常態社會過渡到常態社會一般需要6～10年的時間。采取有效措施，渡過這一特殊時期，社會就會穩定高速發展，如韓國；否則，社會就會動蕩徘徊不前，如拉美等國。我國自從2003 年進入非常態社會以來，各類突發事件頻繁發生。今后幾年是我國發展的關鍵時期，能否順利走出非常態社會，不但取決于我國經濟社會發展，也取決我們對非常態社會的應急管理是否到位。

從根本上講，應急業務和常規業務在突發性、緊急性、不確定性、不可逆性和政治性方面都有所不同（詳見表1-1）。

新中國成立60 年來，我國的政府機構是按照常規業務進行設立的，政府機構改革只是為了適應從計劃經濟向市場經濟轉型而進行的經濟管理調整，其本質還是按照常規業務設立政府機構，對應急業務缺乏管理部門。因此，下一步政府機構改革的重點應該是從低水平常態社會向非常態社會、再向高水平常態社會的轉型而進行的調整，更多地設立社會公共管理部門，從機構設置上理順應急管理保障體系。

因此，在應急指揮系統建設前，有必要認清目前國內在該領域中存在的三個認識誤區，解決好三個能力不足的問題。

誤區一：以執行型應急指揮系統代替決策型應急指揮系統

目前在應急指揮信息系統建設中常見的建設模式有集權模式、授權模式、協同模式等，這是根據運行體制來分類的。但在實際建設中我們不但要考慮建設模式，更要看用戶是誰。根據用戶的不同我們可將應急指揮系統分為執行型應急指揮系統（以下簡稱“執行型系統”）和決策型應急指揮系統（以下簡稱“決策型系統”）兩類，表1-2給出了兩類系統的主要特征。

執行型系統的使用者是接處警值班員，處理事件的類型是一般或較大的突發事件，如110治安案件、119火災報警、120急救等，以單一、個案為主，處理時間短暫。決策型系統的使用者是應急指揮長，處理事件的類型是重大或特別重大的突發事件，如地震、禽流感、礦難、劫機等，以群體、群案為主，處理時間較長。因此，執行型系統的用戶載體是行業、部門或企業的應急指揮中心，決策型系統的用戶載體是國家、省、市應急指揮中心。執行型系統的技術核心是通信調度系統，其系統設計是由技術人員或技術公司來主導。決策型系統的技術核心是數據庫和決策支持系統，其系統設計應以領導和應急管理工作人員為主。

由上可見，對于行業、部門或企業建設的應急指揮中心，應采用執行型系統；而國家、省、市建設的應急指揮中心，則應采用決策型系統。但是，在目前國內實際建設中，由于對用戶分類沒有清晰的認識，各技術公司基本上都提供執行型系統的技術框架結構，所以許多省、市應急指揮中心都按照執行型系統進行建設。導致微觀執行型系統相互重疊，宏觀決策型系統錯位，出現了“小事”都能管，“大事”都管不了的現象。

近幾年，媒體在處置各類突發事件的報道時，都會提到為解決該事件已啟動相應的預案，預案已在人們腦海中留下了深刻的印象。的確，處置突發事件的核心依據是預案、法律和專家經驗。但執行型系統的用戶是接處警值班員，處置事件主要依靠個人經驗或個案，將預案束之高閣，并沒有真正發揮預案的作用。由于受到執行型系統影響，決策型系統設計時也只將預案作為一項可選功能加以考慮，沒有把預案作為系統設計的根本融入系統的整體中，僅將其放在了次要位置或根本沒有加以考慮，這樣的應急指揮系統根本不能夠處置重大或特別重大突發事件。

當然，對沒有執行型系統的省、市和縣級政府，建設執行型系統也是很必要的。但我們依然要清醒地認識到，建設決策型系統才是政府應急管理信息系統的根本目標。

誤區二：以獨立解決突發事件來代替解決突發事件與公眾溝通并重

新頒布的《國家突發事件總體應急預案》中明確要求“突發事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。要在事件發生的第一時間向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作”。但是過去，我們在處置突發事件時，一般的作法是采取領導掛帥，及時組織人、財、物，深入現場的方式來進行應急處置。對社會公眾采取保密措施，對事件的前因后果和善后處置情況不進行必要的信息公開，基本態度是突發事件政府處置，社會公眾無須告知。通過處置SARS、哈爾濱污水事件的深刻教訓，我們認識到，不但要把現場的事件處理好，更要將相關信息及時向社會公眾發布，以消除疑慮，穩定人心，為處置突發事件創造有利的環境。

但實際上因執行型系統的用戶是接處警值班員，其處置的是一般或較大的個案，時間短暫，不太可能將處置過程向社會公開。而許多決策型系統又是參考執行型系統來設計的，就沒有考慮與社會溝通的能力，造成公眾溝通系統沒有在技術系統中得以體現，沒有實現向公眾傳授應急救援知識、及時發布事件處置情況、解疑答惑的重要職能等功能，減弱了政府應急處置能力。

誤區三：以城市應急指揮系統混淆區域應急指揮系統

目前，許多省、市建設的應急指揮系統一般定名為“某某城市應急指揮系統”或“某某城市應急聯動指揮系統”。從字面上理解該應急指揮系統的服務范圍是城市，并不包括農村區域。這樣一方面會造成公眾的誤解，認為該系統只為城市服務，農村不含在內，與中央提出的建設和諧社會和社會主義新農村的要求格格不入。另一方面與應急指揮系統的實際業務也不相符。實際上，當農村發生治安案件向110報警、出現急救患者向120求助或發生地震、禽流感等情況時，應急指揮系統同樣會及時進行處置。

出現這種情況，一方面是受過去二元體制的影響，認為城市人口密集、設施眾多，突發事件較農村多；另一方面由于應急指揮系統中所采用的GIS（地理信息系統）基本上只包含城市業務圖層，而農村只有部分基本圖層，并沒有業務圖層，給人們造成了應急指揮系統只能看到城市圖像的錯覺。

所以，我們應將“某某城市應急指揮系統”或“某某城市應急聯動指揮系統”，改為“某某應急指揮系統”或“某某應急聯動指揮系統”，從概念上正本清源，做到實至名歸。

在上述三個誤區外，系統建設中還存在著業務分析、技術能力、人才儲備上的三個不足。若不能很好地解決這些問題，必然會影響應急指揮信息系統的正常建設和運行，削弱應急指揮信息系統的作用。

不足一：業務分析不足

一是對系統重要性的認識不清晰。由于目前不少地方應急管理部門機構還不健全，從事工作的管理人員也是臨時抽調，而許多地方應急指揮的領導并不參與設計或提出意見，同時，開發商還只是把這個系統按一般的信息化工程對待，他們從理論層面到技術層面都沒有對其重要性、必要性、嚴肅性有充分認識。而應急指揮信息系統的每一次的處置都是與公眾的生命、財產和社會的穩定密切相關，沒有強烈的政治使命感、責任心和對系統重要性的清醒認識，就不能在系統的建設上考慮周詳，定位慎重，使設計完善、先進，運維可靠，使整個系統具有理論和技術上的前瞻性。

二是采用何種建設模式不清晰。現在主要的建設模式有集權、授權、協同等。

集權模式是指整合政府和社會所有的應急資源，成立專門的應急中心，由該部門代表政府全權行使應急指揮大權。其特點是：由政府牽頭、政府投資、集中管理，應急中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預算。中心是應急事件處理的唯一中樞，政府將所有的指揮權歸于中心，應急中心有權調動政府任何部門。

授權模式是指政府利用現有的應急指揮基礎，根據應急管理的要求，通過局部的體制調整，授權應急基礎比較好的某一部門，在該部門的牽頭下，政府相關應急部門聯動辦公，聯合行動。其特點是：政府將應急管理的指揮權授予公安，以公安接處警為核心，協同其他部門共同處警。在緊急情況下，公安代表政府調動各部門聯合行動，并代表政府協調和監督緊急事務的處理。

協同模式是指多個不同類型、不同層次的指揮中心和執行機構通過網絡組合在一起，按照約定的流程，分工協作、統一指揮、聯合行動。其特點是：應急管理機制是由多個不同類型、多層次指揮系統構成。一般由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心構成，不同系統具有不同的職責。

在這些模式中，理論上講集權模式效率最高，授權模式投資最省，協同模式最符合國內政府應急管理的實際。但在具體選擇時因牽涉部門利益、投資規模和技術水平等，還沒有形成針對各模式的技術解決方案，使得用戶在建設時很難進行選擇。

三是系統設計以技術人員為主還是管理人員為主不清晰。從理論上講，系統設計應以管理人員為主，輔以技術人員，由他們主導整個系統的設計、運維，提出業務和技術需求。但由于機構等問題和對應急管理知識的缺乏，在許多地方的應急指揮信息系統建設時，其主導權一般在技術人員的手中。由于技術人員不參與應急管理的具體業務和技術上的局限性，所提出的方案存在許多理論上雖然可行，在實際中卻不可用的情況，阻礙了應急指揮信息系統的完善、提高。

四是系統應包含何種功能不清晰。在電子政務建設中一般包括內、外網、OA、門戶網站、行政審批等系統或功能，各地雖有出入，但差別不大。但在應急指揮信息系統建設中，就目前已建設的系統看單就投資差別就很大。因此，各系統所含功能千差萬別，沒有規范。各家公司只是根據自己的特長，向用戶介紹自己的解決方案，經常會出現A公司的方案所涉及的技術、產品，在B公司的方案根本沒有重現的情況，各方案所含功能差別之大，在電子政務和以前的許多信息化項目中根本不可能出現。系統之間如何溝通，信息如何傳遞就更不清晰了。

五是對預案如何發揮作用不清晰。現在從國家到地方，從行業到企業紛紛開始制定自己的預案，但這些預案基本上是按“國務院辦公廳關于印發《省（區、市）人民政府突發事件總體應急預案框架指南》的函”和“國務院有關部門和單位制定和修訂突發事件應急預案框架指南”的格式進行編寫的，是內容雷同的文本型文件。在實際應急指揮信息系統中如何發揮其作用，如何數字化，是只顯示預案文本，還是有針對性地顯示文本條款，如何觸發預案，都沒有明確的規定。因此，管理和技術人員都對如何在應急指揮信息系統中發揮預案的作用心中無底。

六是對應急資源包含多少類，每類有多少種不清晰。應急處置時所需調動的資源基本包括三類：基礎資源、物質資源和人力資源。只有對這三類資源有多少、在哪里、誰管理、如何聯系等有清晰地了解，應急管理人員才能下達相應的命令，否則命令就將無法執行。但由于國家目前沒有出臺相應的標準，在建設應急指揮信息系統時到底包含哪些資源，用戶和開發商基本不清晰，標準化就更談不上了。

七是如何體現專家的作用不清晰。專家的作用在當今應急處置中有著其他人員所無法替代的作用。在許多重大或特別重大自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件中，由于其復雜性、多樣性、衍生性，離開專家的指導將無法進行有效的處置。但在應急指揮信息系統中如何體現專家的作用，是只建設專家庫，使指揮中心能保持與專家的聯系，還是對他們每一次在處置中做出的建議進行管理，或其他什么方式進行管理還需做進一步探索。

不足二：技術能力不足

首先是對技術涵蓋面的認識有限。從大的方面講應急指揮信息系統包含了信息技術（IT）、通信技術（CT）兩大領域幾乎所有的技術和產品，是迄今最為復雜的信息化工程。由于應急指揮信息系統所含技術和產品過于龐雜，而管理、技術人員又受專業的限制，很難全面、系統、準確地對所有技術、產品做到心中有數，沒有實現信息與通信技術（ICT）的有機融合，這就難免在設計、實施中以偏蓋全，顧此失彼。

其次是在價格方面。因國內還沒有形成自己的核心技術或成型產品，因此在國內已實施的許多系統中其核心技術或產品所采用的主要是摩托羅拉、愛立信、西門子等國外公司的技術和產品。但由于國內、外在應急管理體制等各方面差別很大，反映在技術上就是國外的產品需進行很大或根本性調整才能適應國內的實際，其適用性有限。且國外的技術、產品要價很高、運維費亦頗為不菲（這也是為什么應急指揮信息系統動輒上千萬、上億投資的原因之一），國內想大規模引進也就不太現實。

再次是公司能力方面。由于執行型系統應用較早，所以早期的技術開發商以通信產品供應商為主，隨著決策型系統的引入，信息產品供應商也投身其中。通信和信息雖然同屬信息產業的范疇，但由于核心技術與應用方向的不同，歷來分屬兩個行業。造成了各類公司和技術人員或以通信技術為主業，或以信息技術為主業，難以兩者兼顧，所以用戶很難對開發商進行選擇。

不足三：人才儲備不足

正因為應急管理從理論到實踐還處于發展完善的階段，又因其所含管理內容、技術手段十分寬泛，因此缺乏人才就成為制約應急指揮信息系統建設、使用的最大障礙。關于如何培養應急人才不是本書論述的內容，我們只想對應急管理人員和技術開發人員應具備哪些基本素質談點自己的看法。

應急工作的人員包括應急管理人員和技術開發人員，他們的基本素質我們認為應包含責任心、應急管理知識、溝通協調能力和技術水平等。但對應急管理人員和技術開發人員來說其側重點又各有不同。

應急管理人員的基本要求首先是責任心。因為應急指揮信息系統是救急、救命的系統，每一次的處置都與公眾的生命、財產和社會的穩定密切相關，沒有強烈的使命感、責任心是很難勝任這項工作。其次是應急管理知識。因為應急管理知識是我們處置突發事件的理論基礎和決策依據，沒有很好掌握這些知識，就無法面對千奇百怪、瞬息萬變的突發事件，無法解難救急。再次是溝通協調能力。溝通協調能力是應急管理人員的基本素質，要想處置好突發事件，就必須與上下、左右、領導、部門、公眾等方方面面進行協調，取得各方的支持和諒解，才能及時有效地化解危險，解決問題。協調能力強，事半功倍；協調能力弱，事倍功半。最后是技術水平。現代應急已離不開以信息與通信技術（ICT）為支撐的各種高科技手段的支持，不會或不了解這些技術、產品，將無法完成現代環境下的應急處置。

技術開發人員的基本要求第一是應急管理知識，因為不掌握應急管理知識的技術開發人員就無法進行設計、開發、運維，就不能將技術與應急現狀有機結合起來。第二才是技術水平。這點不用多說，技術是技術開發人員賴以生存的根本。第三是責任心。沒有這點，輕則其所設計、開發、運維的系統無法滿足應急需要，重則就是對人民生命和國家財產的漠視。沒有責任心的人就不可能設計、開發、運維好應急指揮信息系統。

要點：社會公共安全、國家安全、災害、突發災害、自然災害、公共服務系統、應急管理、突發事件、危機、常態社會（穩態社會）、非常態社會（非穩態社會）、常規業務、應急業務、經濟管理、社會管理。執行型應急指揮系統、決策型應急指揮系統、集權模式、授權模式、協同模式、信息技術（IT）、通信技術（CT）。