第1章 概論

1.1 突發事件分析

1. 事件分類

根據突發事件的發生過程、性質和機理，突發事件主要分為以下四類（見圖1-1）。

2. 事件等級

各類突發事件，按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，從高到低劃分為Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）4個級別（見圖1-2）。

3. 預警級別

依據突發事件即將造成的危害程度、發展情況和緊迫性等因素，由高到低劃分為特別嚴重（I級）、嚴重（Ⅱ級）、較重（Ⅲ級）、一般（Ⅳ級）4個級別，并依次采用紅色、橙色、黃色和藍色來加以表示（見圖1-3）。

4. 應急響應

根據突發事件的嚴重程度及對應事件的等級和預警級別，將響應級別分別由高到低劃分為I級響應（特別重大）、Ⅱ級響應（重大）、Ⅲ級響應（較大）、Ⅳ級響應（一般）4個級別（見圖1-4）。

1.2 應急指揮信息系統建設的基本要點

1. 建設什么樣的應急指揮信息系統

目前國內在應急指揮信息系統建設中存在兩種論調，一種是茫然無措論，另一種是重復建設論。茫然無措論主要是許多剛成立機構，才接手應急管理工作的人員，由于對應急管理工作的陌生和可參照、學習的經驗較少，而當前所面對的事故、災難又層出不窮，一時感到茫然無措，不知如何著手建設自己的應急指揮信息系統；而重復建設論則主要流行于部分政府部門（如公安、衛生、財政、水利、氣象等）的信息化主管中，他們認為政府已投資建設了110、119、120，以及抗洪、氣象等指揮信息系統，就沒有必要再花錢建設政府應急指揮信息系統了。

要解決這兩個問題，其關鍵在于要說清楚政府要建設什么樣的應急指揮信息系統，這個系統與已有的110、119、120、抗洪、氣象、安檢等指揮信息系統有什么不同。

總體來說，政府應急指揮信息系統和已有系統其本質區別在于用戶的不同。根據用戶的不同我們可將應急指揮信息系統分為執行型應急指揮信息系統（簡稱“執行型系統”）和決策型應急指揮信息系統（簡稱“決策型系統”）兩類，表1-3給出了兩類系統的異同。

從使用者的角度看，執行型系統的用戶是接處警值班員，其處理事件的類型是一般或較大的突發事件，如110 治安案件、119 火災報警、120 急救等，以單一、個案為主，處理時間短暫；而決策型系統的用戶是應急指揮長，其處理事件的類型是重大或特別重大的突發事件，如地震、禽流感、礦難、劫機等，以群體、群案為主，處理時間較長。因此，執行型系統的用戶載體是行業、部門或企業的應急指揮中心，決策型系統的用戶載體就是國家、省、市應急指揮中心。執行型系統的技術核心是通信調度系統，所以其系統設計是由技術人員或開發商來主導；決策型系統的技術核心是數據庫和決策支持系統，因此其系統設計應以領導和應急管理工作人員為主。

對于行業、部門或企業建設的應急指揮中心，應采用執行型系統；而國家、省、市建設的應急指揮中心，則應采用決策型系統。但在目前實際建設中由于對按用戶進行分類沒有清晰的認識，行業、部門或企業建設的應急指揮信息系統是按執行型系統進行設計的，而許多省市建設的應急指揮信息系統也按執行型系統進行設計。各廠商提供的產品也基本是執行型系統的技術框架結構。這就出現了處理微觀突發事件的執行型系統相互重疊，而處理宏觀突發事件的決策型系統錯位。“小事”都能管，“大事”都管不了的現象時有發生。

出現這種情況會導致什么后果呢？我們來看處理突發事件的依據是什么。對此問題應該說無論是從事突發事件管理的工作人員還是普通公眾都會說是預案和法律。這些年各種媒體在報道處置突發事件時，都會提到為解決該事件已啟動相應的某某預案，預案已在人們腦海中留下了深刻的影響。但在我們目前實際看到正在建設的許多應急指揮信息系統中，執行型系統因其用戶是接處警值班員，處理的依據主要靠個人經驗或個案，接警后迅速通過通信調度系統指定某人或某些人前往現場處置，預案對他來說基本無法使用。而決策型系統因剛起步建設受執行型系統影響很深，系統設計時只將預案作為一項可選功能加以考慮，沒有將預案作為系統設計的根本將其融入系統的整體中。也就是說作為處理突發事件的核心依據理論上是預案、法律和專家經驗，但在其技術系統中卻將預案、法律和專家經驗放在了次要位置或根本沒有加以考慮，試想這樣的應急指揮信息系統能夠處理重大或特別重大突發事件嗎？

當然，對沒有執行型系統或該系統需要升級改造的地區，建設執行型系統是很必要的。但即使這樣作為省市應急指揮信息系統建設的主要負責人還是要清醒地看到，建設決策型系統才是我們的根本目標。

2. 應急指揮信息系統的基本技術架構

從社會學的角度看應急指揮信息系統是一個發現事故、解決事故的系統。圖1-6中的非穩態是在圖1-5穩態的狀態下，由于出現了突發事件而造成的。

為了將非穩態轉變為穩態，就必須對已出現的突發事件進行處置，使社會、地區乃至企業等恢復原有的穩態（見圖1-7）。

要對所發現的事故能夠及時解決，從控制論上看該系統必須是一個閉環控制系統，即反饋控制系統。由閉環控制系統（見圖1-8）可知，其系統由輸入、輸出、控制器、對象、測量器5部分組成（順便提一句，“電子政務”系統從控制論上看是一個開環控制系統）。

在應急指揮信息系統中，這5部分分別是：輸入→突發事件及了解突發事件情況的信息采集系統；控制器→解決突發事件的評估決策系統和通信指揮系統；對象→突發事件；測量器→反饋突發事件解決情況的信息采集系統；輸出→公布突發事件解決情況的公眾溝通系統。

由此，可得出應急指揮信息系統基本技術架構，如圖1-9所示。

信息采集系統：建立突發事件信息采集平臺，自動或人工接收、處理、存儲相關部門和各地與突發事件相關的各種情報資料和技術監測數據，并根據預先制定預案進行匯總、比對和預測，達到早預警、早通報要求；系統包括數據上報、資源管理、統計分析報表、風險源管理和綜合查詢子系統等。

評估決策系統：建立統一突發事件多媒體知識庫，匯集預案、案例、資源數據、文件法規、電子地圖等資料，建立專家資源庫；以視頻會議系統和政務網絡為基礎，實現靜態知識與動態智力有機集成，全面提高對突發事件態勢評估和決策的水平；系統包括領導應急終端、綜合接處事件、地理信息、預案管理、大屏顯示和視頻會議與會商子系統等。

通信指揮系統：建立多層次應急通信保障體系，以公眾有線網、無線網為基礎，發揮各部門專有的無線常群系統作用，構建綜合通信調度系統；有效解決各種系統互連互通問題，保證即使出現極端情況，也至少有一種到相關部門的通信手段；系統包括有線通信、無線通信、計算機網絡通信、指揮調度和應急指揮綜合數據接口子系統等。

公眾溝通系統：及時制作各種安全警告、提示、解釋、宣傳、教育等資料，供廣播、電視、報社、網絡、街頭大屏幕、人防等媒體快速發布；系統包括信息發布子系統和應急信息網站等。

另外，鑒于應急管理的特殊性，還應該在應急現場配置能夠提供信息采集、評估、決策和通信指揮的現場指揮系統，以提高現場處置突發事件的能力。

現場指揮系統：配置應急指揮車，對現場聲、像實況進行采集與傳輸，保障應急指揮中心對事發現場的監控及指揮；有效地延伸應急指揮信息系統的通信、監控、反應能力；同時可作為整個應急指揮信息系統的地面備份系統，以便獨立完成現場指揮任務；系統主要包括應急指揮車子系統。

3. 應急指揮信息系統應包含哪些技術

從大的方面看，應急指揮信息系統包含了信息技術（IT）、通信技術（CT）兩大領域中幾乎所有的技術和產品，是迄今為止最為復雜的信息化工程。

表1-4給出了其所包含的技術或產品，表中的分類是按各種技術或產品的主要功能進行歸類的，如有線通信中的數據網在無線通信中沒有出現，并不是說在無線通信中不支持數據通信，再如呼叫平臺沒有指明其所含的具體內容，并不表示不需要這些技術或產品，其他類別亦同此理。

除此以外，應急指揮信息系統還包含其他一些技術或設備，如表1-5所示。

由于應急指揮信息系統所含技術和產品過于龐雜，而管理、技術人員又受專業的限制，很難全面、系統、準確地對所有技術、產品做到心中有數，進而在實現信息與通信技術（ICT）有機融合的過程中，難免在設計、實施中以偏蓋全，顧此失彼。

國外在應急指揮信息系統建設上較國內早十幾年，已有較為成熟的理論、運行體制和相對定型的產品。因此，在國內已實施的許多系統中，所采用的核心技術或產品主要是摩托羅拉、愛立信、西門子、鷹圖等國外公司的技術和產品，國內還沒有形成自己的核心技術或成型產品。

但由于國內、外在應急管理體制等方面差別很大（如國外應急管理主要集中在一個或幾個部門，而國內則是分散在十幾個乃至幾十個部門），反映在技術上就是國外的產品需進行很大或根本性調整才能適應國內的實際，其適用性有限。且國外的技術、產品要價很高、運維費也頗為不菲（這也是為什么應急指揮信息系統動輒上千萬、上億投資的原因之一），國內想大規模引進也就不太現實。

4. 應急指揮信息系統為誰服務

應急指揮信息系統的服務對象大致有6類：一是上級領導，一般需通過傳真和網絡（全國、省、市、縣級應急網建成后）匯報，緊急情況可通過衛星電話匯報；二是本級領導，一般通過電話匯報，然后領導到應急指揮中心或現場指揮；三是聯動部門，其溝通方式很多，如網絡、電話、郵件、短信、視頻、集群等；四是應急中心工作人員，通常用網絡溝通，也配備集群手持機；五是應急專家，平時通過郵件聯系，戰時通過電話和現場溝通；六是社會公眾，既需要傳統媒體電視、廣播和報紙，又需要短信、網站和大屏幕等新型媒體，而應急指揮中心與電視、廣播和報紙最好的聯系方式是郵件。各服務對象與溝通技術的關系如表1-6所示。

這6 類服務對象所對應的各種溝通技術從通信業務角度而言，其實是由兩張網來提供的，一是數據網（包括無線、有線網），二是語音網（也包括無線、有線網），如表1-7所示。

若將這些溝通技術與其服務提供者對應起來，可以看到大致有3類機構提供這些溝通技術。一是通信運營商，提供移動電話、固定電話、傳真、衛星電話和數據網絡線路；二是公安（也包括其他建有集群系統的部門），提供集群系統；三是應急管理部門自己建設，提供網絡、短信、網站、郵件和視頻支持，如表1-8所示。

在實際的應急指揮信息系統中所提供的溝通技術——技術上所說的通信接口具體介紹如下。

（1）一般不集成到應急指揮信息系統中，如衛星和集群電話。這是因為該類技術相對特殊，不便于與系統集成，另外就是其使用范圍較窄，一般也不需要集成。

（2）只需要提供接口軟件，如移動電話、固定電話、傳真和短信。因為這些技術都是各通信運營商的核心業務，我們只需在系統中建設軟件接口，實現移動電話、固定電話的自動撥號功能；建設傳真接口，實現傳真件的自動發送功能；建設短信平臺，實現大規模短信的及時發送功能。

（3）需要開發子系統才能實現，如網絡、網站、郵件和視頻。這些溝通技術很重要且必須集成到系統中，技術上也非只是通過一個簡單的接口就能實現的。目前，國家明確要求應急網絡在電子政務的內網上運行，若沒有內網則必須自己盡快建設；應急網站、視頻、郵件需根據各自的情況獨立完成。

要點：事件分類、事件等級、預警級別、應急響應，自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，特別重大事件、重大事件、較大事件、一般事件，紅色預警、橙色預警、黃色預警、藍色預警，I級響應、Ⅱ級響應、Ⅲ級響應、Ⅳ級響應，部門或區域應急指揮領導小組、專項應急指揮領導小組、突發事件應急指揮領導小組；應急指揮信息系統、執行型應急指揮信息系統（“執行型系統”）、決策型應急指揮信息系統（“決策型系統”）、應急指揮中心、預案，信息采集系統、評估決策系統、通信指揮系統、信息發布系統、現場指揮系統，信息技術（IT）、通信技術（CT）、信息與通信技術（ICT），服務對象、網絡類型、溝通技術、通信接口。