1.3 監管政策法規現狀

我國關于政府投資的法律法規可以從不同的角度來進行分析。

首先，從工程建設的階段劃分，工程建設可以劃分為事前、事中和事后三個階段，分別對應了不同的政策法規。例如，事前有國家發改委在2010和2012年分別出臺的《關于實行政府重大投資項目公示工作的指導意見》和《中央投資項目招標代理資格管理辦法》；事中有2009年發改委、工信部、住建部等七部門聯合出臺的《關于加強重大工程安全質量保障措施的通知》；事后有2009年發改委出臺的《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》。

其次，按照制定主體的不同，政府投資建設項目監管政策法規可分為中央政府及其下屬部門和地方政府出臺的法規。國務院及其下屬各部委出臺了多個關于政府投資的政策文件，如2004年出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》（簡稱2004《決定》），2005年發改委出臺的《中央預算內投資補助和貼息項目管理暫行辦法》；地方政府根據本行政區域的具體情況和實際需要，制定地方性政策法規，如北京市2004年出臺的《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，上海市2007年出臺的《上海市政府投資項目稽察暫行辦法》等。

下面將從制定主體的不同來對現階段與我國政府投資相關的政策法規進行分析。

1.3.1 中央政府投資政策法規

一般的經濟和社會活動行為，應由全國人民代表大會、國務院及國務院各部委制定的法律、法規、規章來約束，政府投資建設領域也是如此。目前，全國人民代表大會尚未制定專門的政府投資法律；國務院在2004年出臺了《決定》；國務院各部委針對政府投資項目單獨或聯合出臺了多項部門規章，例如，發改委、財政部和審計署分別在本部門權限范圍內出臺了多部專門的政府投資規章制度。現階段我國中央層面政府投資法律法規體系如圖1-2所示。

由圖1-2可總結出我國現階段政府投資法律法規有如下特征。

（1）由于政府投資法律的缺失，多個部委把2004《決定》作為制定部門規章的主要依據。由2004《決定》逐漸衍生出一個小規模的政府投資規章體系，該體系對政府投資行為和地方政府投資法規的制定起到了規范和引導的作用。

（2）由于政府投資項目涉及面廣，部分規章由多個部委聯合制定。《中華人民共和國立法法》第七十二條規定“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章”，當多個部委聯合制定規章時，部委之間的協同工作量較大。

（3）在部委層面，主要有發改委、財政部、審計署三個部門制定了與政府投資項目相關的政策法規，而且發改委針對政府投資項目發布的政策是最多的，這與它作為政府投資項目監管的主管、協同部門的身份有關。

（4）各部委在制定政府投資相關規章時，不僅根據2004《決定》的要求，而且參考了與現有規范內容相關的法律條文。

1.3.2 地方政府投資政策法規

我國地方政府根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。作為試點工作的安排，地方政府在政府投資代建制相關政策法規的制定方面走在了前面。早在1993年，廈門就開始了針對市級財政性投融資社會事業建設項目進行代建制的摸索，2001年開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制，隨后深圳、北京、上海和重慶等城市也相繼開展了代建制的試點工作。截至2012年，全國47個副省級以上的地區中，已經有33個出臺了專門的政府投資項目代建管理辦法、規定，如表1-5所示（按時間順序）。圖1-3為各地方法規出臺的時間分布頻數圖。

從表1-5可以看出，在2004年之前，青島、上海、寧波、廈門、重慶已經推行了政府投資項目管理模式試點工作并出臺了相關的代建管理辦法，這些城市大都在沿海地區，站在了改革開放的最前沿。由于代建制在這幾個地區推行較早，因此在代建制管理模式發展過程中，形成了較為具有代表性的上海和重慶模式。這為2004年國務院《關于投資體制改革的決定》的出臺做了鋪墊。

圖1-3中可知，2004年之后，全國各地出臺了大量與代建制相關的法規，這與2004《決定》的發布是密切相關的。而在2009年發改委頒發《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》之后，當年有6個地方政府出臺了相關的代建管理辦法，而且安徽省出臺了專門的《安徽省政府投資項目后評價管理實施辦法（試行）》。由此可以看出，中央政府或部委出臺相關的政策法規有著積極的推動作用。

在33部地方政府投資代建管理辦法中有27部是暫行或試行辦法，占到了總數的80%。這說明代建制雖然已有將近20年的發展歷程，但是各地方政府仍沒有形成一個確定的政府投資代建制的管理模式。

2010年《關于解決當前政府投資工程建設中帶有普遍性問題的意見》第二十四條明確提出“要抓緊出臺政府投資條例”。同年，國務院發布《政府投資條例（征求意見稿）》在全社會公開征求意見。2012年《國務院辦公廳關于印發國務院2012年立法工作計劃的通知》中也提出了“制定機關事務管理條例、政府采購法實施條例、政府投資條例”。國家發改委也在全國各地開展了《政府投資條例》的調研工作，但截至目前，該條例仍未出臺，這給各部委和地方政府的項目監管工作帶來諸多不便。而且，關于政府投資的決策程序、責任追究、監察管理都沒有相關的政策法規來規范，使得政府投資項目的監管工作無法可依。2008年國務院推出4萬億救市計劃，大量政府資金投入到工程建設領域，由于具有強制約束力的法規的缺失，使得政府投資工程建設領域出現許多問題，嚴重損害了公共利益，破壞了社會主義市場經濟秩序。因此急需出臺全國層面的、統一的政府投資代建管理辦法來規范全國代建市場，以滿足代建市場日趨一體化的發展趨勢，確保政府投資項目的社會和經濟價值的實現，從而保障納稅人的基本利益。