與國(guó)大代表問(wèn)題直接相關(guān)的是將要提出國(guó)大討論的憲法草案。國(guó)民黨企圖以1936年制定的憲法草案（“五五憲草”）為藍(lán)本制定憲法，其關(guān)鍵在于“設(shè)立一個(gè)龐大不著邊際的國(guó)民大會(huì)以行使所謂直接民權(quán)”，同時(shí)“總統(tǒng)大權(quán)在握，不啻獨(dú)裁，而地方制度，規(guī)定省長(zhǎng)仍由中央任命，處處表現(xiàn)集權(quán)，即處處表現(xiàn)不民主”。不少與會(huì)者認(rèn)為這個(gè)草案“缺點(diǎn)太多，只可作為參考，不可用為藍(lán)本”。 （1946年1月24日《大公報(bào)》，上海；《國(guó)民大會(huì)代表對(duì)于中華民國(guó)憲法草案意見(jiàn)匯編》，70頁(yè)，國(guó)民大會(huì)秘書(shū)處，1946。）與會(huì)其他各方主張實(shí)行更大范圍的民主，并以國(guó)會(huì)制和責(zé)任內(nèi)閣制對(duì)總統(tǒng)權(quán)力予以制約，以避免個(gè)人獨(dú)裁之出現(xiàn)。民主同盟的憲政專(zhuān)家張君勱為此設(shè)計(jì)的憲法草案，規(guī)定由選民直接投票行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，從而將大而無(wú)當(dāng)?shù)膰?guó)大由有形化為無(wú)形；行政院對(duì)立法院負(fù)責(zé)，實(shí)際上使立法院成為國(guó)會(huì)下院，監(jiān)察院成為國(guó)會(huì)上院。在這樣的設(shè)計(jì)下，政治制度有五院之名而無(wú)五院之實(shí)，實(shí)為國(guó)會(huì)兩院制及責(zé)任內(nèi)閣制，總統(tǒng)只有崇高地位而無(wú)實(shí)際權(quán)力。張君勱之設(shè)計(jì)既可在名義上體現(xiàn)五權(quán)，敷衍了國(guó)民黨對(duì)“總理遺教”之堅(jiān)持，又可得民主之實(shí)，消除各方對(duì)國(guó)民黨獨(dú)裁之擔(dān)心，由此得到了國(guó)民黨外與會(huì)各方的一致首肯。國(guó)民黨雖不愿接受此案，但由于在保留原國(guó)大代表資格問(wèn)題上需要其他方面的讓步，故最后不能不勉強(qiáng)接受。會(huì)議通過(guò)的《憲法草案》規(guī)定，由參加政協(xié)的五方面及會(huì)外專(zhuān)家組成憲草審議委員會(huì)，根據(jù)政協(xié)擬定的修改原則，制成憲草修正案提交國(guó)大通過(guò)。憲草修改的主要原則為：（1）全國(guó)選民行使四權(quán)，名為國(guó)民大會(huì)。總統(tǒng)普選制實(shí)行以前，總統(tǒng)由縣省及中央各級(jí)選舉機(jī)關(guān)選舉或罷免。（2）立法院為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，由選民直接選舉，職權(quán)相當(dāng)于民主國(guó)家之議會(huì)。（3）監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各省及民族自治區(qū)議會(huì)選舉，職權(quán)為行使同意、彈劾及監(jiān)察權(quán)，相當(dāng)于上院或參院。（4）司法院為國(guó)家最高法院，大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命，須超出于黨派之外。（5）考試院委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命，須超出于黨派之外。（6）行政院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命，對(duì)立法院負(fù)責(zé)；如立法院對(duì)行政院全體不信任時(shí)，行政院或辭職或提請(qǐng)總統(tǒng)解散立法院。（7）總統(tǒng)經(jīng)行政院決議，得依法頒布緊急命令，但須于一個(gè)月內(nèi)報(bào)告立法院。（8）省為地方自治之最高單位，省長(zhǎng)民選，省得制定省憲。根據(jù)政協(xié)憲草原則，未來(lái)中國(guó)的政治體制將采用西方民主政體，放棄“五五憲草”的總統(tǒng)制和中央集權(quán)制，而采用國(guó)會(huì)制、責(zé)任內(nèi)閣制與省自治制度。但國(guó)民黨內(nèi)多數(shù)人對(duì)此案違反所謂“總理遺教”、限制國(guó)民黨在未來(lái)政治格局中的權(quán)力大為不滿，表示強(qiáng)烈的反對(duì)，并最終在國(guó)民黨六屆二中全會(huì)上推翻此案，導(dǎo)致政局的逆轉(zhuǎn)。

改組國(guó)民黨一黨獨(dú)占政府亦在政協(xié)會(huì)議中有激烈的爭(zhēng)論。國(guó)民黨提議改組國(guó)民政府為政治最高指導(dǎo)機(jī)關(guān)，職權(quán)為議決法律、施政方針、軍政大計(jì)、財(cái)政計(jì)劃等事項(xiàng)，遇有緊急情況時(shí)主席得為權(quán)宜處置；國(guó)民政府增加1/3的委員，并得由主席提名黨外人士擔(dān)任，國(guó)民黨委員應(yīng)占特定多數(shù)；部會(huì)長(zhǎng)官任命權(quán)屬行政院，并在行政院增設(shè)若干政務(wù)委員。按國(guó)民黨的解釋?zhuān)@是交出一權(quán)即最高決策權(quán)，保留一權(quán)即用人權(quán)。實(shí)際上，國(guó)府委員會(huì)自1931年以后即未曾開(kāi)會(huì)，早已徒具形式，今國(guó)民黨以改組國(guó)府委員會(huì)、容納其他黨派人士作為應(yīng)付外界對(duì)其一黨專(zhuān)政批評(píng)的手段，但如沒(méi)有用人權(quán)，則不啻仍為一種形式，無(wú)法保證其決策的有效實(shí)施，而無(wú)限制的主席緊急處置權(quán)則為個(gè)人獨(dú)裁大開(kāi)方便之門(mén)。這一方案被中共批評(píng)為：“把現(xiàn)在已經(jīng)動(dòng)搖的一黨專(zhuān)政，經(jīng)過(guò)三個(gè)多月的臨時(shí)的‘?dāng)U大的’一黨專(zhuān)政，最后過(guò)渡到完全合法的‘憲政’式的一黨專(zhuān)政。總之，變來(lái)變?nèi)ィ€是一個(gè)一黨專(zhuān)政。”（1946年1月29日《解放日?qǐng)?bào)》，延安。）中共中央指示周恩來(lái)，不接受?chē)?guó)民黨改組政府的方案，在改組政府未獲協(xié)議前，對(duì)國(guó)大問(wèn)題絕不讓步，并應(yīng)表示非有廣泛代議制政府則軍隊(duì)無(wú)法統(tǒng)一。中共和民盟共同主張，國(guó)民政府要有用人權(quán)，主席不能有緊急處置權(quán)；任命國(guó)府委員不能經(jīng)由國(guó)民黨中央通過(guò)。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論與討價(jià)還價(jià)，最后國(guó)民黨為了保留其舊國(guó)大代表的資格，在改組政府問(wèn)題上亦作出重要讓步。會(huì)議通過(guò)的《政府組織案》規(guī)定，國(guó)民政府成為負(fù)有實(shí)際政治權(quán)力的最高國(guó)務(wù)機(jī)關(guān)，除決策權(quán)外，還有任免各部會(huì)長(zhǎng)官之用人權(quán)；主席和行政院對(duì)國(guó)民政府負(fù)責(zé)，行政院政務(wù)委員及部長(zhǎng)均將任命若干國(guó)民黨外人士出任；取消主席緊急處置權(quán)，主席如認(rèn)為國(guó)府決議執(zhí)行困難，得提交復(fù)議，如有3/5以上委員同意，該案應(yīng)予執(zhí)行；各黨派自行提名其國(guó)府委員，由主席選任；國(guó)民政府委員名額為40人，其中國(guó)民黨占半數(shù)，并擔(dān)任主席和五院院長(zhǎng)，其他方面合占另外半數(shù)，具體名額分配留待以后再商；凡關(guān)系到變更施政綱領(lǐng)的決議，須有2/3以上委員的同意。國(guó)民黨外國(guó)府委員的具體名額分配未能于此時(shí)解決，為改組政府的實(shí)施留下了隱患，因?yàn)楦鞣皆跁?huì)后對(duì)名額分配的理解不同、意見(jiàn)不一，最終導(dǎo)致政府改組的難產(chǎn)。

中共提出的《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》“贏得在野黨派一致贊許”并經(jīng)討論通過(guò)，將成為國(guó)民政府改組后的施政綱領(lǐng)。其主要內(nèi)容是：在蔣主席領(lǐng)導(dǎo)之下，遵奉三民主義為建國(guó)最高指導(dǎo)原則，各黨派長(zhǎng)期合作，實(shí)施憲政，建設(shè)統(tǒng)一、自由、民主之新中國(guó)；政治民主化、軍隊(duì)國(guó)家化及黨派平等合法，為和平建國(guó)之必由途徑；保障人民各項(xiàng)自由權(quán)利；改組國(guó)民政府為各黨派及無(wú)黨派人士參加的舉國(guó)一致的聯(lián)合政府；改組后的國(guó)府協(xié)同政協(xié)商定憲法草案，并召開(kāi)有各黨派參加的自由的民主的國(guó)民大會(huì)，制定憲法；推行地方自治，成立各級(jí)地方民選政府；改組軍事委員會(huì)，使之成為各黨派及無(wú)黨派人士共同領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，公平、合理地分期整編全國(guó)軍隊(duì)。所有這些原則均為與會(huì)非國(guó)民黨方面所贊成，并亦為國(guó)民黨方面所不便反對(duì)。

會(huì)議對(duì)軍事問(wèn)題雖未過(guò)多討論，但通過(guò)了《軍事問(wèn)題案》，規(guī)定以軍隊(duì)國(guó)家化為建軍原則，實(shí)行軍黨分立，禁止一切黨派在軍隊(duì)中公開(kāi)或秘密活動(dòng)；軍民分治，現(xiàn)役軍人不得兼任行政官吏；以政治軍，改組軍事委員會(huì)為國(guó)防部，隸屬于行政院，全國(guó)軍隊(duì)受?chē)?guó)防部統(tǒng)一管轄；由軍事三人小組盡速商定中共軍隊(duì)整編辦法。

經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論和討價(jià)還價(jià)，與會(huì)各方在有關(guān)問(wèn)題上先后達(dá)成妥協(xié)。1月27日，周恩來(lái)返回延安，向中共中央報(bào)告，得到在協(xié)議上簽字之授權(quán)。31日，國(guó)民黨召集中央常務(wù)委員會(huì)，經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)論，亦授權(quán)代表在協(xié)議上簽字。

1月31日，政治協(xié)商會(huì)議在通過(guò)了5項(xiàng)決議案后圓滿閉幕。各方代表在閉幕發(fā)言中都認(rèn)為政協(xié)為中國(guó)開(kāi)辟了和平、民主的新路，并熱烈希望各項(xiàng)協(xié)議能及早實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)的民主化。蔣介石“代表政府先行聲明，政府必然十分尊重，一俟完成規(guī)定手續(xù)以后，即當(dāng)分別照案實(shí)行”。周恩來(lái)代表中共聲明，“愿意擁護(hù)這些協(xié)議，并保證為這些協(xié)議的全部實(shí)現(xiàn)，不分地區(qū)、不分黨派地努力奮斗”。（1946年2月1日《中央日?qǐng)?bào)》，重慶；1946年2月1日《新華日?qǐng)?bào)》，重慶。政協(xié)各項(xiàng)協(xié)議的主要內(nèi)容亦見(jiàn)該日兩報(bào)。）社會(huì)輿論亦對(duì)政協(xié)之成功及與會(huì)各方在會(huì)中之互讓互諒精神給予高度評(píng)價(jià)，并期待未來(lái)的中國(guó)在民主政體下得以政治清明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民自由，民生富足，國(guó)力強(qiáng)盛。參加政協(xié)的各個(gè)黨派和無(wú)黨派人士，實(shí)際具有不同的階級(jí)或階層基礎(chǔ)以及不同的政治理念，對(duì)中國(guó)未來(lái)前途命運(yùn)的看法與設(shè)計(jì)并不一致甚或截然相反，但他們能夠相聚一堂，雖不乏爭(zhēng)執(zhí)，但仍能平心靜氣地討論中國(guó)未來(lái)的前途與命運(yùn)，這本身在內(nèi)戰(zhàn)連綿不絕的民國(guó)史上就具有歷史性意義。政協(xié)的主角毫無(wú)疑問(wèn)是國(guó)共兩黨，沒(méi)有國(guó)共兩黨的妥協(xié)和合作，就不會(huì)有政協(xié)的成功。國(guó)共兩黨曾有二次合作、為推翻北洋軍閥和取得抗戰(zhàn)勝利而并肩奮斗，但也有過(guò)令人痛心的分裂、有著長(zhǎng)期武力相爭(zhēng)歷史，此次在政協(xié)終能相忍相商，為政協(xié)的成功作出自己的努力，廣受社會(huì)輿論好評(píng)。國(guó)民黨同意取消一黨專(zhuān)政，開(kāi)放政權(quán)，實(shí)行民主化；中共則承認(rèn)三民主義、國(guó)民黨和蔣介石的領(lǐng)導(dǎo)地位，同意軍隊(duì)國(guó)家化。正是由于國(guó)共兩黨的互相妥協(xié)和重大讓步，加以與會(huì)其他黨派和無(wú)黨派人士的折沖樽俎，政協(xié)才能在國(guó)家民主化和軍隊(duì)國(guó)家化方面取得重大進(jìn)展。

政協(xié)閉幕后，自2月14日開(kāi)始，國(guó)共兩黨代表張治中和周恩來(lái)在馬歇爾的調(diào)停下，開(kāi)始談判解決棘手的軍事問(wèn)題。當(dāng)時(shí)正值政協(xié)閉幕后的政治和解期，談判氣氛較為和諧，國(guó)共雙方的意見(jiàn)分歧主要集中在馬歇爾提出的軍隊(duì)混編方案。馬歇爾提出，在整編開(kāi)始時(shí)即實(shí)行國(guó)共軍隊(duì)以師為單位的初步混編。中共認(rèn)為，這是按西方民主制度改變中國(guó)軍隊(duì)制度及軍人思想，對(duì)破壞國(guó)民黨及許多軍隊(duì)的原系統(tǒng)是徹底的，但事實(shí)上行不通，可原則上贊成；同時(shí)認(rèn)為，混編“目的是企圖消滅或控制中共軍隊(duì)，故絕不能答應(yīng)”。（軍事科學(xué)院毛澤東軍事思想研究所年譜組：《毛澤東軍事年譜（1926—1958）》，473頁(yè)，南寧，廣西人民出版社，1994；《劉少奇年譜（1998—1969）》下卷，19頁(yè)。）國(guó)民黨軍隊(duì)中，有人擔(dān)心因此造成“排除異己，培植私人勢(shì)力”，而且將使“原先本甚單純的軍事系統(tǒng)，反而弄得龐雜了，指揮不易，士氣消沉，戰(zhàn)斗力也因此喪失”，他們也反對(duì)馬歇爾的混編方案。（《李宗仁回憶錄》下冊(cè)，851頁(yè)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)，1980。）馬歇爾折中國(guó)共雙方的意見(jiàn)后，提出將混編時(shí)間推遲到一年之后，先以軍為單位混編，直到一年半之后，再進(jìn)行以師為單位的混編，此舉得到了國(guó)共雙方的同意。2月25日，張治中、周恩來(lái)、馬歇爾簽署了《關(guān)于軍隊(duì)整編及統(tǒng)編中共部隊(duì)為國(guó)軍之基本方案》，主要條文為：（1）國(guó)民政府主席為軍隊(duì)最高統(tǒng)帥，但在撤免中共部隊(duì)軍官時(shí)，應(yīng)由政府內(nèi)的中共代表提名。（2）本協(xié)定公布后12個(gè)月內(nèi)，政府軍縮編為90個(gè)師，中共軍縮編為18個(gè)師；此后6個(gè)月，政府軍縮編為50個(gè)師，中共軍縮編為10個(gè)師；合編為20個(gè)軍。（3）整編開(kāi)始后12個(gè)月終了時(shí)的軍隊(duì)配置為：東北，政府5個(gè)軍，中共1個(gè)軍；西北，政府5個(gè)軍；華北，政府3個(gè)軍，另有4個(gè)集團(tuán)軍（其中政府和中共各有1個(gè)軍，雙方各任2個(gè)集團(tuán)軍總司令）；華中，政府9個(gè)軍，中共1個(gè)軍；華南，政府4個(gè)軍。18個(gè)月終了時(shí)取消集團(tuán)軍，配置為：東北，政府4個(gè)軍，另有1個(gè)軍（其中政府2個(gè)師，中共1個(gè)師，政府軍官任軍長(zhǎng)）；西北，政府3個(gè)軍；華北，政府2個(gè)軍，另有3個(gè)軍（其中政府1個(gè)師，中共2個(gè)師，中共軍官任軍長(zhǎng)），再有1個(gè)軍（其中政府2個(gè)師，中共1個(gè)師，政府軍官任軍長(zhǎng)）；華中，政府3個(gè)軍，另有1個(gè)軍（其中中共2個(gè)師，政府1個(gè)師，中共軍官任軍長(zhǎng)）；華南，政府2個(gè)軍。（4）軍調(diào)部為本協(xié)定執(zhí)行機(jī)關(guān)，協(xié)定生效后，政府及任何黨派組織不得保持或支持任何秘密或獨(dú)立武力。（1946年2月26日《中央日?qǐng)?bào)》，重慶。）

中共軍隊(duì)的整編及其數(shù)量本為國(guó)共之間一直爭(zhēng)執(zhí)不下的關(guān)鍵問(wèn)題之一，此次在馬歇爾的調(diào)停下，國(guó)共雙方于短暫談判后即達(dá)成整軍協(xié)定，與政協(xié)決議實(shí)行政治民主化之同時(shí)，在實(shí)行軍隊(duì)國(guó)家化方面取得重大進(jìn)展。整軍協(xié)定的實(shí)質(zhì)與政協(xié)決議精神相一致，即在民主政體下，建設(shè)真正的國(guó)家軍隊(duì)。整軍協(xié)定的達(dá)成，既是當(dāng)時(shí)政治協(xié)商大環(huán)境的產(chǎn)物，也可謂1946年早春中國(guó)民主化進(jìn)程的高峰。中國(guó)的一切似乎都在發(fā)生著前所未有的變化，1946年的早春時(shí)節(jié)，確實(shí)是一個(gè)給無(wú)數(shù)中國(guó)民眾帶來(lái)希望與憧憬的時(shí)節(jié)。