第二章　中國癌癥防治政策解讀

吳　靜 中國疾病預防控制中心慢性非傳染性疾病預防控制中心

吳曉敏　中國疾病預防控制中心慢性非傳染性疾病預防控制中心

一、癌癥預防與控制概述

距離2003年《中國癌癥預防與控制規劃綱要（2004—2010）》的頒布已經過去了20余年。這20余年間，隨著我國疾病負擔的變化，相關政策也在不斷完善。在人口結構變化、預期壽命增加和生活方式改變等客觀因素作用下，慢性非傳染性疾病（慢性病）成為我國居民的主要死因，惡性腫瘤就是主要的慢性病之一。《世界癌癥報告（2020）》顯示，在全球超過60%的國家中，癌癥是第一或第二大常見的死亡原因，中國也在其中。近30年間整體居民的死亡譜變化情況顯示，早在1990年的時候，慢性病已經成為我國居民的第一順位殺手。2019年我國居民死因構成中傳染病和傷害的相對比重在減輕，但是慢性病的比重還在增加，腫瘤的占比也在不斷增加，現在我國疾病負擔第二位就是癌癥。1990年我國居民死因順位顯示，癌癥占據居民死因前十位的約1/3；而到了2019年，癌癥占據了居民死因前十位的2/5。我國目前癌癥的發病率已超過298.94/10萬，受人口老齡化的影響，近幾十年來癌癥死亡率呈現上升趨勢。2019年我國死因監測報告顯示，惡性腫瘤位居死亡原因首位，占全部居民死因的24.09%。我國總人口占全球總人口的18%左右，但我國的癌癥患者數量約占全球癌癥患者總數的20%，部分癌種的患者比例甚至已經超過了20%。加大癌癥的防控力度刻不容緩。習近平總書記指出“沒有全民健康，就沒有全面小康”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把人民身體健康作為全面建成小康社會的重要內涵。2015年10月，十八屆五中全會首次提出推進健康中國建設，將“健康中國”提升至國家戰略地位。鑒于癌癥所造成的巨大疾病負擔和經濟負擔，以及為深入貫徹“健康中國2030”戰略，相關部門制定了防控政策并不斷進行完善。從“明確流行情況、普及相關知識、控制危險因素、擴大篩查范圍、實施早診早治、規范診療過程、引入適宜技術、加強醫療保障”等方面著手，構建出具有中國特色的癌癥防控政策體系。

二、癌癥防控策略制定

（一）癌癥登記系統

所謂“知己知彼，百戰不殆”，明確癌癥流行現狀是制定防控策略的重要基礎。癌癥信息登記系統和腫瘤監測是掌握全國和各省（自治區、直轄市）癌癥發病和死亡情況的重要手段。2003年出臺的文件《中國癌癥預防與控制規劃綱要（2004—2010）》就指出要完善癌癥信息登記系統，建立統一的癌癥數據庫。為深入了解癌癥的發病情況，《中國癌癥防治三年行動計劃（2015—2017年）》和《關于加強腫瘤規范化診療管理工作的通知》進一步指出要規范腫瘤登記制度，加強腫瘤監測，擴大腫瘤登記范圍，確保覆蓋全國30%以上人口，繪制全國癌癥地圖。2014年，科技部啟動了“《中國癌癥地圖集》編制”項目。而上一版中國癌癥地圖還停留在1978年。2015年，國家衛生計生委、國家中醫藥管理局聯合印發《腫瘤登記管理辦法》，建立了完善的全國腫瘤登記制度，動態掌握我國癌癥流行狀況和發展趨勢。2019年，國家衛生健康委等10部門聯合印發《健康中國行動——癌癥防治實施方案（2019—2022年）》，對腫瘤登記覆蓋地區、登記數據質量管控和安全有效應用信息資源提出相應要求。2023年《中華腫瘤雜志》發布《2016年中國惡性腫瘤流行情況分析》一文。因癌癥數據報告具有延后性，所以該文采用的是2016年全國各腫瘤登記處上報至全國腫瘤登記中心的惡性腫瘤登記數據。數據顯示肺癌、結直腸癌、胃癌、肝癌、乳腺癌是我國當前惡性腫瘤發病的前五位，約占全部新發病例的57.27%。肺癌、肝癌、胃癌、結直腸癌、食管癌則是主要的腫瘤死因，約占全部腫瘤死亡病例的69.25%。該報告也刻畫了各個區域的主要癌種，在全國31個省（自治區、直轄市）中，肺癌在除西藏自治區、甘肅省、青海省的其他地區均居于發病首位；胃癌則是西北和淮河流域的高發癌種，結直腸癌是北上廣和東北地區的主要癌種。精確刻畫我國癌癥地圖具有重大的意義，一是可以探索不同空間、不同人群的腫瘤防控工作重點，二是可以探索潛在的危險因素，為腫瘤防控提供潛在的可行方案。

（二）公共意識和生活方式干預

“知信行”模式是個體進行決策的一個重要理論，提升癌癥防治核心知識普及率是癌癥防治的重要策略。衛生保健知識和信息是建立積極、正確的信念與態度，進而改變健康相關行為的基礎。國家也在不斷加強防癌科普宣傳，提升群眾的防癌意識。《中國癌癥預防與控制規劃綱要（2004—2010）》提出癌癥主要危險因素的人群知曉率達到50%。在達到以上目標后，《中國癌癥防治三年行動計劃（2015—2017年）》進一步提出要將癌癥防治核心知識知曉率提升至60%。《健康中國行動（2019—2030年）》提出到2022年和2030年癌癥防治核心知識知曉率分別不低于70%和80%。2023年年末，《健康中國行動——癌癥防治行動實施方案（2023—2030年）》再次強調了2030年癌癥核心知識知曉率達到80%的決心和信心。居民癌癥核心知識知曉率的穩步提升也為進一步推進防控工作奠定了良好的基礎。

隨著社會經濟結構的變遷，我國正在經歷著人口老齡化和疾病模式轉型。心腦血管疾病、惡性腫瘤、糖尿病等慢性病已經成為我國主要的疾病負擔。“每個人是自己健康的第一責任人”，世界衛生組織（World Health Organization，WHO）研究發現，個人行為與生活方式對健康的影響占到60%。采取健康的行為生活方式進行預防能夠有效降低疾病的患病概率。事實上，在消除危險因素后，超過40%的癌癥是可以預防的。我國的癌譜和人口結構以及癌癥綜合防控中的一些問題提示，在促進癌癥綜合防控方面要關口前移。

（三）民生福利政策

《健康中國行動——癌癥防治實施方案（2019—2022年）》由十個部委聯合簽發，其中一個部委與扶貧相關，可見癌癥造成因病致貧、因病返貧的風險比較大，國家層級對其防控也有特殊的重視程度。癌癥治療過程中所產生的高昂費用和后期的康復費用始終是困擾群眾的難題。“一枝一葉總關情”，針對這一民生問題中的痛點和難點，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，政府著手推進醫療衛生體系改革，致力于解決群眾看病難、看病貴問題。為打好“脫貧攻堅”戰，國家衛生健康委深入實施健康扶貧工程，努力防止因病致貧、因病返貧。落實城鄉居民大病保險、重特大疾病醫療保險和救助等制度。開展醫療保障試點工作，進口抗腫瘤藥物減按3%征收進口環節增值稅，督促推動抗腫瘤藥物加快降價、開展抗腫瘤藥物醫保準入專項談判。盡力做好每一件民生實事，把民生福祉牢牢記在心上。

乳腺癌和宮頸癌是女性高發癌種，給她們造成了嚴重的疾病負擔。根據全球疾病負擔數據庫（Global Burden of Disease，GBD）估算以及國內相關研究，乳腺癌是女性發病第一大癌癥，宮頸癌的發病率也始終居高不下。婦女兩癌始終是政府工作重點，也是重點被篩查的癌種。2009年，我國將農村婦女宮頸癌、乳腺癌（“兩癌”）檢查列入重大公共衛生服務項目。2019年起，“兩癌”檢查納入國家基本公共衛生服務項目，逐步建立了分工協作、上下聯動的“兩癌”防治體系。2018年，WHO首次提出消除宮頸癌的全球行動倡議。2020年11月，WHO正式發布《加速消除宮頸癌全球戰略》，提出推動人乳頭狀瘤病毒（human papilloma virus，HPV）疫苗接種、宮頸癌篩查和為患者提供規范治療管理等階段性目標。我國政府積極響應世界衛生組織的號召，加入消除宮頸癌計劃，將加速消除宮頸癌作為助力實現2030年可持續發展議程、保障婦女健康的一項重點工作予以推進。結合我國宮頸癌防治實際，在2023年1月提出《加速消除宮頸癌行動計劃（2023—2030年）》。推進HPV疫苗的接種試點工作，力爭覆蓋所有適齡女性。計劃指出，到2025年，試點推廣適齡女孩HPV疫苗接種服務；適齡婦女宮頸癌篩查率達到50%；宮頸癌及癌前病變患者治療率達到90%。到2030年，持續推進適齡女孩HPV疫苗接種試點工作；適齡婦女宮頸癌篩查率達到70%；宮頸癌及癌前病變患者治療率達到90%。同時，為保障農村貧困地區婦女“兩癌”的防治工作，連續多年調撥中央專項彩票公益金，用于支持低收入婦女“兩癌”救助項目。

（四）癌癥預防戰略體系

2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調預防為主、中西醫并重，將健康融入所有政策，指出“預防是最經濟最有效的健康策略”。2016年10月，中共中央、國務院發布《“健康中國2030”規劃綱要》，再次指出“人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，預防是最經濟最有效的健康策略”。“預防為主”是我國衛生健康工作一以貫之的方針。新中國成立以來，衛生工作方針歷經四次調整，但“預防為主”的理念始終貫穿其中。研究表明，1950—2010年，以預防為主的公共衛生對我國壽命增長的貢獻率達78%。癌癥也是慢性病的一大類，它也遵循慢性病防控三級預防的原則。我國癌癥防控相關政策也已經形成“三級預防”網絡。一級預防是病因預防，在疾病未發生前，針對病因或危險因素采取措施，降低有害暴露的水平，預防疾病或至少延遲疾病的發生。我國癌癥相關政策也在針對危險因素積極推進一級預防措施，圍繞“以全民健康生活方式為主”，控制主要可防可控致癌因素的增長水平。相關文件都提出要開展致病危險因素監測、調查和綜合防控干預，特別是控煙、通過疫苗接種預防乙肝病毒感染進而防范肝癌的發生、營養干預，以及進行職業防護減少職業危害等。早在2015年頒布的《中國癌癥防治三年行動計劃（2015—2017年）》中就提出要將成人吸煙率下降3%。《健康中國行動——癌癥防治實施方案（2019—2022年）》中也提出，實施危險因素控制行動，降低癌癥患病風險。《中國防治慢性病中長期規劃（2017—2025年）》又提出了到2025年，慢性病危險因素得到有效控制，實現全人群全生命周期健康管理的目標。這些都是我國在國家層面開展的以一級預防為主的癌癥綜合防控措施。二級預防也被稱作“三早預防”，即早發現、早診斷、早治療。篩查、定期體檢等都是二級預防的重要手段。通過二級預防可以阻止疾病發生到嚴重階段或減緩發展過程，減少疾病的惡化。三級預防是在治療過程中預防疾病的進一步惡化，預防合并癥和殘疾的發生。三級預防意在降低疾病給個體、家庭和社會帶來的負擔。

針對二級預防和三級預防，重點強調高危人群篩查和早診早治。以主要癌癥、重點地區為基點，建立重點癌癥的早期發現、早期診斷和早期治療示范基地，并實行擴大癌癥篩查和早診早治覆蓋面策略，開展重點癌癥早診早治工作，研究和評估高發癌癥高危人群篩查和早診早治適宜技術。不斷提升早診率，形成行之有效的技術方案，并在全國推廣開來。目前癌癥的5年生存率有所提升，但還處于不容樂觀的狀態，一方面是因為我國癌譜表現為以生存率不是特別高的癌種為主；另一方面是因為錯失早期的治療窗口期，疾病發現時已經進入了中晚期。通過分析，我們認為雖然各地的癌癥流行情況有不同的特點，但是從全國層面來說，如果我們能夠有統一的行動，就能夠發揮國家制度優勢、組織優勢，同時能夠把在高發區獲得的一些行之有效的實施策略和措施加以推廣。同時規范癌癥診治過程，修訂主要癌癥的診治指南，完善重點癌癥的診療規范，推廣癌癥機會性篩查和規范化診療。培訓相應學科人才，不斷提升專業人員的診治水平。除提供專業的醫療診治行為外，還要求為患者提供早期干預、隨訪管理和健康教育等服務，構建全方位的診療體系。從21世紀開始，我們也陸續啟動了國家層面的很多重要項目。比如2004年圍繞5個癌種，在149個項目點開展了農村高發區癌癥早診早治項目。還有從2008年啟動的淮河流域癌癥早診早治項目，圍繞3個癌種，在4個省的26個縣區不斷地推進，而且不斷地擴大覆蓋面。另外是2009年開始啟動的農村婦女“兩癌”篩查，在200多個縣區非常順利地推進中。2012年啟動的城市癌癥早診早治項目，圍繞6個癌種，16個省（區、市）穩步推進。這些項目對制定國家層面的癌癥防控方案起到了非常好的循證支撐作用。在這樣的背景下，《“健康中國2030”規劃綱要》就明確提出，到2030年，要實施全人群、全生命周期的慢性病健康管理，要使總體癌癥5年生存率提高15%。同時也明確提出，強化慢性病的篩查和早期發現，針對高發地區的重點癌癥開展早診早治工作，推進一系列的機會性篩查。另外我國《“十三五”衛生與健康規劃》中也提出了相應要求，即高發地區的重點癌種早診早治工作，早診率達到55%，提高5年生存率。在專項規劃《中國防治慢性病中長期規劃（2017—2025年）》中也提出，到2025年，總的癌癥5年生存率要由基線的30.9%提高10%，頂層設計已經非常明朗。

三、癌癥防治進展及未來方向

隨著癌癥防控政策的不斷推進，某些癌種的粗死亡率和世標死亡率均有所下降。但癌癥的防控形勢依然嚴峻，癌癥防治始終是政府工作的重點。2019年健康中國行動正式啟動。在這次健康中國行動中有124項主要指標，這些指標涵蓋了政府層面的11項約束性指標，社會層面的65項預期性指標，還有個人家庭層面的48項倡導性指標。在這些指標中，與慢性病直接相關的就占到了47.6%，而癌癥防控是促進相關指標得以實現的重要措施和途徑。之后十五個專項行動全面展開，這十五個專項是從三個維度設計的，首先是全方位地干預健康影響因素，接著是維護全生命周期的建設，還有圍繞重大疾病進行專項防控。實施癌癥防治行動就包含在重大疾病防控專項中。

癌癥防控的政策推進和技術推進也在積極踐行中。2020年6月1日實施的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》，強調以“公益性”為基礎，“強基層”“寓健康于萬策”有了更加扎實的實施路徑。依規推進，這個“規”指的是規劃，是癌癥防控推進的重要依據。從技術角度來看，要不斷強調慢性病的預防，工作開展可以按病種來分，但是人不能分，所以信息化還須回歸“人”這一基本單元。另外，危險因素是相通的，異病同防，最終達到信息通、人員通、資源通、服務通、績效通的效果。

2022年，癌癥防治體系進一步完善，危險因素綜合防控取得階段性進展，同時提出癌癥的篩查、早診早治和規范性診療水平要顯著提升。這樣，癌癥發病率、死亡率的上升趨勢能夠被遏制，疾病負擔得到有效控制。這些目標需要全社會的共同努力才能實現。我們將主要行動進行歸納分類，歸納后主要分為危險因素控制行動、癌癥防治能力提升行動、信息化行動、早診早治行動、癌癥診療規范化行為、中醫藥行動、保障救助行動以及重大科技攻關行動。這些主要行動的落實和整個醫療系統、公共衛生系統都有密切關聯，在統一的組織領導下由相關部門共同督促落實。通過這種方式，腫瘤防控的目標才能實現。

在個人層面，我們要從八個方面落實自身健康“第一責任人”的責任，包括盡早關注癌癥預防、踐行健康的生活方式、減少致癌相關感染的機會、定期進行防癌體檢、密切關注癌癥的危險信號、接受規范治療、重視康復治療和合理膳食營養。這也很好地體現了關口前移和預防為主的理念。在政府和社會層面，也要與總體的要求和目標保持一致。比如說從政府和社會的層面提供更多的癌癥篩查平臺、技術和相應的項目，在工作場所對致癌的職業危險因素進行定期檢測、評價等；明確提出對于常見癌癥的診療規范和臨床路徑加以提高和完善，開展相關的癌癥診療技術人員的培訓。形成合力來促進癌癥患者合理就醫。在國家層面，落實不同層面的癌癥防控要素。癌癥防控工作必須由社會多部門合力才能推進。

科技和人才是癌癥防控的兩大助力。黨的二十大報告提出，必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢。完善科技創新體系。癌癥防控政策也要求全面推進衛生與健康科技創新。圍繞惡性腫瘤、心腦血管疾病等重大疾病及罕見病等健康問題和健康產業發展需求，加強醫學科學前沿基礎研究、關鍵技術研發、成果轉移轉化、醫藥產品開發和適宜技術推廣。繼續深化科技創新，科技賦能癌癥防控，仍將是推動癌癥防控的重要策略。

目前癌癥防治行動具有兩個特色，第一是以點帶面，對一些先進典型的引領、重點地區所創造的經驗及時進行總結，特別是在癌癥防治形勢比較嚴峻的地區，挑戰更大，創造的經驗更值得我們學習，獲得啟發。第二是充分發揮舉國體制，在全國開展圍繞四個大的方面的行動，普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境。總之，我們要以實現“健康中國2030”目標為己任，以人民健康為中心，實施健康中國行動，踔厲奮發，砥礪前行。

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