前言

新中國建立之初，我國基本建設(shè)投資只有40多億元，改革開放之初，全社會投資不足1000億元，到2022年已經(jīng)提高到58萬億元。1952-2022年，投資（可比價）年均增長11.3%，高于同期GDP年均增速2.3個百分點。70年間，全社會投資（2022年價格計算）合計達到758萬億元，其中99%是改革開放以后完成的，70%是黨的十八大以后完成的?，F(xiàn)價固定資產(chǎn)投資率由1952年的14%提高到2022年的48%，1953-2022年的平均投資率為31.2%，改革以后的平均投資率上升到38.6%。投資為我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了重要支撐力，也是中國式現(xiàn)代化的主要推動力。

70多年來，我國經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，綜合國力與日俱增，國際地位和影響力顯著增強。從結(jié)構(gòu)單一到百業(yè)興旺，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化升級，三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨于均衡，經(jīng)濟發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性不斷增強?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位不斷鞏固，基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供了堅實保障。城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)新格局，不同地區(qū)比較優(yōu)勢有效發(fā)揮，從東到西、從南到北舊貌換新顏。社會事業(yè)全面繁榮昌盛，科技實力顯著增加，重大成果不斷涌現(xiàn)，文化服務(wù)能力不斷增強，醫(yī)療衛(wèi)生體系逐步完善，環(huán)境保護日益加強，人民群眾獲得感顯著提升。這其中，投資發(fā)揮著不可替代的重要作用。

新中國成立以來，投資一直是經(jīng)濟增長最活躍和帶動作用最強的因素。投資具有雙重效應(yīng)，作為支出中的一個重要且容易變動的部分，通過對總需求的作用而影響短期產(chǎn)出水平，又通過對資本形成的作用影響潛在生產(chǎn)能力和總供給，左右長期產(chǎn)出水平的增長趨勢。投資是經(jīng)濟繁榮和衰退的決定因素，投資沒有達到應(yīng)有的水平，需求可能因此收縮；如果投資規(guī)模過大，則會導致通脹和過熱，適時調(diào)控投資是經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。投資也是長期經(jīng)濟增長的決定因素，投資帶來資本積累，以及建筑物和設(shè)備存量的增加，能提高一國或一個地區(qū)的潛在生產(chǎn)能力，促進長期經(jīng)濟增長。

在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，結(jié)構(gòu)性矛盾會頻繁顯現(xiàn)，既可能存在國內(nèi)需求不足的情況，也可能導致有效供給不足的問題。今天的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是由過去的投資結(jié)構(gòu)形成的，而未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化也取決于當今的投資結(jié)構(gòu)，所以投資結(jié)構(gòu)的動態(tài)發(fā)展是實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演進的最基本動因和手段。從改革初期為滿足基本生活需要大力發(fā)展輕紡工業(yè)，到入世以后的加工貿(mào)易由小到大、由弱變強，到隨著收入增加和內(nèi)需擴大，房地產(chǎn)和汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，再到基礎(chǔ)設(shè)施超常和優(yōu)先發(fā)展帶動的重化工業(yè)增長，以及新一代信息技術(shù)推動人工智能、量子技術(shù)、空天信息、綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投資結(jié)構(gòu)調(diào)整都是主要的推動力量。

近年來，中央政治局會議、中央經(jīng)濟工作會議反復提到，積極擴大有效投資，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率。實現(xiàn)有效投資是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長的重要舉措。有效投資的基本內(nèi)涵就是：有質(zhì)量的投資、有效率的投資和有回報的投資，具體來講是要實現(xiàn)資源和要素得到合理有效配置的高效投資；不斷聚焦補短板、強弱項、揚優(yōu)勢的精準投資；能夠推動實現(xiàn)供求體系動態(tài)平衡的協(xié)調(diào)投資；具有戰(zhàn)略眼光和長遠考慮的適度超前投資；既體現(xiàn)創(chuàng)新精神又能減少犯錯機率的審慎投資；能夠合理控制債務(wù)風險、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)健投資。

一位經(jīng)濟學家曾經(jīng)說過：投資意味著犧牲當前的消費以增加未來的消費。人們現(xiàn)在不進行更多的消費，而是將儲蓄用于增加新的生產(chǎn)能力，為的是將來能實現(xiàn)更多更好的消費。這闡明了投資和消費的動態(tài)關(guān)系，即一方面，投資的目的終究是為了服務(wù)于消費；另一方面，要實現(xiàn)更多更好的消費就必須擴大有效投資。要在擴大投資中保障消費供給、改善消費環(huán)境、提升服務(wù)功能、擴大消費潛力，以投資促消費，以消費帶投資，實現(xiàn)投資與消費的良性互動，創(chuàng)造更多的國內(nèi)需求。要積極尋找投資與消費的結(jié)合點，推動消費帶動作用強的投資項目建設(shè)，圍繞促進消費的領(lǐng)域擴大投資。

根據(jù)第四次全國經(jīng)濟普查公報的數(shù)據(jù)，到2018年底，我國交通、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)總量達70萬億元，公共管理、科技、教育、衛(wèi)生、文化等公共領(lǐng)域存量資產(chǎn)總量達60萬億元，這都是歷年投資積累的結(jié)果。通過資產(chǎn)重整和資本運營，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的功能活化和高效利用，提升項目和區(qū)域的整體價值，可以為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供新的資金來源。應(yīng)聚焦重點領(lǐng)域，重點盤活存量規(guī)模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)，統(tǒng)籌盤活存量和改擴建有機結(jié)合的項目資產(chǎn)，有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產(chǎn)。聚焦重點區(qū)域，推動建設(shè)任務(wù)重、投資需求強、存量規(guī)模大、資產(chǎn)質(zhì)量好的地區(qū)，以及地方政府債務(wù)率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，加快盤活存量資產(chǎn)。

經(jīng)過幾十年大規(guī)模投資，我國城市建設(shè)由“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量更新”，城市建設(shè)的模式也在發(fā)生顯著的變化。通過大拆大建獲得豐厚土地收益和融資便利的時期已經(jīng)過去。要綜合利用土地資源，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升區(qū)塊價值，實現(xiàn)項目整體盈利。發(fā)展跨區(qū)域平衡、多項目捆綁平衡、近期遠期平衡、建設(shè)運營平衡等模式，綜合施策、合理搭配，統(tǒng)籌更新片區(qū)內(nèi)資源配置和產(chǎn)出效益。做好開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)導入的結(jié)合，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、商業(yè)業(yè)態(tài)優(yōu)化、營銷模式創(chuàng)新、區(qū)域品牌塑造等進行全方位改造升級。引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，促進活化利用，在發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能中打造“微利可持續(xù)”的商業(yè)模式，提供一體化推進的“全鏈條”和“全周期”服務(wù)。

從改變一窮二白面貌到建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，各級政府都具有強烈的使命感和責任感，都渴望發(fā)揮更多更好的作用。從年度計劃的角度講，各級政府習慣于按照預(yù)設(shè)的經(jīng)濟增長目標倒推需要的投資增長率，因此，投資行政化、工具化特征明顯。當前，我國的投資早已過了追求速度的階段，在政府調(diào)控層面更是如此，投資不應(yīng)也沒有能力再成為經(jīng)濟增長的兜底因素，否則只會加劇投資主體的行為扭曲、供求結(jié)構(gòu)的失衡以及債務(wù)風險的積累擴散。發(fā)展路徑依賴是一個糟糕的選擇，對于新階段的投資需要有新的功能和定位，首先，由于投資在供需兩端的作用相互制約，不應(yīng)過度強調(diào)投資對經(jīng)濟增長的作用；其次，由于政府行為不規(guī)范，投資作為調(diào)控手段的功能應(yīng)受到限制。

近幾十年間，我們進行了長時期、高強度的投資，干成了許多大事、難事。但是，也不能忽視在不少行業(yè)、地區(qū)存在的過度投資、無效投資、失敗投資等浪費現(xiàn)象，包括傳統(tǒng)甚至新興產(chǎn)業(yè)過度競爭導致的重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩，新區(qū)新城盲目擴張導致的土地資源和市政設(shè)施長期無法發(fā)揮效益，地方官員為追求政治上的升遷推動實施的費用高昂、用途不大的“形象工程”，以非市場化手段和惡性競爭方式進行的招商引資，部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施過度超前導致的閑置和冗余現(xiàn)象。在投資領(lǐng)域也應(yīng)有過苦日子、緊日子的觀念。要減少資本性支出，騰出空間保剛需、保民生。要擴大政府投資負面清單，明確政府投資的優(yōu)先順序，滿足最緊迫公共投資需求。收縮戰(zhàn)線、有取有舍、有保有壓，讓有限資金盡早發(fā)揮效益。

我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)到了不得不加以認真解決的地步。主要還是兩個方面的關(guān)系沒有處理好，第一，政府與市場的關(guān)系，政府職能缺乏明確的界定，手中又控制大量公共資源，無所不能且無所不為，舉債行為不受約束，債務(wù)膨脹不可避免；第二，中央與地方的關(guān)系，事權(quán)和支出責任缺乏清晰界定，“中央點菜、地方買單”成為普遍的方式，地方政府只能通過大規(guī)模舉債才能完成上級交辦的投資任務(wù)。上述兩方面關(guān)系處理不好，地方政府債務(wù)風險化解難有出路。要把政府投資活動嚴格限制在應(yīng)有范圍內(nèi)，什么是不應(yīng)該投的要有明確的法律規(guī)定，防止政府投資不合理擴張。要解決事權(quán)和支出責任下沉的問題，中央政府要求地方政府落實的事項，要提供相應(yīng)的資金保障。

由于我國官員的政治晉升和公共資源獲得很大程度上來自于上級政府，對政府的激勵和約束更多也來自上級政府，而不是當?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w，因此，地方政府投融資決策，包括債務(wù)融資決策過程主要依賴“自上而下”的權(quán)力制衡，可能忽視“自下而上”的民眾參與和利益表達過程。又由于政府以及政府背景企業(yè)數(shù)量眾多，中央政府沒有能力對地方政府投融資活動進行有效的監(jiān)管，管不了也管不好；與此同時，當?shù)厝舜蟆⑸鐓^(qū)和民眾缺乏話語權(quán)以及相應(yīng)的制約能力，導致地方政府投資行為并不受約束，債務(wù)規(guī)模擴張同樣也不受約束。要有管用的制度設(shè)計，使地方政府官員的決策權(quán)力受到制衡，引導官員眼光向下，關(guān)注老百姓的所需所想，走正道、走大道。

投資調(diào)控是一個復雜的過程，需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，但是，只強調(diào)本部門的調(diào)控職能、強調(diào)風險防控的“獨狼式”調(diào)控，反而不斷催生出新的更大風險和次生災(zāi)害；投資調(diào)控也是一個規(guī)范管理的過程，需要設(shè)置一定的“紅線”“閥門”約束主體行為，但是，到處都是禁區(qū)、不留空間的“窒息式”調(diào)控，只會扼殺來自于基層的創(chuàng)新活力和動力；應(yīng)對重大沖擊時的投資調(diào)控力度要足、強度要大、效率要高，但是，不顧內(nèi)部條件和外部環(huán)境變化、不確定難預(yù)料因素增多的事實、不達目的決不罷休的“賭博式”調(diào)控，只會給長遠發(fā)展造成巨大代價和隱患；投資調(diào)控是一個靈活施策的過程，“不讓出事、無人做事”“過度問責、無人擔責”的“謹慎式”調(diào)控，則會使投資調(diào)控效果大打折扣。

本書將對新中國成立以來的固定資產(chǎn)投資歷史進行回顧，對中國式現(xiàn)代化進程中投資的趨勢與規(guī)律進行分析。是在前人研究的基礎(chǔ)上，對我國投資的歷史和未來的一次全新的梳理和認識過程，具有較好的史料價值。感謝中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所以及中國社會科學院研究生院投資系的領(lǐng)導和同事，是他們給了我參與和主持課題研究以及為研究生授課的機會，并為我提供了寬松自由的研究環(huán)境和條件；我在研究機構(gòu)和地方政府工作的經(jīng)歷，使我對投資與經(jīng)濟發(fā)展的特征、規(guī)律和趨勢有了不斷深化的認識和逐步豐富的積累。感謝父母對我的無私付出和養(yǎng)育之恩，把我領(lǐng)上了學術(shù)研究的道路，始終如一地鼓勵與支持我，讓我感受到其中的樂趣和成就感。本書的出版得到了企業(yè)管理出版社的大力支持，在此表示衷心的感謝！

劉立峰

2023.12.26