四、初步建立基本建設管理程序

新中國成立以前，各根據地的經濟建設是分散進行的，沒有統一的管理。新中國成立以后，在經濟恢復任務繁重和資金短缺的矛盾面前，在優先發展國營經濟的基本方針指引下，如何從體制上保障用好政府的資金，成為新中國經濟體制建設的重要內容。1951年3月和1952年1月，中財委先后制定頒布了《基本建設工作程序暫行辦法》和《基本建設工作暫行辦法》，從分配投資和建設項目的管理等方面，建立了初步的管理體制。

（一）“兩上一下”的管理辦法

“兩上一下”的投資管理體制就是由中財委根據中央人民政府的國家年度財政預算和統籌考慮，自上而下地把中央政府的投資額分配給中央各部，并確定各部的基本建設控制數字，然后由各部確定所屬建設單位的基本建設控制數字；各建設單位按照系統自下而上地編報年度基本建設工作計劃；由中財委開始自上而下地批準各部的基本建設工作計劃，各部再批準所屬建設單位的基本建設工作計劃。地方政府的投資（來源于地方政府組織的財政收入），則基本由地方政府自行安排和管理，較大項目則需上報中央有關部門備案^[15]。

這種“兩上一下”的投資管理體制，適應了新中國成立初期政府資金極為短缺、投資需求較大和必須集中的要求；同時，由于當時投資額不大、投資更為集中，中央政府也管得過來。但是必須指出，這種自上而下靠行政方法分配投資的體制，特別是資金統由財政分配，無償撥款，結果形成一種企業吃國家的“大鍋飯”、施工企業吃建設項目“大鍋飯”的現象。在這種體制下，政府投資分配部門雖然負責投資決策，但是并不承擔投資的風險，而建設單位雖然花錢但不承擔決策失誤的責任。這就使得部門、地方、企業都來爭投資、上項目、增加生產能力。由于下面爭投資，因此向上反饋的信息就會失真，使中央部門獲得真實信息的成本大大增加，容易導致投資決策的失誤。

（二）項目的分類管理體制

基本建設項目的分類管理是指按投資規模的大小，將建設項目劃分為限額以上項目和限額以下項目。按照不同產業和部門制定不同的限額標準。以工業為例，鋼鐵、汽車制造、拖拉機制造、船舶制造、機車車輛制造工業的投資限額為1000萬元；有色金屬、化學、水泥工業的投資限額為600萬元；電站、輸電線路、煤炭采掘、石油開采、石油加工工業的投資限額為500萬元；橡膠、造紙、制糖工業的投資限額為400萬元。同時，又將基本建設項目分為甲乙丙丁類，甲類項目計劃任務書由政務院批準，乙類項目計劃任務書由中央主管部門提出審核意見后報經中財委或政務院批準，丙類項目計劃任務書由中央主管部門或大行政區指定的機關批準，丁類項目計劃任務書由省里批準，報中央有關部門備案^[16]。

1952年以前，由于中財委只在計劃局下設立一個基建處來主管全國基本建設、城市建設和地質工作，力量薄弱，因此，當時中財委只負責確定年度基本建設控制數字，制定有關國民經濟命脈重大項目的決策，而按規定應由中央行使決策權的大批限額以上項目，則由中央局和大區人民政府代行。這種按投資額大小進行分級管理的辦法，在當時政府財力有限、投資額不大的情況下，避免了投資過于分散，保證了財力物力的集中使用。

（三）基本建設的工作程序

基本建設投資規模大、涉及面廣，一經開始建設，不能輕易改變，工作程序必須符合發展規律。新中國成立初期，因為缺乏經驗和急于求成，一些工程倉促上馬，造成浪費和返工。為了按期、按質完成基本建設的任務，提高基本建設投資的經濟效益，解決不按基本建設程序辦事的問題，1950年12月，政務院在《關于決算制度、預算審核、投資的施工計劃和貨幣管理的決定》中強調，中央或地方人民政府批準的一切企業投資或文化事業投資，必須審慎設計，作出施工計劃、施工圖和財務撥款計劃，并經過政府的批準，否則，財政部門應拒絕撥款。1951年3月，中財委制定頒布了《基本建設工作程序暫行辦法》，規定基本建設單位在施工以前，必須完成設計文件，并且把設計工作分為初步設計、技術設計和施工詳圖三個步驟進行。這個辦法將基本建設工作的全部過程劃分為五個階段，即計劃的擬定及核準、設計工作，施工與撥款，報告與檢查，工程決算與驗收，并首次提出了先勘察、后設計、先設計、后施工的基本建設工作程序。1952年1月，中財委又發布了一個更為完善的《基本建設工作暫行辦法》。這個辦法除確定基本建設概念、內容、種類和組織機構以外，還著重就設計、施工、監督撥款和編制計劃等程序問題做了系統的、嚴格的規定，并強調必須按基本程序辦事^[17]。這從分配投資和建設項目的管理等方面建立了初步的管理體制。

（四）基本建設的資金監管

這一時期，在基本建設資金監管方面，設立了專業銀行—交通銀行專門管理政府投資。1950年以前，政府的基本建設投資撥款，是由財政部門撥給其他部門自行分配其所屬基本建設單位使用，往往造成資金被挪用或損失浪費。根據蘇聯的經驗，設立專業銀行，加強對基本建設投資的專門管理是個好辦法。1951年2月，中國人民銀行指定交通銀行兼辦國家財政對基本建設投資的撥款，從此確定了國家投資撥款由專業銀行管理的體制。自1951年6月1日交通銀行開始接辦基本建設撥款以來，共辦理了10多個部門、兩個大行政區以及20個省、市的基建撥款。到1953年，中央貿易部的基本建設撥款交由交通銀行辦理后，就全部接辦了中央各部的投資撥款。1954年又接辦了全部地方政府級撥款。1956年接辦了軍工、尖端工業撥款，最終實現了投資管理監督權的集中^[18]。基本上糾正了長短期資金浪費現象，節省了財政資金，提高了用款計劃的準確性。

交通銀行辦理基本建設投資撥款的具體工作主要有以下幾項：首先，是及時供應資金，監督資金合理使用。交通銀行要按照批準的基本建設計劃和工程項目一覽表以及技術設計預算撥款，由于基本建設程序不規范、文件不完備，在一段時間里，都是先按主管部門批準施工的文件撥款，事后進行檢查監督，以保證基本建設項目的順利開展。其次，是為財政調度資金。新中國成立之初，財政給國家確定工程項目撥款時，往往出現大量工程預算撥款要集中支付，而財政收入卻需要慢慢積累收入才能實現。同時，建設單位拿到錢后不會一下子花出去，但財政調度卻會很緊張。交通銀行負責辦理撥款后，實行按建設項目匡算用款進度來調度資金，一定程度上緩解了財政收支調度的困難。再次，集中主要力量管理重點工程，并在重點建設項目所在地設立了專門機構。最后，是開展核定出包工程預付備料款和按工程進度結算付款，審核器材供應計劃，動員建設單位內部資源，調劑處理積壓器材，檢查計劃外工程，對建筑安裝企業進行財務監督^[19]。