1.2.2 涉水的管理活動及其爭議

管理是對人的行為和活動的計劃、組織、協調、溝通、指揮、激勵和控制，管理學大師亨利·法約爾（Henri Fayol）在其名著《工業管理與一般管理》中提出了管理的五要素，即計劃、組織、指揮、協調和控制。從系統的角度來看，涉水的管理活動就是人類在水生系統之中的行為約束，包括水循環、水環境、水與環境的相互作用。從頂層系統來看，涉及環境管理和水源管理，環境管理涉及生態、未開發利用天然水源的問題，水資源管理主要涉及的是準備開發和業已開發的水源。

1.國際上關于涉水管理的界定

國際涉水管理主要指水資源管理。在水資源管理定義中，明確將水資源管理稱為水資源綜合管理（Integrated Water Resources Management，IWRM），認為所謂“綜合性”不僅要考慮水文和技術等手段，也要考慮社會、經濟、政治和環境等維度對水資源開發和利用的影響（Savenije，2008）。

與水資源綜合管理相關的另一個概念是流域管理（Catchment Management/Drainage Basin Management/Watershed Management），是指根據預期目標對流域的控制性使用。根據史普博等（2012）的分析，目前多數國家均采用水資源綜合管理模式，統領涉水的管理問題。在這個管理架構下，流域管理機構和支流或本地涉水管理機構是對水資源的“條”和“塊”的有效切割。從涉水管理的內容來看，主要涉及多目標規劃（Multiple-objective Planning）、干旱管理（Drought Management）、水工程設施（Hydraulic Structures）、水質管理（Water Quality Management）、污染控制（Pollution Control）以及水政策（Water Policy）等。

2.城鎮水務的供應環節和管理

水務是城鎮用水的統稱。水生系統是涉水的最大系統，這個系統的核心是水與生物之間的相互協作關系。在這個系統中，水循環系統和水生環境是兩個子模塊，水資源系統是水循環系統中可以被人類利用的水源部分，水務則是在水資源系統中用于滿足人類生活和生產需要的用水業務鏈，水務是在整個水資源中圍繞著城鎮生產生活需要提供用水服務的部分，主要是指取水、制水、售水、節水、輸水、排水和污水治理等與城市供排水相關的行為和活動（圖1-2）。

整個環節來看，從取水到排水都是具有城市管網效應的基礎設施部門，各環節之間具有較強的先后關系。相對而言，取水和制水、輸水和售水、排水和污水處理等環節技術關聯性更為緊密。從管理的邏輯來看，水務的生產、提供和供應過程以及其產品的特征性，涉及多樣化的管理行為。

（1）取水。這是所有水務的起點，是原水獲取的環節。主要的取水水源地來自江河、湖泊和地下水，也包括海水。從設施來看，主要包括了各種構筑物（分為地下和地表水收集設施）、水質處理構筑物（為滿足不同用戶的水質要求）、泵站（為水的提升和輸送設置的構筑物和設施）以及輸水管（渠）（原水輸送到水廠）。根據水質條件，一般生活飲用水的取水條件應不低于3類水質標準，工業用水不低于4類水，農業灌溉不低于5類水質。取水必然涉及水資源的流量分配，過多采水會影響流域的正常循環過程，也會影響其他主體的用水行為。因此，取水管理主要涉及兩個層面的宏觀管理職能：水源地的水質管理和水資源（流域）與不同用水主體（本地）之間，以及不同區域之間的水量分配。

（2）制水。原水有雜質，從給水的角度來看，包括懸浮物、膠體和溶解物。這些雜質對居民和生產有害，過濾有害物質，生產凈水的過程就是制水過程。這一活動主要是由城市中自來水生產和供應機構完成，主要通過施用化學制劑、沉淀、過濾和消毒等工藝完成。制水環節的直接管理是針對完整生產過程環節的管理，包括生產管理、供應管理、工藝（技術）管理、成本管理等，水質標準也是非常關鍵的問題。各國在水質管理過程中均制定了法規，比如日本《凈水法》，美國《水質法》和《清潔水法》等，都對凈水的質量標準做出了嚴格規定。2007年7月1日，中國國家標準委和衛生部聯合發布的《生活飲用水衛生標準》（GB 5749-2006）對1985年的《生活飲用水衛生標準》（GB5749-85）進行了修訂，飲用水水質指標由原標準的35項增至106項，增加了71項。在管理上，一般都是制水廠商提供日常檢測結果，監管機構或者第三方檢測機構負責對其制水過程進行“飛行”抽樣檢測。

（3）配水和售水。凈水（或清水）生產之后，就由配水管網傳送給各個用戶。在較大城市區域，配水設施主要包括了配水管網（包括清水輸送到用水區域的管網，以及用水區將水配送給各用水戶的管道設施）和調節構筑物（水池和水塔等）等。各用戶根據用水量大小計算費用。在配水和售水環節兩個問題最為重要：其一是城市配水多通過地下管網設施提供，地下管網設施的質量和覆蓋率等在一定程度上決定了用戶最終飲用水的質量高低；其二是居民用水量大小不僅取決于自身的用水需求，也取決于水價高低。因此，在這一環節除了正常的設備管理等之外，主要涉及面對用戶的價格問題。價格管理方面，多數國家飲用水價格仍然是受到政府嚴格限制的，美國的城市公用事業委員會負責對城市水價進行管理，英國的水務大臣執有水價的最終調整權，法國則由議會決定水價的高低。

（4）排水和污水處理。污水處理、回收和利用也是水務的重要一環。通常城市排水系統由排水管網絡和污水處理廠組成。污水，即生產和生活使用后的廢水通過排水管道收集，經過污水處理后，排入水體或回收利用。在排水和污水處理環節，最重要的是污水處理部分，由于生活和生產使用后的廢水雜質含量不同，處理工藝和技術也各不相同，污水處理需要通過各種技術分離出有害成分，以達到排放標準。從目前來看，國內外排水標準有所差異，我國市政污水廠執行的排放標準是2002年制定的GB18918-2002（2006年修訂），各地也制定了更為詳細的地方標準；地表水達標標準是GB3838。特定工業也有相應的排放標準，各地方針對城鄉差異也制定了具體的地方村鎮標準。

如表1-2所示，城市水務的活動從技術環節上來看，包括了取水、制水、配水和售水、排水和污水處理等環節，自身形成了一套閉環系統。從其業務內容來看，與工程項目——包括消毒、殺菌等化學藥劑、生物技術、各種類型管材和檢測技術等關聯緊密。管理則包括了水量分配（水權）、飲用水水質標準、管道配置和管理、排水質量標準、水價、進入許可等方面，涉及標準制定、資源分配、質量跟蹤和實施、價格、進入許可等方面，既包括了工程管理、價格和進入許可等經濟管理、水質檢測等質量管理，也包括了凈水和排污等法律標準，以及污染和排水等環境管理等多個層次。

3.國內關于水務管理的相關爭議

我國現行的《水法》（2012年修訂）并沒有對水務管理進行明確界定。《水法》明確規定了水資源管理主體是國務院水行政主管部門。水資源屬于國家所有，其所有權由國務院代表國家行使。國務院水行政主管部門是實現全國水資源統一管理和監督的行政機構，負責制定全國水資源的戰略規劃，對水資源實行統一規劃、統一配置、統一調度，統一實行取水許可制度和水資源有償使用制度等。

我國關于城市水務的公共管理權責存在一些爭議，主要在于兩個方面。其一是內容爭議。一種觀點從城市管理的角度出發，認為城市的水務活動包括城市的防洪、水量分配，也包括了城市供水、排水和污水處理等環節；另一種觀點認為城市水務管理僅僅包括城市供水、排水、污水處理和中水回用等部分。其二是管理權限爭議。傳統意義上城市供、排水活動主要由住建部管理，屬于城市公用事業部門；城市的污水處理部門由環境部門管理；城市的防洪、水量分配等由城市水利部門管理。為便于行政管理職能實施，國內通常意義上將城市水務歸類為城市的供水和排水活動。這一界定雖然有助于管理部門的行政管理的實現，但這種分類缺乏科學性，割裂了城市用水全過程各環節，忽略了用水活動的系統性和過程性。

根據國際上的定義，城市水務管理從屬于城市公用事業管理，其部分的技術性可能屬于水資源管理的范疇，但大多數的管理并不屬于資源管理，而是資源管理的下游環節。基于城市制水、用水和排水的閉環生產循環系統，本課題組認為從城市內部而言，城市水務活動包括了供水、排水、污水處理和中水回用等環節，屬于市政管理環節，而大循環所體現的防洪及水量分配問題屬于水資源管理的范疇。