1 緒論

1.1 研究背景與研究意義

1.1.1 研究背景

2015年11月，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。隨后，2015年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議作出推進(jìn)“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的決定。2016年的中央一號(hào)文件再次明確了這一任務(wù)。2017年的中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)劃和指導(dǎo)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩，庫(kù)存積壓嚴(yán)重，必然導(dǎo)致價(jià)格下跌。面對(duì)農(nóng)業(yè)的新形勢(shì)新變化，習(xí)近平總書記指出，“必須下決心對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局進(jìn)行大的調(diào)整，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由總量擴(kuò)張到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。這是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最為緊迫的任務(wù)”。因此，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)主要矛盾的必由之路。

柑橘是世界第一大類水果，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）統(tǒng)計(jì)，截至2020年年底，已有135個(gè)國(guó)家或地區(qū)種植柑橘，種植面積1007萬公頃，總產(chǎn)量1.58億噸，占世界水果總產(chǎn)量的17.88%。

中國(guó)是世界第一大柑橘生產(chǎn)國(guó)，《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)柑橘種植面積占世界柑橘種植總面積的比重為28.12%，產(chǎn)量占世界柑橘總產(chǎn)量的比重為32.42%，均為世界第一。2010—2020年，中國(guó)柑橘種植面積從221.10萬公頃增長(zhǎng)至283.15萬公頃，總產(chǎn)量從2645.24萬噸增長(zhǎng)至5121.87萬噸，產(chǎn)值從547.50億元增長(zhǎng)至1690.30億元。2020年全國(guó)柑橘種植面積占全國(guó)園林水果種植面積的比重為22.39%，產(chǎn)量占全國(guó)水果總產(chǎn)量的比重為17.85%，產(chǎn)值占全國(guó)水果（堅(jiān)果、飲料、香料作物）總產(chǎn)值的比重為11.20%。2008年，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部頒布《全國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2008—2015年）》，提出全力打造優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的現(xiàn)代柑橘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶。2020年，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部公布的“全國(guó)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群”（首批）名單中，水果類入選10個(gè)，其中5個(gè)為柑橘類產(chǎn)業(yè)，柑橘產(chǎn)業(yè)已成為促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村富裕的支柱產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施以來，我國(guó)柑橘生產(chǎn)布局向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，其中，浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川9個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）為全國(guó)柑橘主產(chǎn)區(qū)。目前，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)條件，全國(guó)主要柑橘優(yōu)勢(shì)區(qū)域注重早、中、晚熟品種的差異化調(diào)整種植，基本實(shí)現(xiàn)了我國(guó)柑橘鮮果的周年供應(yīng)。

柑橘是四川傳統(tǒng)果品之一，柑橘產(chǎn)業(yè)現(xiàn)為四川第一大水果產(chǎn)業(yè)。《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2020年，全省柑橘種植面積338.67千公頃，產(chǎn)量489萬噸，均居全國(guó)第五位。其中晚熟柑橘種植面積153.41千公頃，產(chǎn)量210萬噸，均居全國(guó)第一位，已建成全國(guó)內(nèi)陸最大的晚熟柑橘產(chǎn)區(qū)，形成了“丹棱桔橙”“安岳檸檬”“蒲江雜柑”等27個(gè)全國(guó)柑橘地理標(biāo)志產(chǎn)品。四川現(xiàn)已形成金沙江河谷鮮食柑橘產(chǎn)業(yè)帶、宜賓南充鮮食加工兼用型柑橘生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)帶、安岳川中檸檬產(chǎn)業(yè)帶以及金堂川西寬皮橘產(chǎn)業(yè)帶四條特色產(chǎn)業(yè)帶。實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，四川柑橘產(chǎn)業(yè)采取“雙晚”策略，即大力發(fā)展晚熟品種和推廣中熟品種留樹晚采技術(shù)；同時(shí)，通過低產(chǎn)果園改造、高接換種等手段，加大品種改造力度，全省晚熟柑橘主要集中于2月至5月上市，部分品種還可以通過技術(shù)手段留樹至當(dāng)年8月。基于口感好、易剝皮、外形美觀等優(yōu)點(diǎn)，四川晚熟柑橘普遍具有較高的市場(chǎng)價(jià)格。尤其是2017—2018年，全省晚熟柑橘平均售價(jià)在10元/千克以上，平均每畝（1畝約等于0.067公頃，下同）產(chǎn)值在2萬元以上，果農(nóng)增收效益明顯。2011年以來，四川柑橘產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)居全國(guó)第一位。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部批準(zhǔn)四川晚熟柑橘產(chǎn)業(yè)集群成為全國(guó)首批50個(gè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群之一，柑橘產(chǎn)業(yè)已成為四川促進(jìn)農(nóng)民增收致富和鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)業(yè)是提供食物的行業(yè)，解決好吃飯問題是第一大事，為了保證產(chǎn)量，全國(guó)果樹種植“上山、下灘”成為發(fā)展共識(shí)。但近年來，多地受柑橘種植收益高的利益驅(qū)使，疊加政策性任務(wù)壓力，一些農(nóng)民占用大量耕地種植柑橘，罔顧果樹“上山”“下灘”的可持續(xù)發(fā)展原則，與“果樹種植不與糧油爭(zhēng)地”的基本要求背道而馳。而當(dāng)前國(guó)內(nèi)依靠單產(chǎn)增長(zhǎng)基本能滿足柑橘產(chǎn)品需求增長(zhǎng)的需要，現(xiàn)有柑橘種植面積在無大災(zāi)年份基本能夠滿足國(guó)內(nèi)需求，過多增加種植面積將導(dǎo)致柑橘產(chǎn)品季節(jié)性、區(qū)域性過剩，容易造成市場(chǎng)價(jià)格大起大落。在“規(guī)模擴(kuò)張”的發(fā)展思路引導(dǎo)下，四川柑橘產(chǎn)業(yè)已經(jīng)凸顯供需失衡、產(chǎn)銷脫節(jié)、加工滯后、市州間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈等現(xiàn)實(shí)矛盾，由此導(dǎo)致柑橘價(jià)格及橘農(nóng)收益下降。同時(shí)，四川作為黨中央要求的全國(guó)糧食“產(chǎn)銷平衡區(qū)”，其以柑橘種植為代表的經(jīng)濟(jì)作物大量占用耕地，出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象，對(duì)四川“糧食安全”造成了實(shí)質(zhì)威脅。隨著剛性執(zhí)行“遏制耕地非糧化”，四川“退橘還糧”力度加大，柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴種植面積快速增加的老路不可持續(xù)。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施以來，四川省人民政府出臺(tái)了推進(jìn)四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的專項(xiàng)政策，四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳劃定11個(gè)市州為全省柑橘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，予以重點(diǎn)扶持，各級(jí)財(cái)政投入大量資金用以支持柑橘產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展。如此大規(guī)模的投入是否獲得了相匹配的產(chǎn)出效果，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)？全省11個(gè)柑橘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)是否取得了顯著的改革績(jī)效？評(píng)價(jià)依據(jù)是什么？評(píng)價(jià)適用方法是什么？只有有效解決這些問題，四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才能深入推進(jìn)，才能保證四川柑橘產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

當(dāng)前對(duì)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效的評(píng)價(jià)，從理論到實(shí)踐層面大多采用定性分析方法，明顯缺乏定量研究。部分研究雖然定量分析了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響效應(yīng)，但大多是將政策實(shí)施前后相關(guān)數(shù)據(jù)直接進(jìn)行比較分析，無法排除其他因素的影響。對(duì)全要素生產(chǎn)率的研究日益增多，但顯著缺少?gòu)哪骋痪唧w農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率視角評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策實(shí)施效果的研究，這就為本書的研究提供了較大的空間。

1.1.2 研究意義

公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)制定政策行為和執(zhí)行政策結(jié)果的有效的反饋體系，有助于完善政策的制定者即政府的決策和管理，提高政府工作的有效性。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革屬于公共政策，改革的深化與推進(jìn)，不僅需要政府財(cái)政的大力支持，還必須提高改革績(jī)效。若農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無效或效果不佳，必然造成公共資源浪費(fèi)，最終影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入。提升農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。改革績(jī)效評(píng)價(jià)是以結(jié)果為導(dǎo)向的公共管理工具，政府可以借此衡量和評(píng)價(jià)改革政策執(zhí)行成效，進(jìn)而將評(píng)價(jià)信息反饋給正在實(shí)施的管理和決策主體，促進(jìn)改革政策執(zhí)行問責(zé)。

四川省人民政府于2016年制定并公布了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)，此后陸續(xù)出臺(tái)了一系列推進(jìn)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策，經(jīng)過5年的實(shí)施，有必要對(duì)改革政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，正確認(rèn)識(shí)四川柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及地位，發(fā)現(xiàn)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策執(zhí)行偏差，采取有針對(duì)性的措施提升改革績(jī)效，深入推進(jìn)四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1.1.2.1 理論意義

本書的理論意義如下：

（1）實(shí)證研究了柑橘供需結(jié)構(gòu)性失衡問題。本書借鑒結(jié)構(gòu)偏離度系數(shù)的基本構(gòu)造思想，結(jié)合柑橘國(guó)內(nèi)外需求種類特點(diǎn)，建構(gòu)省級(jí)（直轄市、自治區(qū)）層面適用的柑橘產(chǎn)業(yè)供需結(jié)構(gòu)偏離度模型，定量分析了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施以來全國(guó)及四川柑橘的供需吻合程度。上述模型可為柑橘產(chǎn)業(yè)及其他水果產(chǎn)業(yè)測(cè)算供需吻合程度提供有益的參考。

（2）豐富了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效基本概念和研究理論。本書提出了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)基本概念，拓展了以往僅限于柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)的研究?jī)?nèi)容，從效率性和有效性雙重維度構(gòu)建不同于產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)的柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)體系。第一個(gè)層次是效率評(píng)價(jià)，有針對(duì)性分析投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，分析比較政策實(shí)施前后不同區(qū)域柑橘全要素生產(chǎn)率。第二個(gè)層次是效應(yīng)評(píng)價(jià)，體現(xiàn)政策與績(jī)效之間的因果關(guān)系，基于效率評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)政策有效性及政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并分析影響政策有效性的主要因素。本書綜合兩個(gè)邏輯層次的評(píng)價(jià)結(jié)論，以效率評(píng)價(jià)計(jì)算使生產(chǎn)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)下的投入要素調(diào)整值，以效應(yīng)評(píng)價(jià)計(jì)算政策效應(yīng)的可信度。

（3）豐富了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是筆者針對(duì)四川柑橘生產(chǎn)多項(xiàng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)未公開的現(xiàn)狀，向四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和20個(gè)柑橘種植市州的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局申請(qǐng)公開了2010—2020年區(qū)域柑橘生產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)并進(jìn)行實(shí)地調(diào)研驗(yàn)證，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了數(shù)據(jù)的處理和轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)完整、合理和準(zhǔn)確的柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效數(shù)據(jù)整理。二是筆者針對(duì)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)研究的核心問題，合理設(shè)計(jì)實(shí)證計(jì)量模型。本書圍繞效率評(píng)價(jià)、效應(yīng)評(píng)價(jià)，通過構(gòu)建不同維度的指標(biāo)體系、組合數(shù)據(jù)，對(duì)比改革現(xiàn)狀與既定改革目標(biāo)之間的關(guān)系，分析政策實(shí)施的效果和缺陷。三是考慮到目前國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究成果罕見且并未聚焦某一具體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，本書選取四川為研究區(qū)域，對(duì)2010—2020年全省及20個(gè)柑橘種植市州柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革情況進(jìn)行了分類整理和績(jī)效研究。

（4）豐富了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)方法。目前針對(duì)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究罕見，前期研究重點(diǎn)多為柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)價(jià)及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革效果的定性分析，難以全面體現(xiàn)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效。本書綜合運(yùn)用DEA-Malmquist指數(shù)法、DEA投入法、雙重差分法等定量方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，分析維度綜合了政策效率和效應(yīng)，指標(biāo)的選取充分考慮了科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以效率評(píng)價(jià)結(jié)果作為效應(yīng)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，形成了柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效理論研究的完整閉環(huán)，對(duì)于豐富具體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究具有探索意義。

1.1.2.2 實(shí)踐意義

本書的實(shí)踐意義如下：

（1）系統(tǒng)總結(jié)四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革現(xiàn)狀，為完善改革政策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。四川出臺(tái)了一系列推進(jìn)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的文件，但由于各市州種植面積及產(chǎn)值等關(guān)鍵數(shù)據(jù)未公布，我們無法衡量改革績(jī)效。本書系統(tǒng)梳理全省及20個(gè)柑橘種植市州柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革現(xiàn)狀，推動(dòng)構(gòu)建至少精確到市州層面的柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，探索建立柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)平臺(tái)，為四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革績(jī)效評(píng)價(jià)和推進(jìn)四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供意見參考。

（2）深入分析四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策作用，找準(zhǔn)當(dāng)前政策實(shí)踐存在的問題與不足，有針對(duì)性地提出政策建議。本書以2010—2020年四川及20個(gè)柑橘種植市州柑橘產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展為基礎(chǔ)，對(duì)柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析改革政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，找出改革存在的現(xiàn)實(shí)問題，找準(zhǔn)未來四川柑橘生產(chǎn)投入的具體調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，明確四川柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)方向。本書通過系統(tǒng)科學(xué)的制度構(gòu)建、政策實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)共同推動(dòng)四川各級(jí)政府科學(xué)制定并完善柑橘產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展政策，深化柑橘產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。