科學發展觀是未來城市發展的指導思想

對科學發展觀的認識，關系到中國處于戰略機遇期，或者重要關口的基本判斷。科學發展觀是指導未來城市發展的最基本的原則。中國城市現在正處于一個臨界點，背景是改革開放以來在取得舉世矚目的巨大成就的背后，還隱藏著一些潛在的矛盾和問題。這些矛盾和問題的根源，概括起來就是經濟與社會發展的不平衡性。我們把這種不平衡性概括成經濟與社會發展的失衡。這種失衡主要表現在三個方面：“一長一短，一快一慢，一高一低。”也就是說，在改革開放的發展歷程中，經濟發展這條腿比較長，而社會發展這條腿相對比較短；企業發展與改革比較快，但政府的改革相對滯后，比較慢；硬件投資比較高，而軟件投資比較低。那么這“一長一短，一快一慢，一高一低”就形成經濟與社會發展過程中的不平衡性。這種不平衡性反映在臨界點上就有可能表現為經濟繁榮背后的風險，如果把這些風險矛盾處理好，那么中國城市就有可能進入一個快速發展期。根據世界城市的發展規律，當城市人均GDP超過3000美元時，城市發展將會進入一個高速成長期。尤其是特大城市，人均GDP已經突破了3000美元，這就意味著中國城市發展已經進入一個高速成長期。在這個成長期，這些矛盾有可能轉化成問題。如果解決不好，問題就有可能轉化成風險，而這種風險如果得不到控制，就有可能轉化為危機。如果我們把這些矛盾、問題處理好，中國就可能進入一個良性、健康、高速的成長期。在這樣一個背景下，堅持什么樣的發展觀，就成為中國發展的關鍵。所以說，科學發展觀是今后城市發展的指導思想。

優化空間布局、優化產業結構、優化發展環境是城市中長期規劃的核心內容

這“三個優化”，是我們對城市發展實踐的再認識。

一是優化空間布局。主要是城市形態的變化，從過去的單一性轉入多重性，從點狀式的發展轉變為組團式的發展。形象地說，過去城市的發展只是“攤大餅”，今后城市的發展可能要“蒸饅頭”。從“攤大餅”到“蒸饅頭”的轉變，實際上是一個城市形態變化的基本趨勢。

二是優化產業結構。城市的發展從產業結構來說，會逐步地從一產、二產向三產轉變，這叫產業的升級。在產業升級過程中，服務業，尤其是現代服務業，將會成為城市發展的重要標志。因為在優化產業結構過程中將形成產業集聚，也就是在產業分工基礎上形成的專業化、網絡化、一體化的產業鏈條。在城市的產業集聚中，產業的鏈條越長，產業的投資和再投資的空間就越大，產業的集聚度就越高。產業集聚主要依賴以下兩個成長因素：一是良好的制度環境，二是健全的公共設施。所以，優化空間布局帶來的是發展環境的優化和社會事業的發展，而優化產業結構帶來的是產業的優化和經濟的發展。

三是優化發展環境。對一個城市來講，我們倡導城市發展的基本理念叫“政府創造環境、企業創造財富、市民創造文化”。但是，往往在某些地方和某些城市，“政府創造環境”就變成了“優化發展環境”。實際上，優化發展環境的本質是政府創造環境，是優化政府的環境。

城鄉統籌發展和社會事業優先發展，是城市發展的戰略重點

對一個城市來說，發展的基本定位和戰略是什么？尤其對中國城市來說，是以小城鎮帶動大城市發展，還是以大城市帶動小城鎮發展？我們認為中國城市發展的戰略概括起來應當是八字方針——“抓大帶小，以城帶鄉”。就是要重點抓好大城市的建設，以大城市帶動中小城市，然后帶動小城鎮和農村城市化的發展，以城市的發展帶動農村的發展。2002年底中國的城市化率是37.7%，城市人口是4.6億，農村人口是8億。現在中國城市化的平均增長率是每年1%，每年有8000萬～9000萬的農民和非農人口要轉變為城市人口。按照這個增長率來計算，到2020年，我們國家的城市化率是58%～60%。也就是說到2020年，城市人口將達到8億～9億。除了小城鎮可以消化2億～3億人口之外，大概還有6億人口要在城市消化。這6個億的城市人口需要有200個能容納300萬人的大城市，或者是300個能容納200萬人的大城市。這樣的一個城市規模和人口規模，目前我們的城市發展是不夠的。現代的城市管理和基礎設施建設，也遠遠不能適應人口的快速增長。也就是說，用小城鎮的辦法是解決不了農村城市化和城市發展問題的，所以我們的觀點是要“抓大帶小，以城帶鄉”。

城市發展的價值取向是什么？也就是說，究竟什么樣的城市是比較好的城市，什么樣的城市是比較差的城市？我們過去判斷城市價值取向，主要是看經濟。那么未來5年，在科學發展觀指導下，怎么來判斷這個問題？對于企業來說，利潤的最大化就是股東利益的最大化，而對于一個城市來說，城市的戰略取向就是這個城市價值的最大化。判斷城市價值有三個標準。①要看這個城市能不能創造更為雄厚的經濟實力。怎么來判斷經濟實力？一是看經濟水平。過去我們看經濟總量，現在不單看經濟總量，還要看人均，包括人均GDP，它反映的是這個城市的經濟水平。二是看人均財政收入，它反映的是這個城市的政府水平。三是看人均居民收入，或者說人均純收入，它反映的是城市的消費水平。把政府水平、消費水平、經濟水平加起來，才是真正的城市水平。②要看這個城市能不能為老百姓提供更高的生活質量和生活品質。③要看這個城市能不能為老百姓提供更多的就業機會和發展機遇。這三個標準是判斷一個城市價值取向的基本標準。

城市發展過程中如何治理城市病？大城市在發展過程中，普遍存在很多的城市病，比如交通堵塞，這個問題在北京比較突出。只要是城市發展，就會有這些問題。城市病有兩個最基本的特點。一是有很長的潛伏期，這個潛伏期可能是10年，也可能是20年，甚至更長。所以，有很多問題我們沒有看見，不等于就不存在。仍以交通堵塞為例，現在看到的交通堵塞并不是現在形成的，而是前25年城市快速發展潛在矛盾的一個凸顯。所以對城市病的潛伏期我們要有充分的認識。二是城市病一旦爆發，就會轉移，像癌癥一樣。我們現在看交通堵塞，認為是交通問題，實際上它早已不是交通問題，它已經轉移了。為什么交通越治理越堵塞，就是因為它已經不單純是交通問題了。這兩個特點提示我們：在城市發展中要根治城市病，超前規劃是關鍵。

隨著城市化的快速進行，農民問題已經變得越來越緊迫、越來越重要。主要表現在郊區城市化過程中出現的征地、拆遷的利益補償問題，涉及農民的就業和社會保障問題，農村城市化轉型過程中集體資產的處置問題，農民承包土地的土地期權和產權改革問題，以及農民搬遷以后生活方式和就業方式的轉型問題。這些問題是當前城鄉統籌和社會事業優先發展戰略中應該注意解決的。

以政府改革推動城市轉型

我們強調城市轉型，核心是政府轉型。問題是政府怎么樣轉型？我們認為，政府轉型應當圍繞三個轉變、一個目標來進行。這三個轉變是：一要從優先經濟發展向優先社會發展轉變；二要從投資財政體系向公共財政體系轉變；三要從控制型行政體制向治理型行政體制轉變。這三個轉變最后要實現一個目標：建立公共服務型政府。這個公共服務型政府，就是要從過去的無所不包、無所不干、無所不能的大政府，轉變為一個有限權力、有限責任的小政府；從過去封閉、官僚的行政體制的政府，轉變為一個公開、透明的政府；從過去不惜代價、不計成本的政府，轉變為一個高效、廉價的政府；從過去在某種意義上不講信用的政府，轉變為一個誠信的政府；從一個人治的政府，轉變為一個法治的政府。

（本文系作者2004年9月15日在“中國城市論壇首屆北京峰會”上的主旨演講，略有刪節）