第二節 云浮基層治理的現實背景

改革開放四十多年來，廣東省從一個經濟相對落后的農業省一躍成為全國第一經濟大省，取得了舉世矚目的成績，但也同時面臨著許多新問題和新挑戰，如環境污染日益嚴重，貧富差距持續擴大，社會矛盾不斷激化等。究其根本原因，一方面是社會治理的各個方面嚴重滯后，難以適應經濟快速發展的要求；另一方面是人民群眾日益增長的美好生活需要，對傳統的經濟發展方式和社會管理體制提出了新挑戰。為了改變這種經濟與社會失調的格局，廣東省委、省政府于2008年5月要求廣州、深圳、珠海等發達地區在加強和創新社會管理方面先行先試，構建社會管理新模式。與此同時，又將目光轉向粵東、粵西等欠發達地區，希望能探索出一條有別于珠三角發展模式的新路子，特別是期待貧困山區通過改革創新變成農村改革試驗的“排頭兵”，不僅為廣東省找到一條創新之路，也為全國山區的發展做出貢獻。[15]而廣東省云浮市正好屬于粵西山區欠發達地區，經濟長期落后，發展愿望強烈，同時生態環境優越、社會民風淳樸，是典型的后發地區，發展潛力巨大。因此，廣東省委、省政府于2009年正式作出指示，要求云浮市“爭當全省農村改革發展試驗區”，探索農村基層社會管理的新體制。

云浮是廣東最年輕的地級市，位于廣東省中西部，是連接廣東珠三角和大西南的樞紐。云浮是典型山區市，全市土地總面積7779.1平方公里，其中山區面積占60.5%，丘陵面積占30.7%。云浮也是農業大市，2008年末全市戶籍總人口272.68萬人，其中非農業人口100.59萬人，占全市人口數的36.9%；農業人口172.09萬人，占全市人口數的63.1%。[16]時任云浮市委書記的王蒙徽曾表示，“作為農村人口仍占60%的欠發達地區，云浮發展的重心在農村。為了加快實現科學發展，實現人民群眾的最大利益，必須加強和創新農村的社會管理”[17]。為此，2008年至2011年，云浮市委、市政府決定逆勢而行，變“向上對應”為“向下適應”，在“下”字上做文章，以“向下”為核心，以開展農村綜合改革為契機，從理念、資金、權力、服務、考核等方面重塑社會管理體制和機制，形成了“共謀、共建、共管、共享”的社會治理新機制，為新時代推動基層治理現代化提供了重要樣本。回顧“向下給力”的探索實踐，云浮市遭遇了復雜的發展困境和諸多治理難題。

一 發展困境

云浮是典型的粵西山區市，“八山一水一分田”的格局為其帶來良好的生態環境和豐富的礦產資源，但同時也極大地限制了當地交通、城市及產業的發展；加上建市時間最晚、農業人口多、政策優勢不突出等因素的影響，云浮一直落后于全省的經濟步伐，在某種程度上可以說是整個廣東省常年發展落后的城市之一。

（一）各項經濟指標落后

一是云浮經濟總量小。據國民經濟和社會發展統計，2008年云浮市GDP總量319.86億元，在全省各市排最后一位；地方財政一般預算收入16.63億元，在全省排第19位。[18]二是云浮產業結構較單一。截至2008年底，云浮市第一、二、三產業結構占比為26.4、44.7、28.9，第二產業比重明顯過高。三是云浮人民生活水平不高。2008年底云浮市農民人均純收入5491元，廣東省平均水平為6399.7元，云浮市只有廣東省平均水平的85.80%；城鎮居民人均可支配收入12339元，廣東省的平均水平為19732.86元，云浮市只有廣東省的62.53%。[19]

（二）交通基礎設施薄弱

從地理位置上看，云浮是連接粵港澳和溝通大西南之地。市區陸路距廣州140公里，距廣西梧州153公里；水路距香港177海里，上溯梧州60海里，理應占盡發展的地利。[20]然而，由于當時交通基礎設施建設的相對滯后，云浮的區位優勢并沒有得到很好發揮，錯失了許多發展良機。具體來說，云浮市高等級公路數量少，公路等級低、檔次低。據云浮市交通統計匯編資料顯示，2004年，云浮公路網密度約為56公里/百平方公里，鋪裝率僅達63.57%；市域內的高速公路僅18.5公里，一級公路220.4公里，二級公路806.5公里。此外，5個縣（市、區）中有4個還未通高速公路，也未與廣西壯族自治區高速公路對接，許多高速公路也尚在建設中。

（三）中心城區輻射帶動力弱

一是中心城區規模小。據2009年云浮統計年鑒顯示，作為云浮市政治、經濟和文化中心的中心城區，云城區2008年末戶籍人口僅有20.48萬人，不到全市總人口的10%；其建成區面積也僅有18.6平方公里，很難帶動全市其他4個縣（市、區）及7779.1平方公里區域的發展。[21]二是中心城區發展緩慢。一方面經濟實力較弱，2008年中心城區的生產總值為412117億元，僅占云浮全市的12.8%，在5個縣（市）中排名第四；另一方面服務能力有限，基礎設施落后，當時連三甲醫院、高等院校和五星級酒店都沒有。

（四）環境污染治理困難

一是工業污染問題。改革開放以來，云浮依托地方資源，建立了以石材、水泥、硫化產業為主導的特色工業體系，在促進經濟發展、提供就業機會、帶動群眾增收致富等方面發揮了重要作用。然而，三大產業生產和加工所造成的廢氣、污水、灰塵、噪聲等污染問題也給周邊環境帶來不利影響。加上云浮的產業布局規劃“先天不足”，長期以來“小、散、亂、污”等問題突出，環境污染防治監管工作也不到位，導致云浮的廢氣、污水亂排亂放現象屢禁不止，嚴重影響當地的生態環境和群眾的日常生活。[22]此外，云浮對工業“三廢”（廢水、廢氣、固體廢物）的處理能力也較差，尤其是對工業廢氣二氧化硫的處理，據統計2008年云浮市二氧化硫去除率僅為1.63%。二是“垃圾圍村”現象。[23]作為農村人口占比60%以上的農業大市，云浮農村產生大量的生活、生產垃圾，不僅破壞了當地的生態環境，還影響了農民的身心健康和正常生活。另一方面，與城市相比，云浮農村在生活垃圾處理服務方面的基礎設施較為缺乏，村民的衛生意識和環保意識也不高，這大大增加了農村生活垃圾治理的難度。

二 治理難題

改革開放以來，云浮市基層治理的條件和環境發生了巨大變化。一方面，隨著農村經濟的不斷增長和農民生活水平的顯著提升，農村基層社會逐漸走向現代化，改變了原有的基層治理體系，對傳統基層治理體制造成了沖擊。但另一方面，由于農村社會的復雜性，傳統思維方式對農村基層治理的影響依舊無法徹底消除，影響著農民的參與意識和參與能力，使得云浮市在推動農村基層治理變革的過程中面臨一系列難題。

（一）思維理念相對滯后

中國傳統思維方式左右著當代農村的基層治理，新中國成立以來社會經濟的深刻變革改變了中國農村的原有治理體系，但終究也無法徹底根除中國傳統思維方式的影響。[24]云浮的農村基層治理改革也不例外，由于長期受傳統觀念和慣性思維的影響，政府治理理念相對滯后，表現出“三重三輕”的特點。

1.重經濟輕民生。作為一個長期欠發達地區，云浮自身發展意愿強烈，在促進地方經濟發展上鉚足了力氣，云浮各縣（市、區）不顧地方實際，紛紛將招商引資、開發建設作為第一要務，形成了“鎮鎮開發，村村點火”的傳統發展模式，地方經濟發展雖得到一定落實，但也造成當地社會矛盾加劇，群體性事件頻發。此外，部分干部為了自身政績，不顧群眾利益，只一味追求“看得見、摸得著”的經濟發展“硬指標”，忽視民生問題“軟指標”，導致一些地方甚至出現了社會治安惡化、政府群眾矛盾尖銳等問題。

2.重管制輕服務。受長期存在的官本位思想的影響，云浮市在很長一段時間都偏向于“管制型”政府，在推進社會建設或處理社會事務的過程中直接決策、大包大攬，忽視群眾意見，造成了農村社會治理中“政府建的不一定是農民要的，農民要的政府又不一定建”的“兩張皮”現象。還有一些基層干部依舊把自己定位為“管理者”而非“服務者”，在工作中重視上級領導的看法而忽視群眾的意愿和呼聲，沒有做到真正地為人民服務。比如一些社區的管理中心宣傳欄做得很好，宣傳資料擺放得很整齊，但社區成員真正感受到的服務卻很有限。

3.重條塊輕統籌。傳統的社會管理體制以部門為主導，各自負責，垂直向下，資源整合困難，政府疲于奔命。一方面，云浮在機構設置上強調“向上對應”，各鄉鎮政府基本上為“七站八所”式，不僅運行成本高昂，而且運作效率低下。另一方面，“條塊”之間的管理運行不暢，導致政府面臨工作沖突、事務繁雜、財政緊缺、職能不明、權責不清等問題。

（二）治理主體缺乏協同

推動基層治理現代化離不開多元主體的協同參與。但從云浮2008年以前的基層治理狀況來看，云浮的基層社會管理多為政府“一家獨大”，黨組織、社會組織與農民群眾的作用發揮并不明顯，經常陷入一種“政府唱戲，群眾看戲”的困境。

1.基層黨組織建設有待加強。習近平總書記曾反復強調，“社區治理得好不好，關鍵在基層黨組織、在廣大黨員”[25]。可見在基層社會治理中，黨組織的建設和黨員的工作能力尤為重要，而在這兩個方面上，云浮基層黨組織都存在一定的不足。一方面，云浮外出珠三角地區務工經商的流動黨員較多，與家鄉黨組織聯系不足，缺乏正式的組織管理，不利于云浮黨組織建設的有序開展。另一方面，由于農村經濟社會的限制，基層黨員干部的年齡普遍偏大，學歷和知識水平普遍偏低，創新意識普遍不高，在工作中很難適應現代化治理的各種要求。

2.鄉鎮政府責重權小能弱。鄉鎮對農村建房、圩鎮管理等一些違規的人或事，想管管不了，群眾有意見；一些本應由縣級以上部門負責或由市場運作的項目或工程，放到了鄉鎮，鄉鎮由于收入來源少，為民辦事的財政壓力大，想做做不了，做了也不討好，群眾有怨言。

3.社會組織力量薄弱。一方面，民間組織的孕育、成長、壯大是同農村市場經濟發展成熟程度密切相關的。在農村市場經濟發展還不成熟的情況下，民間組織力量自然是薄弱的。云浮市受經濟發展長期落后的影響，社會組織的發育尚不成熟，組織規模偏小，且活動領域較窄，主要活躍在經濟領域和文化事業領域，在基層治理過程中并沒有發揮有效的作用。另一方面，作為基層治理的新興主體，社會組織是政府和群眾之間的溝通橋梁，既要協助政府開展基層治理工作，又要調動基層群眾積極性，鼓勵其參與各項活動。這種雙重責任和壓力，也使得云浮市本就不成熟的社會組織更加感到“力不從心”。

4.基層群眾參與程度較低。一方面，云浮政府的“大包大攬”使群眾產生了依賴心理，群眾“等、靠、要”思想嚴重，參與基層社會事務的積極性不高；即使參與，也是一種配合性、被動性的參與，作用極其有限。另一方面，在傳統鄉村治理模式下，農民一直處于弱勢地位，表達訴求的渠道也比較單一。

（三）基層資源配置不足

治理本質上是圍繞公共治理目標展開資源配置的活動，如何合理地配置資源是實現有效治理的關鍵。[26]而在鄉村治理中，財政資源、人力資源以及信息資源是最重要的三類資源，它們為治理活動的開展提供了財力、人力以及技術支撐。而在云浮市基層治理實踐中，這三類資源面臨著不同情形的配置不足問題，具體表現為以下三個方面。

1.財政資源匱乏。據統計，2008年云浮市GDP總量319.86億元，在廣東省排最后一名；地方財政一般預算收入完成16.63億元，一般公共預算支出完成41.35億元。可見，云浮市財政收入總體較少，經濟相對落后，但其支出遠遠大于收入，面臨著巨大財政壓力。2003年廣東省農村稅費改革的實施，更在客觀上大幅減少了云浮市各鄉鎮政府的財政收入，再加上“鄉財縣管”的財稅制度，鄉鎮財政收入進一步枯竭，基本上就是依賴上級行政機關的轉移支付，而這使得經濟發展壓力本就巨大的云浮政府在財政上更加窘迫。同時，正是由于財政資源的匱乏，制約了云浮市政府公共服務的供給能力。

2.人力資源短缺。一方面，由于地處粵西山區，平原面積較少；建制較晚，發展歷程較短，云浮對人口的吸引力遠遠不如沿海地區，其常住人口也一直是廣東省最少的。另一方面，據云浮市2010年第六次全國人口普查主要數據公報顯示，全市當年常住人口為2360128人，其中65歲及以上人口為231118人，占9.79%，同2000年第五次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.69個百分點。從數據可推測，云浮市的人口老齡化比較嚴重，且老齡化呈逐年上升趨勢。

3.信息資源不足。現代社會是信息社會，基層治理創新離不開現代信息技術的支撐。2003年，廣東省科技廳率先在全國啟動實施了“廣東農村信息直通車工程”，并將云浮市選作首批試點之一，開展山區信息化的試點階段工作。可以說，云浮市在農村信息化實施方面走在了全國前列，但遺憾的是，截至2013年，云浮的農村信息化建設依舊停留在起步階段，地區發展十分不平衡，難以適應新農村建設的需要。具體表現為：信息服務點選址不當、網站信息滯后、信息專業人才缺乏等問題，可見云浮政府對農村信息化的認識還不到位，對信息資源的利用也不足，并沒有真正利用信息技術為廣大農民群眾服務。[27]

（四）社會矛盾糾紛多發

隨著社會的轉型發展，各地社會矛盾凸顯，多樣糾紛涌現，尤其是在經濟欠發達地區的小城市，各種違法犯罪活動更為猖獗，社會治安形勢也更加嚴峻，嚴重制約了當地的經濟發展，是基層治理中急需解決的難題。作為粵西山區欠發達地區的城市，云浮自然也面臨著這一難題。

1.農村群體性事件多發。作為禪宗六祖慧能的故鄉，云浮受“平等、包容、和諧”的禪宗文化熏陶，積淀了“開拓進取、和睦共享、平等包容”的文化傳統。[28]然而，云浮政府并沒有很好地利用這一優勢，當地反而社會矛盾糾紛不斷，農村群體性事件更是層出不窮。有學者統計，2006年至2015年的十年間，云浮地區的群體事件中，農村群體性事件所占比例在2006年至2009年間維持在40%—50%，至2010年開始，農村群體性事件的比例明顯有了攀升，并維持在80%以上。[29]為此，云浮在農村維穩上耗費了地方政府大量的人力物力資源。有鄉鎮干部表示：“維穩成本達到甚至超過鄉鎮財政支出的10%，哪還有精力和財務搞社會服務？”

2.民眾法治意識淡薄。受幾千年歷史文化的影響，我國的社會治安防控呈現出較為典型的“人治”特點，缺乏對法律的敬畏和信仰。[30]云浮位于山區，各方面又發展緩慢，在法治建設上也比較落后，村民在解決問題、處理糾紛時，往往過度依賴人際關系，經常出現上訪、聚眾鬧事的情況。