第一節 以共同締造推進基層治理現代化

基層治理現代化是在推進國家治理現代化語境下提出的新時代任務，具有豐富的內涵和意蘊。一些學者從要素聯動[3]、權力分割[4]、城鄉融合[5]等方面，嘗試對基層治理現代化的內涵加以解讀，雖然看到基層治理現代化的部分趨勢，但大多專注于一隅。基層治理現代化是國家治理的基礎性結構，包括縣及以下的基層社會，目的是推動治理重心向基層下移，在此基礎上，通過優化基層治理單元和資源配置，有效發揮基層社會各治理主體的功能，形成政府治理與社會自治的良性互動，構建共建共治共享的基層治理格局。

一 基層治理與基層治理現代化

從詞源學的角度看，“基層治理現代化”是由“基層”“基層治理”“治理現代化”三個詞復合而成。其中，“基層”表明國家治理的結構層次，是相對于上層、高層而言的，通常指國家治理體系中最接近人民群眾的層級，是國家與社會的結合部位，其主體是人民群眾。“基層治理”是由基層社會而生成基層社會治理，是國家治理的基石，包括兩方面的內容：一是國家自上而下從中央到地方，再到基層社會的治理；二是基層社會的自我治理。“治理現代化”框定了新時代國家治理的任務，即加快推進國家治理體系和能力的現代化。從中共中央國務院印發的《意見》能夠更加全面地理解基層治理現代化。

從治理體系來看，基層治理是整個國家治理的基礎性工程。“基礎不牢，地動山搖。”[6]基層治理現代化關系著國家治理體系與能力現代化。一方面，有效的基層治理是化解矛盾、建構良好秩序的基礎。在現代社會，隨著經濟社會的快速發展，矛盾風險日益累積且較為集中于城鄉基層，成為影響基層穩定、社會和諧、國家安定的隱患。如何最大限度地化解矛盾、解決沖突，維護群眾的合法權益，進而夯實國家治理的根基，是現代國家治理必須解決的一個重大現實問題。對此，《意見》指出，要“增強鄉鎮（街道）平安建設能力。健全鄉鎮（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制”[7]。另一方面，基層治理承擔著為國家治理現代化積累經驗、提供參照的使命。《意見》指出，要“推進基層治理創新”。21世紀以來浙江涌現出大量在全國產生廣泛影響的基層創新試驗，如奉化等地探索的村務村民公決制度、天臺民主決策的“五步法”、溫嶺的系列“民主懇談”實踐、武義的村監會及寧海的“村級小微權力36條”等，它們在解決特定問題方面提供了有效的治理工具，都是基層治理體制機制創新的典型。創新實踐在基層由點及面漸次推開，能有效降低風險和緩解全面推開過程中面臨的巨大壓力，進而為整體性的轉型發展積累經驗、提供樣板。

從治理主體來看，基層治理是與人民群眾直接相關的治理形式。基層治理現代化直接關系人民群眾直接的、現實的利益，推動基層治理現代化是貫徹落實以人民為中心治理觀的集中體現。《意見》指出，“要健全基層群眾自治制度，在基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬群眾反映意見和建議的渠道。聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商”[8]。換言之，加強和創新基層社會治理應始終堅持人民主體地位，緊緊依靠群眾，一切為了群眾，從群眾中來到群眾中去，走好新時代黨的群眾路線，把基層社會治理變成億萬人民參與的生動實踐。同時應該看到，基層社會的治理主體是多元的，要樹立開放融合思維，充分運用民主協商的方式，尋求全社會意愿和要求的最大公約數，凝聚社會治理的最大共識，堅持黨建帶群建，支持群團組織承擔公共服務職能。

從治理方式來看，基層治理現代化最突出的特點是共建共治共享。“共建共治共享”既是方式也是理念，其先決條件是堅持黨的領導。《意見》在工作原則中提出，“堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”[9]。城鄉社區是基層人民群眾共同生活的基本單元，生活在其中的居民共同結成社會共同體，如此一來，社區的事理應成為大家的事，形成價值理念層面的共識。在此基礎上，為更好改善社區公共服務狀況，需要發揮基層黨組織的引領作用，充分利用不同治理主體的資源稟賦，由政府、社會組織、群眾等合力共建，打造共建共治共享的基層治理格局。

從治理目標來看，健全基層治理的體制機制是現階段基層治理現代化的目標。《意見》指出基層治理現代化的主要目標，是“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系；黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執政基礎更加堅實，基層治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”。事實上，我國基層治理的體制機制尚不完善，面臨與基層社會實際相脫節的困境。鑒于此，基層治理現代化將體制機制創新作為重要抓手，主張加快基層治理研究基地和智庫建設，以市（地、州、盟）為單位開展基層治理示范工作，加強基層治理平臺建設，鼓勵基層治理改革創新，不斷豐富中國特色社會主義基層治理理論。

二 基層社會與基層治理現代化

治理屬于政治活動。治理的樣式來源于治理的對象，即經濟社會特性。基層治理難題源于中國社會結構的深刻變動，即由一個共同體、集合體變為個體化的社會，原有的治理體系不能適應社會變化的特點和滿足群眾的需要。

傳統的鄉土社會是一個由血緣關系和地緣關系構成的“親人社會”和“熟人社會”。這種社會是一種因為長期相互依賴和交往，具有認同感和歸屬感的“共同體”。滕尼斯在《共同體與社會》一書中專門對“共同體”與“社會”作了區分，認為“共同體是持久的和真正的共同生活”[10]。家庭和村莊屬于血緣共同體和地緣共同體，以家和村為單位進行自我治理。理想狀態是“皇帝無為天下治”。新中國的成立是中國歷史上開天辟地的大事，其重要特點是根據國家意志將長期以來一盤散沙的社會組織起來。其管理體制表現為“統”，即由政府統一組織和管理。在農村，實行“政社合一”的人民公社體制，政府自上而下通過“三級所有，隊為基礎”，直接管理生產及所有事務。在城市，實行企事業的“單位制”，員工生老病死完全由單位解決，實行自上而下的行政管理。這一基層組織和管理體制在國家計劃經濟體制下發揮了重要作用。但這一體制的治理主體具有單一性，實行自上而下、無所不包的管理，壓抑了基層和群眾的積極性。

“集合體”基礎上的政府管理特點：一是單一性治理。政府是唯一的治理主體。干部是管理者，群眾是被管理者。長期以來，使用“經濟管理”和“社會管理”的話語，體現了政府自上而下的單向管理。二是包辦性治理。政府猶如父親包辦所有事務，實行的是全能全責的“父愛主義”。干部居于主導地位，群眾處于被動地位。三是單向度治理。“父愛主義”治理認為政府天然比群眾強，并掌握所有資源，管理方式是我說你聽。“管得過多，統得過死”的體制壓抑社會活力，由此有了以“分”為導向的經濟體制改革，不分不活。為進一步激發經濟活力，實行市場經濟，形成了一個個體本位的“社會”。這種“社會”因為利益結合而成。有利則合，無利則散。人們以交換和利益的眼光看待事物。因為每個人的利益不同，人與人之間屬于“陌生人”或者“熟悉的陌生人”。城市人同住一棟樓，不是一條心。

中國的改革開放從農村和基層開始。經濟體制改革的重要特點是“分”，不分不活。農村是“政社分開”，分田到戶。城市則是“政企分開”，企業獨立經營。經濟體制改革和市場經濟發展引起了社會分化。個人成為獨立的利益主體，由具有不同利益和思想的個人構成社會。這種“社會”與傳統的血緣地緣關系基礎上形成的“共同體”不同。“社會只不過是一種暫時的和表面的共同生活。”[11]由市場經濟支配的社會的重要特點是利益機制。經濟社會基礎的變化給社會帶來了活力，但也對基層治理提出了嚴峻挑戰。一方面是建立在原有經濟社會基礎上的治理體制部分“失靈”。過往治理體制建立在政府主導的“集合體”基礎上。“隊長敲鐘，社員上工。”“班長吹哨，集體報到。”分田到戶后，無須隊長敲鐘。國有企業改革實行合同制，工作場所和生活場所分離，日常生活無須“班長吹哨”。另一方面是原有的治理體制難以滿足人民日益增長的美好生活需要。廢除農業稅后，農村公益事業的興辦缺乏經濟基礎。農村環境等公共生活需求依靠一家一戶難以滿足。城市居民生活不再由“單位”統包，生活形態發生了變化，公共生活需要增長了，利益意識、權利意識、參與意識也迅速增長，甚至出現非制度化的“參與爆炸”。

經濟社會基礎變化和基層治理面臨的挑戰造成社會矛盾和不和諧因素增多。一是單一的政府治理使得社會缺乏利益表達機制。群眾只能通過非制度化的方式表達，“上訪”日益增多。二是全能政府意味著無限責任。大量需求和事務，政府包不了也包不好，群眾意見大，政府“吃力不討好”。三是自上而下的政府管理，缺乏與社會的良性互動，各有訴求。“群眾維權，政府維穩”成為政治生活的常態。干部與群眾之間缺乏信任，政府工作得不到群眾支持和理解，甚至產生對立。基層社會“觀眾”多、怨言多、指責多。“干部干，群眾看”，“上動下不動”，干部群眾兩張皮，群眾之間多條心。大量社會矛盾產生并表現在基層，直接影響國家的穩定與發展。

三 共同締造與基層治理現代化

問題來自基層實踐，解決問題的辦法來自基層探索。基層治理現代化上升至全國性政策要求，乃是對眾多先進地方探索總結反思的結果。習近平同志2006年指出：“基層是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。基礎不牢，地動山搖。可以說，基層既是產生利益沖突和社會矛盾的‘源頭’，也是協調利益關系和疏導社會矛盾的‘茬口’。”[12]創新基層社會治理，夯實基層治理基礎成為時代的呼喚，由此有了創新基層社會治理的地方探索。改革開放以來，基層治理的探索大致可以分為三個階段。

第一個階段是在20世紀80年代，“鄉政村治”的基層治理模式正式開啟。這一時期許多學者深入鄉村地頭進行實驗調查，對村民自治和“鄉政村治”制度開展了深入的調查研究。如張厚安教授指出，鄉政村治即鄉鎮政權和村民委員會的結合，就形成了當時有中國特色的農村政治模式。[13]在“鄉政村治”格局下，村民自治得以興起，并成為當代中國農村政治體系的重要組成部分，村民自治的興起為中國農村政治發展和國家的民主化進程提供了一種新選擇。[14]第二階段是20世紀90年代至21世紀初，國內學者的研究重心開始由村民自治向鄉村治理轉移。其中，徐勇教授認為在中國社會轉型中，最深刻的莫過于鄉村社會轉變。中國鄉村社會經歷著從“散”“統”“分”到“合”的不同社會階段。鄉土社會變遷必然伴隨著鄉村治理結構的轉變。第三個階段是黨的十八大以來基層治理新階段，尤其是黨的十九大報告指出我國進入中國特色社會主義新時代，對前一階段社會管理、社會治理等經驗進行總結，提出完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，黨的二十大報告提出完善社會治理制度等，由此，一系列基層治理制度體制機制創新，努力實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，是新時代黨和國家基層治理發展格局的重要目標。

“共同締造”是近年來創新基層社會治理的重要探索。這一探索發源于廣東云浮。2007年，黨的十七大確立科學發展觀，強調統籌城鄉發展，加強社會建設。這是對經濟建設為中心的發展觀的重大豐富。廣東經濟發展最快，社會矛盾最突出，社會管理的任務最重，主政者積極推動基層社會管理難題的破解。廣東云浮市是廣東北部的農業市，經濟欠發達，農村落后，社會建設薄弱。云浮市積極貫徹落實科學發展觀，強調統籌城鄉發展，重視社會建設和人居環境改造。但實踐中很快面臨社會建設和人居環境改造缺乏共識、缺乏資源、缺乏動力、缺乏保障的問題。這一問題倒逼主政者眼睛向下，發現基層和群眾中所蘊含的動力和資源，積極開展美好環境與和諧社會共同締造行動，這成為創新基層社會治理，推進共建共治共享的重要抓手。

“共同締造”是基層社會治理創新的產物。它雖然是從整治人居環境入手，但不是單一地解決美好環境的具體問題，而是要改變原有的社會治理，改變社會治理的體制機制，改變體制機制背后的“人的觀念”。基層社會治理不是空洞的，需要從具體的事情和問題著手，找到切入點，讓基層社會治理創新取得扎扎實實的成效。“共同締造”是基層治理創新的重要抓手，它發揮政府治理的優勢，又抓住了基層治理的薄弱環節，將政府治理與社會調節、居民自治有機銜接起來，形成了新的治理格局，具有可學習、可復制和可推廣的普遍性價值。