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一 行政引領基層治理的現實困境:治理“破題”

長期以來,城市社區承擔了大量行政事務,行政的條塊分割導致社區面臨巨大的壓力,由此出現了社區行政化困境,以及“行政有效、治理無效”的基層治理困境。[3]與此同時,脫離了單位制的社區面臨著難以凝聚與動員居民個體的困境,在公共事務解決上常常出現集體行動的困境。

(一)行政碎片化困境:條塊分割下的社區治理格局

所謂行政碎片化困境是指因部門職能與權責設置的重疊性,存在多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高等問題,出現諸如環境資源領域、工業等行業管理領域和涉外經貿、市場監管、文教衛生等領域的職責交叉和關系不順等問題。[4]

在城市社區治理場域中,表現為:一方面,“上面千條線、下面一根針”,城市社區任務過重;另一方面,各職能單位分工不明、職責不清,缺少聯動機制,難以形成治理合力,導致城市社區處于疲于應付“條條”繁重任務的困境中,無法形成強大的基層組織合力。[5]總而言之,行政力量無法實現城市社區治理的統領合力,急需尋找一種新的整合力量來解決社區任務的碎片化問題。

(二)集體行動困境:社區治理的組織與動員情境

改革開放以來,傳統的單位制解體,我國社區經歷了由傳統單位制向現代社區制的轉變。伴隨著社會治理格局與社會結構的轉型,社區的權力來源、獲取資源的方式以及內部組織結構發生了相應的變化與調整。隨著單位制的衰落以及社會組織化的結構變化,大量的原子化個體失去了組織通道與體制身份[6],這表現為居民參與度低、社區凝聚力低等問題。社區是社區居民的主要生活場所,社區中的公共服務是由社區居民與社區居委會共同提供的,從這一意義上而言,社區與居民是相互依存的主體。然而,社區長期以來作為行政力量的觸角[7],以完成上級布置的任務為主要工作,忽視了對于社區居民的組織與動員,缺乏社區居民自治組織的培育機制,社區與居民之間的距離越來越遠。久而久之,形成了居民對于社區“無事不登三寶殿”的敬而遠之的態度,甚至有相當一部分社區居民不知道社區居委會的存在以及社區的職責與作用。這種“社會資本”匱乏的狀態,也導致大量社區公共事務治理中,社區居民集體行動難的現象時有發生。

綜上所述,長期以來,行政引導城市社區治理的模式導致社區被來自縱向與橫向的各種行政力量所分割,亟須整合,因而呼喚一種新的基層治理格局,以實現“國家—社區—個人”之間的有機聯結。中國共產黨作為國家政治生活中各種政治力量的聯系紐帶,具有強大的政治統合力量,能夠對各種政治組織與力量進行統一協調與商議,以避免各個權利主體之間的沖突,彌合政治系統內部的主體間嫌隙。“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統,其核心是中國共產黨。”加強黨的全面領導是基于建設現代國家治理體系的要求,處于領導核心地位的黨應統合各決策單位的權力資源,進而提高決策效率。習近平總書記指出,加強黨的領導目的是充分發揮黨的領導的制度優越性,要“堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”,“切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象”。[8]

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