第四節 核心概念的界定

對相關核心概念的界定是展開理論研究的前提。對民族地區鄉村復合治理問題進行研究，首先需要對鄉村、治理、鄉村治理、復合治理等核心概念進行闡釋。

一 鄉村

鄉村與農村是相對于城市而言的稱謂，意指城市以外的廣大區域。正如費孝通在《論城·市·鎮》指出：“人類經濟生活發展到某一程度，一個區域里會發生若干人口密集的中心地點，像一個細胞中發生了核心。一個區域的核心就是‘城’，核心外圍人口密度較低的地帶是‘鄉’?！?span id="ia1akzi" class="super" id="ref67">[66]城市并非自然形成，而是在鄉村發展中產生。城市從建立伊始就孕育了與鄉村緩慢發展相向的成長態勢，它的迅速發展是催化城鄉對立的關鍵要素。因此，中國的城鄉發展是在城鄉不斷對立融合的發展進程中相互影響、相互制約并向前發展的。隨著中國特色社會主義進入新時代，政府更加關注城鄉關系的健康發展，促進城市生產要素流向鄉村，更好地推進鄉村振興戰略的實現。值得注意的是，在此我們對城市和鄉村、農村給予對立劃分，并非為了突出二者之間的差異，而是為了更好地找準鄉村的發展定位，厘清它們之間的關聯，有針對性地去分析和研究鄉村治理這一重要課題。

鄉村與農村作為區別于城市的概念，在內涵上具有一致性，不存在本質的區別，主要意指農民賴以進行多種活動的場所，它以特定的自然景觀和一定的社會經濟條件為基礎，是集農民生產與生活、歷史發展、政治經濟、社會文化、生態環境等多元要素于一身的價值文化集合體。但是，這并不意味著鄉村完全等同于農村，二者之間的差別核心體現于“鄉”與“農”。“鄉”作為基層行政單位，能為村莊研究提供明確的區域范圍，也能夠全面反映鄉村成員從事產業的基本狀況。“農”主要是依據單一農業生產結構對村莊進行命名和定位，展現了村莊和農業發展的密切關系。黨的十九大報告把中國“農村”的稱謂在鄉村振興戰略的相關文件中統一恢復為“鄉村”，雖僅有一字之差，但已深刻體現了黨中央對鄉村治理的新認識和新觀點，摒棄并整合了多年來關于“農村”各要素發展的碎片化思維，突破了把農村視為一個單純的農業生產部門的傳統治理方式，而是更多地把它看作一個在鄉的行政區域范圍內，從事多種產業發展的社會共同體。

“鄉村”與“農村”相比，此稱謂更具有合理性和優越性。一方面，“鄉”自古以來就具有行政區劃的內涵，最早可以追溯到周朝時期，在《周禮·大司徒》中就有“五州為鄉，使之相賓”記載，《說文解字》也有關于“鄉，國離邑民所封鄉也。嗇夫別治封圻之內六鄉六卿治之”等相關論述。盡管歷朝歷代關于鄉的范圍界定各有不同，但鄉都被界定為一種行政區劃。直到唐宋時期，鄉被確定為縣以下的基層社會組織，自此一直沿用至今，“鄉”通常是由幾個或多個村組成。將鄉和村相連，形成鄉村這一稱謂，更為凸顯“村”是歸屬于“鄉”這個行政區劃范圍，是“鄉”中之“村”。即便是經濟發展水平較高的發達地區所開展的撤鄉建鎮工作中，鎮逐漸取代了鄉的這一稱呼，但鄉村這一稱謂仍然被保存和沿用，因為鄉村相比于農村而言，可以更直接明了地體現村莊的行政區域歸屬。清晰的區域范圍界定是進行相關研究的基本前提。相對而言，農村這一稱謂不能準確表達和反映村莊的區域范疇，則不利于對村莊相關治理問題開展全面深入的研究。另一方面，盡管基于現代經濟學的“三次產業”分類理論，中國鄉村也被定義為農村，可以更為直接地反映農業和農民之間的密切聯系，即成為專門從事農業或與農業相關生產、為城市供給糧食的農用生產場域。然而，隨著我國改革開放和城鎮化的深入發展，傳統鄉土社會的封閉性被逐漸打破，城鄉之間的土地、人口、文化等資源加速流動。在快速的城鎮化進程中，農村社會日益開放和多元化，農民的流動性也日益增強，大量勞動力涌入城市勞動力市場，農民的經濟收入不再僅僅依靠農業來獲取。特別是黨的十九大以來，隨著鄉村振興和城鄉融合發展戰略的深入推進，城市對農村的反哺力度不斷增強，農村的產業結構和勞動力就業結構發生了深刻的變化，農民不再只是從事農業，而是不斷向第二、三產業發展。在這樣的一種發展形勢下，使用鄉村這一稱謂則更為準確、貼切，它突破了以往用單一農業生產結構的命名方式，更能全面反映村民目前從事產業的狀況以及鄉村的發展變化。

二 治理

20世紀，西方的社會學家和管理學家在社會運行中既看到了國家管理的失效，也看到了市場控制的失靈。一方面，單純依靠市場調控都無法達到經濟學中的帕累托最優狀態，盡管市場在資源配置方面有著諸多優勢，但是在公共產品供給、限制壟斷、約束市場主體的自私行為及克服生產的無政府狀態等方面卻存在著調控的失靈；另一方面，單純依靠政府的統治力量也不能使一個社會的資源達到最優配置，政府統治所存在的諸多“公共弊病”不斷制約著公民的政治、經濟和社會權利的有效獲得與發展。在此發展背景下，治理作為一種既重視政府治理又重視各種非政府組織管理的理論體系，可以有效地彌補政府和市場管理的缺陷，在20世紀90年代開始成為學者們關注和研究的熱點。

在西方，“治理”一詞最先來源于拉丁文和古希臘文，本意是指引導、控制和操縱。“治理”作為一種應對社會公共事務傳統解決思維、傳統機制、傳統方式的根本變革，是20世紀90年代進入公共領域的新術語，西方國家出現的管理危機是其興起的主要動因。1989年世界銀行在概括非洲的情形時最早提出“治理危機”，自此“治理”的措辭被廣泛應用于政治、經濟、公共管理、社會等研究領域，它也不只局限于在英語世界使用，也開始在世界各種語言中流行，成為相關學術界探討的理論熱點?！爸卫怼备拍钤谥袊乓延兄?，中國歷代典籍中也先后出現過“所居治理”“京師治理”“治理有聲”“治理民事”“治理之績”等表述[67]。從這一演化可以看出，漢語中的“治理”，早期通常是指國家處于一種按規則行事、井然有序的狀態，之后演變為一種治國理政方式的統稱。可見，從本源上講，中西方的治理概念之間并無本質區別。在一般意義上，治理泛指管理、控制、統治某個事物或某個實體（包括國家）的行為和方式?？v觀人類的歷史發展，人類對公共事務的應對策略基本遵循著從“統治”到“管理”，再到“治理”的圖譜演進，“治理”概念逐漸取代“管理”概念?！爸卫怼弊鳛閰^別于“統治”和“管理”的概念，更側重于“引導”與“服務”，治理主體更加豐富，強調多元主體間的合作與共贏，重視自上而下和自下而上的互通機制，除了關注事務的結果之外，更多注重改進技能和增強責任，治理的內在動力主要來源于共同目標的使命感，而非僅僅出于國家強制性力量的制約。由此可以看出，“治理”不僅涵蓋的范圍遠遠超出傳統“管理”的領域，其實際含義也與管理相去甚遠。

國內外學術界關于“治理”做了大量而深入的研究與分析，主要是從主體、機制、目標等方面對治理進行界定，為此，“治理”也經常被闡釋為有效的治理、善治、合作治理、多中心治理等。全球治理理論的主要創始人、美國學者詹姆斯·羅西瑙將治理定義為：“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能發揮作用。治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現?！?span id="vmqqa9v" class="super" id="ref69">[68]英國地方治理指導委員會發起人之一羅伯特·羅茨認為：“治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件不同于以前，或是以新的方式統治社會?！痹谥T多的治理概念中，聯合國全球治理委員會發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告對于“治理”的解讀是最具有代表性和權威性的，“治理是個人和公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。認為治理的特征在于治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”[69]。這一定義深刻揭示了治理的內涵和本質，對治理的主體、機制和目標等方面都給予了合理準確的闡釋，全面表達了治理的應有之義。

值得我們注意的是，以上對于治理理論的分析與探討主要是基于西方的基本國情所進行，其中的相關理念和認識并不能完全與中國特色社會主義的發展實際相契合。治理概念在運用與發展中，一定會與特定的時代問題相結合，從而形成不同的治理話語。但任何的話語指向都不具有無可置疑的規定性，每個國家都可以依據自己面臨的實際境況賦予治理以特定的內涵和指向。為此，對于治理理念的理解與運用一定要結合自身的治理情境，以實現治理中國化、本土化。在我國，著名學者俞可平對治理的基本含義進行了闡釋：“治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序、滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！?span id="k1nbxu2" class="super" id="ref71">[70]這個定義被國內理論界和學術界所基本認同，國內研究學者所提出的治理理論基本上都是以此定義為基礎展開相關的闡釋。

三 鄉村治理

“鄉村治理”作為一個學術名詞，其概念的歷史并不長，其內涵并非西方理論的簡單照搬，而是深度融合了中國鄉村治理的具體認識與實踐，充分彰顯了學者對學術理論的靈活運用以及對社會現實的人文關懷。1998年華中師范大學著名的三農研究學者徐勇教授將治理理論與鄉村基層自治結合起來進行研究，提出了“鄉村治理”這一更具有概括性的概念來詮釋和研究鄉村社會。在此之后，越來越多的國內研究學者開始從各種不同的研究角度和學科基礎出發去關注和研究鄉村治理問題，取得了非常豐富的研究成果，對于建立健全鄉村社會治理理論體系、推進鄉村振興戰略的實施與發展具有非常重要的現實意義。張厚安和徐勇認為：“村級治理實質上是通過對公共權力的配置與運作而實現對鄉村社會的組織、管理與調控從而達到一定目的的政治性活動?！?span id="wauolat" class="super" id="ref72">[71]賀雪峰認為：“鄉村治理是指如何對中國進行，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展。”[72]可見，“鄉村治理”一詞具有很強的指向性與針對性，是一個以村民自治為主體框架和核心內容的綜合性理論體系，涉及鄉村社會的政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面，主要運用治理的理念與分析范式來剖析中國鄉村社會的發展狀況，并提出切實的解決方案以維系鄉村秩序的發展。同時，社會治理也蘊含著“總體性治理”的特征，注重治理規則系統性、治理主體協同性、治理機制結構性、治理績效整體性。治理規則系統性強調鄉村治理既要遵從國家建構的正式規章制度，又要考量鄉村社會的非正式制度，實現二者之間的互動與融合。治理主體協同性強調充分調動多元主體的積極性和主動性，通過互動、協商建立合作伙伴關系，促進多元主體間的相互配合、相互促進和相互補充，共同管理鄉村社會的公共事務，提升治理績效。治理機制結構性強調鄉村治理突破傳統的自上而下的指令性工作機制，轉向包括溝通、主導、互動、協調的結構性工作機制，更好地激發鄉村社會的活力與潛能，形成鄉村治理合力。治理績效整體性強調鄉村政治利益、經濟利益、文化利益、社會利益、生態利益等全方位的實現，促進鄉村集體公共利益的獲得與提升。

四 復合治理

治理理論是源于西方社會的“舶來品”，必須與中國治理實踐相結合，實現治理理論的中國化，才能更好地解決中國治理實踐中所面臨的種種問題。復合治理作為治理的一種具體形態，是基于對中國治理場域中治理理論的“失敗”或“空轉”問題的反思而提出來的治理理論。復合治理最早是在2004年由我國的學者楊雪冬提出的，在分析因為全球化推進孕育的深度風險社會在造成國家中心治理的結構性失效、制度性失效和政策性失效的背景下，指出國家治理和全球治理危機中公共的擴展促進了復合治理的產生，并總結出其五大特征：由多個治理主體組成；具有多維度；強調合作互補關系；個人是最基本單位；目標是就地及時解決問題。[73]這一論述主要是在全球社會與國家治理這一宏大議題下提出的。隨著鄉村社會的不斷進步與發展，傳統的單一治理手段已經不適應當前鄉村治理的需要。在復合治理這個理論被提出后，我國學者隨即也開始在鄉村治理領域對復合治理模式進行一系列的探索和研究，嘗試發展出一條獨具中國特色的治理之路。復合治理理論在鄉村治理場域中的應用，既是治理理論與鄉村社會發展情景相適應的產物，也是對傳統治理模式的進一步反思和突破。與此同時，諸多學者也開始嘗試對復合治理進行闡釋，以促進復合治理理論更好地運用于中國社會的治理情境。劉超指出：“社會沖突的復合治理模式發揚公共價值的理性，并在治理中運用行政、法治、社會、市場等復合手段，實現以政府為主導，強調政府同社會多元主體共同進行社會治理，達到治理成效?！?span id="lllylyn" class="super" id="ref75">[74]范巧和郭愛君認為：“復合治理是指在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行，彌補政府失靈和市場失靈，從而達到政府、公民社會和市場的和諧發展?！?span id="ggzfmsg" class="super" id="ref76">[75]狄金華在對河鎮進行分析時提出：“在復合治理實踐中，地方社會所呈現出來的不是統一的、單一的治理規則，一方面，國家樹立了涵蓋鄉村社會之內的公共規則；另一方面又包容國家在鄉村的代理人遵循地方性規范在村社內進行治理?！?span id="3t4t2jf" class="super" id="ref77">[76]總的來說，目前對“復合治理”并未有一個確切的定義，而現有的大部分定義都只指向了治理過程中主體或規則某一方面的復合，具有一定的片面性。在本書中，結合詞語本身的語義和在鄉村治理場域中的適用性，筆者將復合治理定義為，嵌入性主體與內生性主體的互動、正式制度與非正式制度的協同、多元文化的互嵌所構建的多主體、多維度、多領域的新型治理模式。這樣的定義不僅突出了多元治理主體的復合，也包括多種有效治理規則的融合以及文化的治理問題，進一步擴展了治理范圍和治理觸角，以更好地適應鄉村振興背景下的社會治理實踐。