從合作伙伴到“伙伴、競爭者及對手”

2021年10月，歐盟智庫——?dú)W洲對外關(guān)系委員會（ECFR）主任馬克·萊昂納德寫道，歐洲國家已從相互競爭、試圖成為中國最好的朋友轉(zhuǎn)變?yōu)榫椭袊_(dá)成共識，即中國代表著深刻而多方位的挑戰(zhàn)。比如，在氣候變化這樣的全球性問題上，歐洲國家現(xiàn)在必須找到辦法，有效地與一個(gè)棘手的伙伴合作。在經(jīng)濟(jì)和人工智能這樣的技術(shù)問題上，中國已成為激烈的競爭者，在人權(quán)、民主以及政府在經(jīng)濟(jì)中的作用問題上，如今它被視為一個(gè)“制度性對手”。[3]

馬克·萊昂納德關(guān)于中國的看法，實(shí)際上來自2019年3月歐盟委員會發(fā)表的對華政策報(bào)告。這一題為《歐盟對華戰(zhàn)略展望》的歐盟官方文件指出：“在不同的政策領(lǐng)域，中國既是與歐盟具有相同目標(biāo)的合作伙伴、需要尋求利益平衡的談判伙伴，又是追求技術(shù)領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)競爭者和推廣不同治理模式的制度性對手。”[4]這無疑是歐盟官方最權(quán)威的定位表述，同時(shí)也是自1975年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟前身）與中國建交以來歐方對其與中國關(guān)系的認(rèn)知所做的最為重要的調(diào)整。

歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與中國建交的大背景是，20世紀(jì)70年代國際形勢發(fā)生了重大變化，美國對華政策出現(xiàn)重大調(diào)整，西歐國家紛紛與中國建交。當(dāng)時(shí)，中國將蘇聯(lián)、美國劃為“第一世界”，西歐被視為“第二世界”，而西歐國家把中國看作共同應(yīng)對蘇聯(lián)的戰(zhàn)略伙伴。中國改革開放，以及蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲和國際格局均發(fā)生巨變，中歐關(guān)系也隨之發(fā)生變化。隨著中國改革開放的深入發(fā)展，歐洲日益將中國定位為重要的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易伙伴。“1989年政治風(fēng)波”對中歐關(guān)系產(chǎn)生了沖擊，但隨著1995年歐盟發(fā)表有史以來第一份對華政策報(bào)告，中歐關(guān)系步入了一個(gè)快速穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。從20世紀(jì)90年代中期到2019年歐盟新對華政策報(bào)告出臺的20多年時(shí)間里，歐盟一直將中國作為其重要的合作伙伴。1995年歐盟對華政策文件認(rèn)為中國崛起是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來任何國家所不可比擬的，文件指出，戰(zhàn)后日本只是經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，而蘇聯(lián)在解體之前的發(fā)展主要在于軍事力量方面。唯有中國的發(fā)展既包括軍事、政治也包括經(jīng)濟(jì)。該文件認(rèn)為，中國國內(nèi)正在經(jīng)歷可持續(xù)的和重大的經(jīng)濟(jì)和社會變革，而在國際上中國正在尋求融入國際組織，成為世界安全和經(jīng)濟(jì)體系的一部分。為此，歐盟需要“重新定義對華關(guān)系”，使其作為“歐盟對外關(guān)系，包括對亞洲和全球關(guān)系的一塊基石”。三年后即1998年，歐盟決定將中國明確為“全面合作伙伴”。在1998年3月25日發(fā)表的題為《同中國建立全面合作伙伴關(guān)系》的文件中，歐盟做出的最重要的決定就是提議建立中歐領(lǐng)導(dǎo)人年度會晤機(jī)制。[5]該文件指出，與經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力不斷增強(qiáng)的中國保持接觸，并推動中國融入國際社會，將可能是21世紀(jì)歐洲以及其他伙伴在對外政策上面臨的最重要的挑戰(zhàn)。歐盟在該文件中提出與中國建立伙伴關(guān)系的目的在于，通過提升政治對話，使中國更加融入國際社會；支持中國朝著成為基于法治和尊重人權(quán)的開放社會轉(zhuǎn)變；通過使中國更全面加入世界貿(mào)易體系以及支持中國開啟的經(jīng)濟(jì)和社會改革進(jìn)程，使中國更深入地融入世界經(jīng)濟(jì)；提升歐盟在中國的知名度等。

2003年歐盟對其與中國關(guān)系的定位進(jìn)行了新的提升，中歐關(guān)系由此邁上了一個(gè)更高的臺階。2003年6月，歐盟委員會在其有史以來發(fā)表的首份安全戰(zhàn)略報(bào)告中將中國與美國、俄羅斯、日本、加拿大并列確立為“戰(zhàn)略伙伴”。[6]同年9月10日，在題為《成熟的伙伴關(guān)系——共享利益和挑戰(zhàn)的中歐關(guān)系》的對華政策文件中，歐盟委員會寫道，中國的社會和經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程已步入新的具有挑戰(zhàn)的階段。同時(shí)中國也日益參與世界事務(wù)，尤其在多邊框架當(dāng)中，由于其經(jīng)濟(jì)的快速增長和成為世界貿(mào)易組織的一員，中國正在迅速上升為世界經(jīng)濟(jì)中的主要力量。“歐盟和中國具有日益增大的利益成為戰(zhàn)略合作伙伴，以推動可持續(xù)發(fā)展、和平和穩(wěn)定。”該文件特別指出，在歐盟看來，歐盟與中國趨同的利益包括很多全球治理問題，突出體現(xiàn)在雙方均高度重視聯(lián)合國在安全領(lǐng)域的作用，中歐還因均受益于貿(mào)易更大自由化故而都重視世界貿(mào)易組織的作用。[7]這一時(shí)期中歐關(guān)系的快速發(fā)展被稱為是“世界事務(wù)中一個(gè)新興的軸心”。[8]在2006年發(fā)表的對華政策報(bào)告中，歐盟繼續(xù)強(qiáng)調(diào)中國日益上升的實(shí)力以及與中國開展合作的重要性。該文件開門見山地指出，過去10年中，中國重新成為世界大國，經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居世界第四，而且是第三大出口國，政治實(shí)力不斷增強(qiáng)。中國的經(jīng)濟(jì)增長為其更加積極的外交政策提供了重要基礎(chǔ)。中國希望發(fā)展并尋求符合其政治與經(jīng)濟(jì)力量的世界地位是中國政策的中心內(nèi)容。鑒于中國的規(guī)模與巨大增長，中國的變化對全球的政治和貿(mào)易產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[9]

2016年，歐盟在間隔10年后再度推出新的對華政策文件。這一文件最突出的一點(diǎn)就是，強(qiáng)調(diào)雙方關(guān)系要實(shí)現(xiàn)政治上和經(jīng)濟(jì)上的互利共贏，尤其強(qiáng)調(diào)促進(jìn)在“對等”原則、平等參與環(huán)境下開展各領(lǐng)域的公平競爭。該文件寫道，自10年前歐盟制定了上一份關(guān)于中國的政策文件以來，中歐各自經(jīng)歷了巨大的變化。中國的崛起速度前所未有，規(guī)模空前。中國正在經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、投資以及戰(zhàn)略等方面尤其軍事方面尋求更大的發(fā)展空間和話語權(quán)。因此，中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對歐盟而言比以往任何時(shí)候都重要。盡管該文件強(qiáng)調(diào)對等性，但總體基調(diào)仍然是積極的，在文件的最后部分指出“中國是歐盟的全面戰(zhàn)略合作伙伴”。[10]

在首次將中國細(xì)分為伙伴、競爭者以及對手的2019年對華政策文件中，歐盟委員會指出，中國和歐盟為世界最大的經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易體之一，中國現(xiàn)在是歐盟僅次于美國的第二大貿(mào)易伙伴，歐盟是中國最大的貿(mào)易伙伴。雙方致力于建立全面的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，正如《中歐2020年合作戰(zhàn)略議程》所表達(dá)的那樣。但該文件接下來提出的一些判斷至關(guān)重要。文件指出，“歐洲越來越意識到中國所帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇之間的平衡已經(jīng)發(fā)生變化”。文件認(rèn)為，在過去的十年中，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力以前所未有的規(guī)模和速度增長，反映出其成為全球領(lǐng)先大國的雄心。同時(shí)，該文件又提出了一個(gè)重要的看法，即“中國不能再被視為發(fā)展中國家”，并指出，中國在包括歐洲在內(nèi)的世界上日益廣泛的存在，應(yīng)伴隨著更大的責(zé)任，以維護(hù)基于規(guī)則的國際秩序，并使其制度具有更大的互惠性、非歧視性和開放性。上述對中國的一些新認(rèn)知和新判斷，特別是關(guān)于機(jī)遇和挑戰(zhàn)失衡的看法，以及中國不再為發(fā)展中國家的認(rèn)識，構(gòu)成了歐盟對華新定位的基礎(chǔ)。基于新的對華認(rèn)知，歐盟提出了對華政策的三個(gè)目標(biāo)：第一，根據(jù)明確規(guī)定的利益和原則，歐盟應(yīng)加深與中國的接觸，以促進(jìn)全球范圍內(nèi)的共同利益。第二，歐盟應(yīng)大力促進(jìn)中歐經(jīng)濟(jì)關(guān)系間更加平衡和對等的條件。第三，為了維護(hù)歐盟長期繁榮、價(jià)值觀和社會模式，歐盟自身需要在某些領(lǐng)域適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，并加強(qiáng)自身的國內(nèi)政策和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。[11]

需要指出的是，歐盟根據(jù)不同的政策領(lǐng)域?qū)χ袊亩ㄎ换驕?zhǔn)確地說對歐盟與中國關(guān)系的三重定位，已經(jīng)成為歐盟目前和未來對華政策的主要依據(jù)。2019年歐盟機(jī)構(gòu)換屆，新一屆歐盟委員會于12月走馬上任后繼續(xù)沿用上屆委員會形成的對華定位，并得到了由成員國領(lǐng)導(dǎo)人組成的歐洲理事會的支持。2020年10月1—2日，歐盟各成員國領(lǐng)導(dǎo)人齊聚布魯塞爾舉行了為期兩天的特別峰會。歐盟對外關(guān)系包括中歐關(guān)系成為峰會討論的重點(diǎn)。而在本次特別峰會上，歐盟各國不僅支持2019年3月歐盟委員會文件中提出的對華政策方針，并提出各成員國應(yīng)采取協(xié)調(diào)一致的行動來加以實(shí)施。為此，峰會要求歐盟委員會以及歐盟外交與安全政策高級代表推出歐盟對華政策落實(shí)的“進(jìn)展報(bào)告”。[12]

2021年9月歐盟各國外長在歐盟輪值主席國斯洛文尼亞首都舉行了為期兩天的會議，中國成為討論的焦點(diǎn)之一。這是自2021年3月歐盟與中國進(jìn)行相互制裁與反制裁以來歐盟召開的首次關(guān)于中國的高層會議。而此次會議傳遞出的信號是，歐盟國家在對中國的三重定位問題上達(dá)成進(jìn)一步共識，并將中歐關(guān)系描述為“復(fù)雜的、多方面的關(guān)系”。[13]

德國2021年9月大選后成立的新政府引人注目地接受了歐盟關(guān)于中國的定位。11月24日，德國社民黨、綠黨、自民黨召開聯(lián)合新聞發(fā)布會，宣布三黨成功完成組閣談判，并正式公布聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議。關(guān)于德國對華政策，該協(xié)議稱“希望且必須在伙伴、競爭及制度對手的維度下建構(gòu)對中國關(guān)系”。[14]

基于對中國的新認(rèn)知以及對歐中關(guān)系的新定位，近年來歐盟對華政策呈現(xiàn)出如下四個(gè)重要特征，第一，在經(jīng)濟(jì)特別是貿(mào)易領(lǐng)域仍然保持合作的同時(shí)，歐盟更加重視同中國在應(yīng)對氣候變化、保護(hù)生物多樣性等全球治理領(lǐng)域的國際合作；第二，在人工智能等新技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊母偁帯⒎婪兑庾R顯著增強(qiáng)；第三，在意識形態(tài)包括國內(nèi)治理模式，以及全球政治影響力等方面，歐盟更愿意對中國采取強(qiáng)硬立場；第四，特朗普時(shí)期歐美關(guān)系疏遠(yuǎn)，但2021年拜登上臺后歐洲明顯加大了與美國在對華政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和合作。總之，對華新認(rèn)知使得歐盟對華政策呈現(xiàn)出以往不曾有的合作性、競爭性以及對抗性兼具的復(fù)雜特性。