第二節(jié) 中國古代行政監(jiān)督的體系架構(gòu)

自秦漢以降，中國逐漸建立起了一套以皇帝為中心，從中央到地方，責(zé)權(quán)清晰、層級分明的行政體制。為了維護皇權(quán)的最高地位，保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)，中國歷代統(tǒng)治者在政治制度建設(shè)中，都十分看重對各級官吏的監(jiān)督，并在政治實踐中逐漸形成了一套縱橫交錯的行政監(jiān)督體系。

一 歷代監(jiān)督制度中的雙向系統(tǒng)

中國古代行政監(jiān)督的突出特點，是形成了自上而下和自下而上的雙向系統(tǒng)。自上而下的監(jiān)督是指以皇權(quán)為中心、從中央到地方垂直向下監(jiān)督，以歷代御史制度最具代表性；自下而上的監(jiān)督則是指諫官對皇權(quán)的匡正與束縛。二者相互配合，有效地維護了皇權(quán)的至高地位和國家機器的正常運轉(zhuǎn)。

（一）自上而下的監(jiān)督系統(tǒng)

所謂“自上而下”，主要包括三個方面的含義：一是從御史大夫到各級御史之間形成了自上而下的垂直管理系統(tǒng)；二是這個自上而下的系統(tǒng)是相對獨立于行政系統(tǒng)之外的；三是各級御史對于其監(jiān)督對象而言，官職未必更大，但其權(quán)力地位卻相對更高。

首先，就各級御史間的垂直管理系統(tǒng)而言。職司監(jiān)察的御史，較早出現(xiàn)于戰(zhàn)國時期。戰(zhàn)國時期，中國古代的官僚政治體制逐漸形成，官員隊伍日益龐大，由于行政系統(tǒng)官員之間具有“事合而利同”的特點[106]，讓他們監(jiān)督彼此，不易發(fā)揮切實作用，因而就需要有獨立的監(jiān)察機構(gòu)和專門的監(jiān)察官員，建立一套與行政官員利益趨異、相互鉗制的監(jiān)督體系。于是，這一時期各諸侯國開始較為普遍地設(shè)置專門的監(jiān)察官員，其中較具代表性的，就是被后世繼承下來的“御史”名稱及相關(guān)制度。

“御史”源于上古史官，最初職掌繁富，大凡典志圖法、天文星象、占卜祭祀等皆其所掌。由于史官隨王左右，記言記事，所以天然具有監(jiān)督功能，不過，這時的監(jiān)督主要是對王，屬于自下而上。戰(zhàn)國時期的“御史”則不然，它一開始便是針對行政官員而設(shè)置，是天子耳目，代表君王行使監(jiān)督權(quán)，屬于自上而下的監(jiān)督。這一時期，御史在百官之中已具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威，但作為一種監(jiān)督制度并不完善。

御史制度的初步完善，是在秦漢時期。秦統(tǒng)一后，在中央設(shè)御史大夫，在地方設(shè)監(jiān)（郡）御史，由御史大夫統(tǒng)帥各級御史，掌管從中央到地方的監(jiān)察工作。漢承秦制，仍由御史大夫掌管監(jiān)察工作，御史大夫下設(shè)御史中丞、御史、侍御史等。在經(jīng)歷了漢初的反復(fù)與調(diào)整后，漢武帝元封五年創(chuàng)立了刺史制度。刺史對上聽命于皇帝，受御史中丞直接領(lǐng)導(dǎo)，對下代天子巡行除京畿地區(qū)之外的郡縣、刺舉不法。此外，西漢還設(shè)立了直接受皇帝領(lǐng)導(dǎo)，專門監(jiān)督中央及京畿地區(qū)官員的司隸校尉。這樣，以皇權(quán)為中心、從中央到地方垂直向下的行政監(jiān)督系統(tǒng)初步形成。

到隋唐時期，御史制度逐漸走向成熟。這一時期，形成了以一臺（御史臺）、三院（臺院、殿院、察院）為主體的監(jiān)督體系，三院分工合作，自上而下監(jiān)督從中央到地方各級官吏。就中央而言，御史臺臺主御史大夫上直接對皇帝負責(zé)，下統(tǒng)率臺、殿、察三院諸御史（分別由侍御史、殿中侍御史和監(jiān)察御史總領(lǐng)）監(jiān)督中央百官。就地方監(jiān)督而言，隋代在御史臺增設(shè)監(jiān)察御史，主管地方監(jiān)察事務(wù)；并在御史臺外另設(shè)司隸臺和謁者臺，專掌地方監(jiān)察。唐代負責(zé)地方監(jiān)督的同樣是由御史臺派出的監(jiān)察御史；同時，復(fù)以十道（具體數(shù)目不同時期存在差異）巡按御史對地方官吏進行分區(qū)監(jiān)察。二者相互配合，形成了中央對地方的雙重監(jiān)督。這樣，就建立起了從皇帝到御史大夫、監(jiān)察御史、巡按御史等的垂直系統(tǒng)，自上而下地監(jiān)督著從中央到地方的各級行政官員。

宋代中央延續(xù)著一臺三院的基本制度架構(gòu)，對地方的監(jiān)督則日趨繁富，不僅有中央派出監(jiān)察地方財政、司法、農(nóng)業(yè)、教育、軍事等事務(wù)的各路“監(jiān)司”，還有走馬承受、通判等。這些官員均直接對皇帝或中央負責(zé)，增強了中央對地方的控制。元代政府提高御史臺地位，使其與中書省、樞密院平行，負責(zé)糾察百官善惡、政治得失，下轄殿中司和察院，有彈劾和舉薦的職能。此外，有別于前代由吏部銓選御史臺屬員的制度，元政府還賦予監(jiān)察官員直接奏請任免選用監(jiān)察官吏之權(quán)。[107]就地方監(jiān)督而言，元政府在江南、山西各設(shè)一御史行臺，作為御史臺的派出和分設(shè)機構(gòu)，每年赴地方巡察；并在地方建立二十二道肅政廉訪司，分別隸屬中央的御史內(nèi)臺和江南、山西二御史行臺，凌駕于路府州縣之上，專司各管區(qū)域的監(jiān)察。

明代改御史臺為都察院，作為中央最高監(jiān)察機關(guān)。都察院主要負責(zé)糾劾百官，整肅綱紀(jì)，下設(shè)左右都御史、副都御史、僉都御史等，直轄經(jīng)歷、照磨、司獄三司。在都察院之外，明代又按宋代御史分察六案（吏、戶、禮、兵、刑、工）的制度，另設(shè)六科給事中為獨立監(jiān)察機構(gòu)。明代對地方的監(jiān)察，除提刑按察使外，主要以都察院向地方派出的各道“巡按”為主。巡按多由都察院派遣出巡的監(jiān)察御史擔(dān)任，其品秩雖與知縣齊平，但權(quán)限極大，不但可以直接干涉地方一切事務(wù)，而且可以對地方官施加刑罰。[108]這些監(jiān)察官員都直接對皇帝負責(zé)，極大地增強了皇帝對各級官吏的監(jiān)督控制。

以上可見，自秦漢至明清，御史機構(gòu)規(guī)模、監(jiān)察職權(quán)日益擴大，分工日益細密，形成了一張自上而下相對嚴(yán)密完備的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

其次，就御史系統(tǒng)相對于行政系統(tǒng)的獨立性而言。御史在產(chǎn)生之初，并非獨立于行政系統(tǒng)之外，甚至受制于行政官員。例如，西漢時期御史大夫“掌副丞相”[109]，需協(xié)助丞相處理政務(wù)；而且，丞相府具有監(jiān)察職權(quán)的丞相司直，地位雖低于御史大夫，卻可以監(jiān)督包括御史大夫在內(nèi)的各級御史。這說明，西漢時期御史系統(tǒng)不僅未獨立于行政系統(tǒng)之外，而且在一定程度上仍受制于行政官員。

御史系統(tǒng)開始表現(xiàn)出獨立傾向，是在東漢時期。當(dāng)時御史臺雖隸屬于少府，但因少府并不管理具體事務(wù)，所以御史臺實際上直接對皇帝負責(zé)，在一定程度上擺脫了行政系統(tǒng)的束縛。魏晉南北朝時期在行政監(jiān)督實踐方面的成績雖乏善可陳，但這一時期，御史臺正式脫離了少府，由皇帝垂直領(lǐng)導(dǎo)，與行政機構(gòu)分離的趨勢更為明顯。隋煬帝時，罷侍御史直宿禁中，御史臺基本成為一個獨立的機構(gòu)，不過，這一時期御史臺屬員的任命，仍需經(jīng)吏部銓選。

宋代實行官職差遣相分離的制度，造成了御史大夫“不除正員”，御史中丞“無正員，以兩省給（給事中）諫（諫議大夫）權(quán)”，而御史臺職官又兼權(quán)他官的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了行政監(jiān)督的效果。不過，宋代統(tǒng)治者為抑制相權(quán)、鞏固皇權(quán)，基本解除了行政官員對御史任免的干涉。如宋仁宗以“宰相自用臺官，則宰相過失無敢言”為由，從宰相手里奪回了臺官的任用權(quán)；后哲宗、欽宗等又幾次重申宰相親故及其所薦，不得為臺鑒官員。御史系統(tǒng)發(fā)展至元代，基本實現(xiàn)了與行政系統(tǒng)的分離，不僅御史的任用由御史臺決定，不再需要經(jīng)過吏部，而且，御史系統(tǒng)官員的遷調(diào)，也以在本系統(tǒng)內(nèi)為主。[110]至此，中國古代的御史系統(tǒng)基本實現(xiàn)了相對于行政系統(tǒng)的獨立。

最后，就御史的權(quán)力地位而言。御史制度是由先秦時期的天子“巡守”演化而來。天子巡行地方，既是對地方官員的考績，同時又具有監(jiān)督性質(zhì)[111]，屬于自上而下監(jiān)督形式的一種。天子巡守在后代雖未完全消失，如秦始皇統(tǒng)一中國后，就將大部分時間用于出游巡行，漢、隋、清等歷代帝王也多有相關(guān)記載，不過，隨著官僚系統(tǒng)日益龐大，帝王需要處理的政務(wù)日益繁重，這一監(jiān)督形式逐漸退居次要地位，代之而起的便是御史制度。御史即天子的使者，在歷代均被視為天子耳目，諸如“御史耳目之官也”“司耳目之寄，任刺舉之事”“為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”“陛下耳目，執(zhí)政為股肱”一類表述，在歷代史書中屢見不鮮。因而，御史監(jiān)察對于行政官員帶有天然的權(quán)威性。

御史相對于行政官員權(quán)力地位較高，還體現(xiàn)在御史的任用上。比如，西漢刺史秩僅六百石，相當(dāng)于縣級行政長官，卻有權(quán)監(jiān)察郡國及秩二千石的地方官。至隋唐時期，凡品官以上皆受御史監(jiān)督。宋代負責(zé)地方監(jiān)督的四監(jiān)司（轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司、經(jīng)略安撫司），其權(quán)力地位都在地方行政長官之上，實際是宋代地方最高權(quán)力機構(gòu)。走馬承受同樣具有這一特點，由走馬承受演化而來的廉訪使，最終因出現(xiàn)了“侵監(jiān)司，凌州縣”弊病而被廢除。明代在省一級設(shè)有負責(zé)監(jiān)察事務(wù)的按察使，同時，又由中央派出監(jiān)察御史。這些御史雖僅為七品，但從藩服大臣到府州縣官，卻都在其監(jiān)察范圍之內(nèi)，“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避”[112]；而且，監(jiān)察御史與按察使的關(guān)系雖說是“頡頑行事”，但因為監(jiān)察御史具有欽差性質(zhì)，所以，其權(quán)勢往往在按察使之上。可見，從漢代直至明清，御史相對行政官員在權(quán)力地位上多處于優(yōu)勢。當(dāng)然，中國古代還有一些御史，本就是由地位較高的官員充任，如唐代分道派出的巡按御史一般由朝臣或地方高官充任。

從御史系統(tǒng)官員與皇帝的關(guān)系上，也能看出御史權(quán)力地位的特殊，即以漢代御史大夫與丞相的關(guān)系為例。漢代中央官員分內(nèi)朝官和外朝官，一般內(nèi)朝官與皇帝的關(guān)系更為親密，對外朝官具有牽制作用。御史大夫雖然與丞相同屬外朝官，且在位階上低于丞相，但是，御史大夫府（或稱御史寺、御史大夫寺）的地點卻在宮內(nèi)，具有內(nèi)朝官性質(zhì)。御史大夫府的屬員御史丞和御史中丞的辦公地點，也在“殿中蘭臺”，同樣屬內(nèi)朝官。這表明，較之以丞相為統(tǒng)帥的行政系統(tǒng)官員，御史系統(tǒng)的官員與皇帝的關(guān)系更為親密。在中國古代的皇權(quán)政治之下，與皇帝關(guān)系親密也就意味著權(quán)力地位的特殊。

此外，從行政程序、禮儀秩序方面，也可看出御史權(quán)力地位的特殊。比如，漢代臣下向皇帝奏事，需先由丞相轉(zhuǎn)交御史大夫，然后由御史大夫轉(zhuǎn)交御史中丞，最后由御史中丞轉(zhuǎn)呈皇帝批閱，因而御史中丞被視為“親近天子而疏決內(nèi)外以助人主聽斷者，惟此一人而已”。[113]再如，司隸校尉在朝會和其他公開場合，可以免去或降低對其他長官的禮敬。魏晉南北朝時期，更出現(xiàn)了“中丞專道”現(xiàn)象。這些都表明御史相對于其他行政官員在權(quán)力地位上的特殊性。

綜上可見，自戰(zhàn)國以降，歷代統(tǒng)治者逐漸建立了一套自上而下的行政監(jiān)督系統(tǒng)。這種自上而下的行政監(jiān)督系統(tǒng)，首先表現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部各級御史之間逐漸建立起完備的自上而下的垂直管理系統(tǒng)；其次，這一系統(tǒng)在后世發(fā)展中，日益脫離行政系統(tǒng)的束縛，取得相對獨立的地位；最后，從御史與行政官員的關(guān)系看，他們在權(quán)力地位上都有著相對的優(yōu)勢。監(jiān)督系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的相對分離，在一定程度上保證了監(jiān)督系統(tǒng)的獨立運作，有助于對行政系統(tǒng)進行有效監(jiān)督。不過，我們也應(yīng)該看到，御史制度無論如何發(fā)展，御史始終是代皇帝行使監(jiān)察職權(quán)，其權(quán)力的終極來源始終都是至高無上的皇權(quán)。皇權(quán)穩(wěn)固則御史制度可以不斷發(fā)展、日益完備，一旦政局動蕩、皇權(quán)遭到削弱，則御史監(jiān)察往往形同虛設(shè)。而且，無論中國古代的監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)展到何種完備程度，皇權(quán)始終都處于監(jiān)督的盲區(qū)，這是其永遠無法克服的缺陷。

（二）自下而上的監(jiān)督系統(tǒng)

自下而上的監(jiān)督，在中國古代主要表現(xiàn)為以言諫形式匡正君主的過失。夏商西周時期，史籍中有“孟春之月，群居者將散，行人振木鐸徇于路，以采詩，獻之太師，比其音律，以聞于天子。故王者不窺牖戶而知天下”[114]；“天子聽政，使公卿至于列士獻詩，瞽獻曲，史獻書，師箴，瞍賦，蒙誦，百工諫，庶人傳語，近臣盡規(guī)，親戚補察，瞽史教誨，耆艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖”[115]等記載。這種臣僚、民眾對最高統(tǒng)治者的監(jiān)督，還較為寬泛和原始，既不具有專職特點，也沒有明確的制度規(guī)范，但它對于統(tǒng)治者卻具有較大約束力。

秦漢時期，開始有了專門的諫官，但并未設(shè)置專門言諫機構(gòu)。秦代設(shè)有諫議大夫、散騎常侍、中常侍散騎等，“皆無常員”，由郎中令統(tǒng)轄。漢代具有言諫職權(quán)的官員有諫大夫、諫議大夫、侍中、給事中、左右曹、散騎、議郎等。漢代同樣沒有設(shè)置專門的言諫機構(gòu)，言諫官員都屬于加官，他們“實際是高級參謀，許多重要制度法令的謀議與制定多與他們有關(guān)”[116]。直至漢末，獻帝設(shè)立侍中寺，言諫機構(gòu)才開始出現(xiàn)，即史書所載“初置侍中、給事黃門侍郎，員各六人，出入禁中，近侍帷幄，省尚書事”。[117]

曹魏時期，改侍中寺為侍中省，并對諫官員額等進行了較大調(diào)整。[118]晉又改侍中省為門下省，長官為侍中，副手為給事黃門侍郎，并增設(shè)通直散騎常侍、侍郎、奉朝請等，主要職權(quán)即諫諍，如晉武帝所說“古者百官，官箴王闕。然保氏特以諫諍為職，今之侍中、常侍實處此位”。[119]此后歷代，言諫始終是門下省的重要職權(quán)。[120]

諫官系統(tǒng)在唐代取得較大發(fā)展，成為與御史并行的另一套行政監(jiān)督系統(tǒng)。當(dāng)時的諫官有侍中、門下侍郎、散騎常侍、諫議大夫、給事中、起居郎、起居舍人、補闕、拾遺等。這些官員雖都有言諫職權(quán)，但相對更為主要的，是散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺等。這些官職一般都分左右，左隸屬門下省，右隸屬中書省。他們在當(dāng)時的中樞決策機構(gòu)相互配合，有助于避免中樞決策失誤，同時，也對皇權(quán)形成一定約束。唐代言諫系統(tǒng)能夠取得較大發(fā)展的重要原因之一，和統(tǒng)治者總結(jié)前朝覆亡教訓(xùn)，重視諫官職能密切相關(guān)。如唐高祖曾言：“隋末無道，上下相蒙，主則驕矜，臣惟諂佞，上不聞過，下不盡忠，致使社稷傾危，身死匹夫之手。”[121]唐太宗也有“煬帝暴虐，臣下鉗口，卒令不聞其過，遂至滅亡”等說法。[122]

宋代統(tǒng)治者鑒于唐末以來地方割據(jù)的歷史教訓(xùn)，在制度設(shè)計上特別看重分權(quán)制衡，為此在官制上推行差遣制，嚴(yán)重損害了監(jiān)督系統(tǒng)相對于行政系統(tǒng)的獨立性。宋代在制度設(shè)計上仍然保留著言諫機構(gòu)，即隸屬門下省的諫院，以諫議大夫為長官，并仿唐代補闕、拾遺，設(shè)司諫、正言，員額6人。但是，由于宋代特殊的制度設(shè)計，言諫系統(tǒng)和御史系統(tǒng)出現(xiàn)了較為明顯的融合趨勢，即諫官有了彈劾百官的權(quán)力，而御史也有了言諫之權(quán)，通常稱之為“臺諫合一”。及至元代罷門下省，保留御史臺，“臺諫合一”基本完成。“臺諫合一”并不僅僅是御史、諫官兩套系統(tǒng)、兩種職權(quán)合而為一，同時，也意味著諫官的主要監(jiān)督對象從皇帝轉(zhuǎn)向了百官。換句話說，臺諫合一實際是模糊或弱化了諫官以君主為對象、以諍諫為職責(zé)的傳統(tǒng)特點，使得效力本就薄弱的自下而上的監(jiān)督系統(tǒng)，受到了進一步的損害。

宋元以后，中國古代自下而上的監(jiān)督系統(tǒng)，基本未能再發(fā)揮多大的實際效力。明代雖曾設(shè)置諫院，但不久即廢除。最初設(shè)置于明代、在清代得以延續(xù)的六科給事中，名義上雖也有言諫職權(quán)，屬于自下而上的監(jiān)督，但由于明代君主專制的強化，諍諫行為往往招致災(zāi)禍，使得六科給事中主要是監(jiān)察六部官員，并不能發(fā)揮匡正君主過失的作用。清代基本沿襲了明代的制度，而雍正元年（1723年）將六科給事中并入都察院后，其言諫職權(quán)基本被廢。

綜上可見，中國古代雖存在自上而下即以皇權(quán)為起點從中央到地方的垂直監(jiān)督系統(tǒng)，和自下而上即以諫官為主包括百官在內(nèi)對皇權(quán)的匡正與束縛。不過，這兩套監(jiān)督系統(tǒng)在中國古代歷史上的發(fā)展并不平衡。從整體上看，自上而下的監(jiān)督在歷史發(fā)展過程中逐漸形成了相對獨立的系統(tǒng)、較為清晰的層次、規(guī)范的制度和嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)，有效地監(jiān)督了各級官員行政，維護著歷代帝王的統(tǒng)治。自下而上的監(jiān)督則不然，其根本目的雖是通過匡正君主過失更好地維護統(tǒng)治，但畢竟是對君主權(quán)力的束縛，在君主專制制度下，不易獲得充分發(fā)展。這種監(jiān)督方式在中國古代雖始終存在，但在制度建設(shè)上的繼進性相對而言并不明顯，在實踐中能否真正產(chǎn)生效力，也取決于君主個人的意志，“抑其言而獎其身”，“有好諫之名，內(nèi)有拒諫之實”的現(xiàn)象，在歷代屢見不鮮。宋元以降，隨著君主專制的日趨強化，自下而上的監(jiān)督系統(tǒng)基本喪失其應(yīng)有職能。

二 歷代行政制度中的層級監(jiān)督與同級監(jiān)督

在中國古代，皇帝是國家的最高統(tǒng)治者，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的最頂端。在理論上，皇權(quán)是一切權(quán)力的來源，同時，也是最高的監(jiān)督權(quán)力，可以監(jiān)督管理從中央到地方的各級各類官吏。在行政實踐中，皇帝除依靠專門的監(jiān)督系統(tǒng)外，還借助行政制度以間接方式實現(xiàn)對官吏的監(jiān)督與管理。

（一）歷代行政制度中的層級監(jiān)督

中國古代將監(jiān)督主體從行政系統(tǒng)中分離出來后，逐步形成了以御史為核心，兼有其他監(jiān)察官員或機構(gòu)的專職監(jiān)督系統(tǒng)。這是中國古代行政監(jiān)督的主要內(nèi)容。與此同時，又輔之以各級政府自上而下、由長官負責(zé)的層級監(jiān)察制度，形成一個上下結(jié)合、消息通達的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

1.各級行政機構(gòu)之間的層級監(jiān)督

歷代行政制度中的層級監(jiān)督，首先表現(xiàn)于行政機構(gòu)之間。自秦漢時期中國建立專制主義中央集權(quán)的政治體制以來，就形成了從中央到地方各級官員均對其上級負責(zé)、對其下級進行監(jiān)督和管理的基本原則。比如，秦漢時期，丞相掌握著行政、經(jīng)濟、司法等各項權(quán)力，為百官之首，是最高行政官員。這種地位本身就對下級官員行政具有監(jiān)督作用。同時，漢代的丞相還擁有專門的監(jiān)察職權(quán)，具體工作由丞相府的屬員丞相司直承擔(dān)，即如史書所載“掌佐丞相，舉不法”。秦漢時期在地方行政制度上主要推行郡縣制，郡縣長官均由中央任命，受中央相應(yīng)部門的監(jiān)督和管理。這樣，從皇帝到丞相再到郡縣長官之間，就形成了一種逐級而下監(jiān)督管理的模式，皇帝監(jiān)督管理丞相行政，丞相監(jiān)督管理中央各部門行政，中央各部門監(jiān)督管理各自系統(tǒng)內(nèi)的官員，自上而下，責(zé)權(quán)分明。

秦漢這種制度設(shè)計，在后世基本被延續(xù)下來。一般都是由宰相監(jiān)督管理中央各部門官員行政，中央各部門根據(jù)自身的業(yè)務(wù)分工監(jiān)督管理下級和地方官員。例如，隋唐時期，中央實行三省六部制后，尚書省成為最高行政機關(guān)，長官為尚書令。尚書令的主要職責(zé)即統(tǒng)率六部官員，保障政令上行下達，六部長官則根據(jù)職權(quán)，統(tǒng)率各自系統(tǒng)內(nèi)的官員及地方官員推行相關(guān)政令。特別是吏部掌握著考核文官的權(quán)力，直接影響著官員能否升遷，如《唐六典》所述：“考在中上以上，每進一等，加祿一季；中下以下，每退一等，奪祿一季。”[123]這對于各級官員的監(jiān)督作用更為明顯。同時，唐代的州縣長官也是由中央任命，受中央監(jiān)督管理，同樣體現(xiàn)著機構(gòu)之間的層級監(jiān)督關(guān)系。

歷代行政機構(gòu)之間主要通過考績手段實現(xiàn)層級監(jiān)督的目的。夏商西周時期，天子巡守和諸侯朝覲制度本就具有官吏考績的意義。春秋戰(zhàn)國時期，則有太宰“掌建邦之六典，以佐王治邦國”、以“八法治官府”、以“八則治都鄙”，以及小宰考核官吏的“六計”（廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨），這些都是官吏考績的標(biāo)準(zhǔn)。秦漢以后，中國古代官吏考績制度日益發(fā)展，逐漸形成了一套自上而下、層次分明的制度規(guī)范。

兩漢時期中央至地方郡國的官吏考績，主要由丞相負責(zé)，御史大夫負責(zé)監(jiān)察考績結(jié)果虛實。具體考績工作主要分三級進行：一是丞相、御史大夫、尚書考核郡國守相，二是郡國守相考核縣令長，三是公卿考核各自屬員。唐代對官吏的考核按“四善二十七最”標(biāo)準(zhǔn)，每年一小考，四年一大考。具體而言，三品以上官員，由皇帝親自考核；四品及以下官員則分京官和外官，由吏部“考功郎中判京官考，員外郎判外官考”。宋代各級官員考核標(biāo)準(zhǔn)不同，京官有三等法，路、州官有“七事考”，縣官則有“四善三最法”。就具體考績程序而言，三品以上官員的考核，由皇帝和宰執(zhí)共同裁決；五品以上文官由宰執(zhí)負責(zé)；五品以上武官則由樞密院負責(zé)。明清時期，官吏考績的層次性更加分明。明代對京官的考績稱“京察”，四品以上需自陳政績，由皇帝裁決，五品以下主要由吏部負責(zé)；對外官的考績稱“外察”，由吏部會同都察院及各地布政使、按察使主持。清代基本沿襲明制。[124]以上可見，歷代官吏考績制度均具有自上而下、層級分明的特點，有助于實現(xiàn)行政機構(gòu)間的監(jiān)督管理。官吏考績雖然不是專門的監(jiān)察制度，但考績結(jié)果直接關(guān)系到官員是否能夠順利升遷，因而在無形中會強化監(jiān)督的色彩，特別是明清時期，官吏考績重在懲處不稱職者，更強化了這一特點。

2.各級行政機構(gòu)內(nèi)部的層級監(jiān)督

在中國古代行政制度中，各級行政機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督部門出現(xiàn)的稍晚。在中央一級，漢初設(shè)有丞相史兼理監(jiān)察，主要由丞相臨時派遣屬員前往直屬中央的郡縣，監(jiān)督當(dāng)?shù)卣凸賳T行政。漢武帝時期，又在丞相府設(shè)置丞相司直，作為丞相府最高屬官，專門監(jiān)督包括御史大夫在內(nèi)的各級各類官員。[125]兩漢魏晉南北朝時期，凡名稱中帶有“臺”的機構(gòu)，如謁者臺、司隸臺、尚書臺、符節(jié)臺等，都在各自部門的職權(quán)范圍內(nèi)，負有監(jiān)督行政的權(quán)責(zé)。兩宋時期，曾在尚書省專門設(shè)置御史房，負責(zé)“劾御史案察失職”。[126]此類設(shè)置于行政機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督部門，在中國古代設(shè)置繁多，且日臻完備。至清代時，各部均設(shè)有督催所，負責(zé)督促部內(nèi)各司完成承辦任務(wù)，并檢察是否按章辦事、如期完成；六部之內(nèi)還另設(shè)許多處、庫、館、局等，負責(zé)督促和監(jiān)察地方承辦任務(wù)情況。

就基層行政機構(gòu)內(nèi)部的層級監(jiān)督而言，秦漢時期，曾在郡一級設(shè)郡監(jiān)，與郡守、郡尉共同擔(dān)任一郡主官，負責(zé)監(jiān)督一郡行政，與郡以下的縣丞、鄉(xiāng)嗇夫，共同構(gòu)成基層的輔助監(jiān)督系統(tǒng)。隋唐時期，以負責(zé)地方監(jiān)督的官員作為州縣的主要佐官，經(jīng)常性巡察相應(yīng)轄區(qū)，然后每年上計簿于上級；州縣設(shè)置的錄事、功曹，分別負責(zé)監(jiān)察綱紀(jì)與官吏考課。這樣，就把“中央直控的監(jiān)察與地方逐層監(jiān)察結(jié)合在一起了”。至宋代，通過設(shè)置諸路監(jiān)司、監(jiān)州（通判）、走馬承受等，“達成收鄉(xiāng)里之權(quán)歸縣，收縣之權(quán)歸州，收州之權(quán)歸監(jiān)司，又收監(jiān)司之權(quán)歸朝廷的目的”。[127]明朝將元朝所置之隸屬于中央監(jiān)察機關(guān)的肅政廉訪司，并入地方行政機構(gòu)，改稱提刑按察司。清代沿襲這一設(shè)置，在各行省設(shè)置布政使、按察使、分守道、分巡道等，在督撫的領(lǐng)導(dǎo)下專門負責(zé)本省區(qū)官吏的監(jiān)督彈劾工作，再由督撫向皇帝負責(zé)；各府各縣的長官也負有督察屬官職責(zé)，且直接對督撫負責(zé)；此外，總督與巡撫之間也有相互監(jiān)察的責(zé)任。

以上可見，在中國古代行政監(jiān)督體系中，除專職的御史和諫官監(jiān)督系統(tǒng)外，歷代行政制度中也蘊含著自上而下的層級監(jiān)督設(shè)計。這種監(jiān)督設(shè)計既體現(xiàn)于不同級別的行政機構(gòu)之間，又體現(xiàn)于同一機構(gòu)內(nèi)部的官員之間。一般而言，前者出現(xiàn)較早，后者出現(xiàn)較晚，而后者的出現(xiàn)是行政制度趨于成熟的重要表現(xiàn)。

（二）歷代行政制度中的同級監(jiān)督

在中國歷代行政制度中，不僅有層級監(jiān)督設(shè)計，還有同級監(jiān)督設(shè)計。秦漢時期，行政制度中層級監(jiān)督的特點較為明顯，但同時也有同級之間的監(jiān)督和制約。就中央而言，御史大夫作為監(jiān)察官員，有權(quán)糾彈丞相，加之丞相有缺，多由御史大夫“以次序遷”，這就對丞相產(chǎn)生了相當(dāng)程度的監(jiān)督和制約作用。御史大夫為丞相“副貳”，地位雖低于丞相，但與丞相并列三公，所以，彼此之間的關(guān)系更接近于“同級”之間的牽制。就地方而言，郡設(shè)立郡守、郡尉、郡監(jiān)，分掌行政、軍事、監(jiān)察事務(wù)，彼此之間并沒有上下級關(guān)系，同樣形成了同級之間相互監(jiān)督、制約的關(guān)系。東漢至魏晉南北朝時期，州、郡、縣各級均設(shè)有功曹從事或掾史，各自主管本地方所屬官吏的選用考核；另外，在州一級設(shè)都官或治中從事，郡一級設(shè)五官掾，縣一級設(shè)五官史，各自負責(zé)糾察轄區(qū)內(nèi)屬官的履職情況和違法亂紀(jì)情形；此外，還在州一級設(shè)部郡國從事，郡一級設(shè)督郵，縣一級設(shè)監(jiān)鄉(xiāng)，負責(zé)督促文書和監(jiān)察綱紀(jì)。“這樣，州、郡、縣分別在本級長官的領(lǐng)導(dǎo)下，形成相對獨立而只對本級長官負責(zé)的監(jiān)察體系。”[128]

隋唐時期，行政制度中同級監(jiān)督的特點得到長足發(fā)展，這突出表現(xiàn)在中書、門下、尚書三省的關(guān)系上。隋代確立三省制度，但彼此分工尚不明確。至唐代，三省制度健全起來，其運轉(zhuǎn)程序大體如下：（1）凡軍國大事，先由中書省草擬詔書，詔書的草擬，先由中書舍人分別提出各自意見并署名，稱“五花判事”，然后由中書侍郎、中書令整理潤色后，上呈皇帝。（2）皇帝審閱后，下回中書省，由中書省交門下省審議。（3）如獲門下省審議通過，則交尚書省執(zhí)行；如未獲通過，則駁回，稱“涂歸”“封駁”或“封還”，再由中書省修改后，上呈皇帝，然后以上述流程進行，直至門下省審議通過，交尚書省執(zhí)行。這一過程，如朱熹所說：“每事先經(jīng)中書省，中書做定將上，得旨，再下中書，中書以付門下，或有未當(dāng)，則門下繳駁，又還中書，中書又將上，得旨，再下中書，中書又付門下。若可行，門下又下尚書省，尚書但主書撰奉行而已。”[129]這種中書省出令、門下省封駁、尚書省執(zhí)行的制度，較為典型地體現(xiàn)了同級行政部門之間相互監(jiān)督、分權(quán)制衡的特點。

宋代在政治制度的設(shè)計上，更加看重通過分權(quán)制衡來加強君主集權(quán)。就中央層面而言，宋代樞密院專掌軍權(quán)，與宰相并稱“二府”；度支、鹽鐵和戶部掌財權(quán)，稱“三司”；同時，又增設(shè)參知政事作為副宰相，以牽制宰相（同中書門下平章事）。“二府三司”互不統(tǒng)屬，直接隸屬皇帝，既改變了過去宰相“事無不統(tǒng)”的局面，又形成了中樞機構(gòu)相互制衡的局面。就地方層面而言，宋代地方分路、州、縣三級。在路一級，一般設(shè)有轉(zhuǎn)運司掌一路財賦、提點刑獄司掌刑獄及刺舉官吏、提舉常平司掌賑災(zāi)及鹽鐵專賣、經(jīng)略安撫司掌兵民之事。“四監(jiān)司”同樣直接對皇帝和中央負責(zé)，互不統(tǒng)屬，形成相互監(jiān)督牽制局面。州長官稱“知州”，同時又在各州設(shè)置監(jiān)州，稱“通判”。通判的職權(quán)很廣，“凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通簽書施行”[130]，但與知州亦無統(tǒng)屬關(guān)系，“既非副貳，又非屬官，故常與知州爭權(quán)”[131]，形成相互監(jiān)督牽制局面。可見，宋代同級行政機構(gòu)間相互監(jiān)督、牽制的特點，十分明顯。

明代行政制度中的同級監(jiān)督特點，可以內(nèi)閣與司禮監(jiān)之間相互牽制為例。明代廢除宰相制度后，明太祖為解決廢除宰相后政務(wù)叢集問題，而設(shè)殿閣大學(xué)士幫助處理奏章文書；至明成祖時期，閣臣開始參與機務(wù)，逐漸形成了新的內(nèi)閣制。不過，當(dāng)時閣臣的品階較低。明仁宗、宣宗時期，閣臣開始擁有“票擬”權(quán)，即草擬對臣僚各種奏疏的處理意見，供皇帝參考。這樣，閣臣實際就有了處理國家政務(wù)的權(quán)力，地位大為提高。如《明史》所載：“仁宗而后，諸大學(xué)士歷晉尚書、保、傅，品位尊崇，地居近密，而綸言批答，裁決機宜，悉由票擬，閣權(quán)之重，偃然漢唐宰輔，特不居丞相名耳。”[132]內(nèi)閣由多位大學(xué)士組成，一般視年資威望分首輔、次輔、群輔，而“內(nèi)閣調(diào)旨，惟出首輔一人，余但參議論而已”[133]，明代中后期諸如嚴(yán)嵩、徐階、張居正等，皆是以內(nèi)閣首輔身份長期控制朝政。不過，閣臣的票擬需得到皇帝“批紅”才具有真正效力，而明代中后期的皇帝大多懶于朝政，于是，“批紅”權(quán)力逐漸被司禮監(jiān)太監(jiān)掌握。如《明史》所載：“內(nèi)閣之票擬，不得不取決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)遂以專歸于寺人。于是朝廷之紀(jì)綱，賢士大夫之進退，悉顛倒于其手。”[134]這樣，就形成了內(nèi)閣與司禮監(jiān)相互牽制的中樞行政體系。不過，無論是內(nèi)閣還是司禮監(jiān)，都是對極端強化的專制皇權(quán)的一種輔助，就制度而言，它們并非最高行政機構(gòu)，與六部也無統(tǒng)屬關(guān)系。

總之，自秦漢以降，中國歷代的行政監(jiān)督在制度設(shè)計上，既有以最高皇權(quán)為起點從中央到地方的層級監(jiān)督，又有各級行政機構(gòu)之間同級的監(jiān)督與制衡，形成了一張縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。而無論是層級監(jiān)督還是同級監(jiān)督，其終極目的都是維護皇權(quán)的權(quán)威。

三 歷代行政監(jiān)督的律法體系[135]

中國古代有關(guān)行政監(jiān)督的法律法規(guī)，在先秦時期已開始出現(xiàn)，如夏時有針對官吏的墨罪，商有旨在“儆于有位”的《官刑》，《周禮》中也有一系列針對官吏的法令，春秋戰(zhàn)國時期集各國成文法之大成的李悝《法經(jīng)》“雜”律部分，也涉及職官犯罪的內(nèi)容。這些都為后世行政監(jiān)督的法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，但它們本身并非專門的監(jiān)察法。中國古代行政監(jiān)督的法制建設(shè)，初步形成于東周秦漢時期，后歷經(jīng)魏晉隋唐的發(fā)展，至宋元以后逐漸走向完備成熟。歷代統(tǒng)治者基于不同社會歷史條件，制定了內(nèi)容豐富的行政監(jiān)察法規(guī)，其持續(xù)性、系統(tǒng)性和完整性在世界法制史上均不多見，構(gòu)成了具有中國文化特色的監(jiān)察法體系，也是中國歷代行政監(jiān)督的重要內(nèi)容。

（一）兩漢魏晉的監(jiān)察法

中國古代第一部專門的監(jiān)察法產(chǎn)生于漢代，即漢惠帝三年（前192年）頒布的《監(jiān)御史九條》。據(jù)《唐六典》載：“惠帝三年，相國奏遣御史監(jiān)三輔不法事，有：辭訟者，盜賊者，鑄偽錢者，獄不直者，繇賦不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所當(dāng)服者，凡九條。”[136]可見，《監(jiān)御史九條》是專門針對三輔地區(qū)官員的監(jiān)察法，其內(nèi)容雖簡單，但作為中國古代第一部專門的監(jiān)察法規(guī)，體現(xiàn)了統(tǒng)治者在監(jiān)察立法方面的自覺意識，在中國古代監(jiān)察法制史上具有重要地位。

漢代另一部監(jiān)察法規(guī)，是漢武帝置部刺史后頒布的《刺史六條》。這是中國古代第一部全國性的地方監(jiān)察法規(guī)。《刺史六條》的內(nèi)容為：“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，苛阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。”[137]《刺史六條》是漢武帝打擊地方豪強，加強中央集權(quán)背景下的產(chǎn)物，因而，它規(guī)定了非常明確的監(jiān)察對象，即強宗豪右和二千石長吏。《刺史六條》的內(nèi)容也十分具體，并規(guī)定“非條所問，即不省”，亦即顧炎武所說的“六條之外不察”[138]，這些都有助于刺史開展監(jiān)察工作。《刺史六條》簡潔明了、可操作性強的特點，對后世的監(jiān)察立法產(chǎn)生了較大影響，諸如三國時期魏國《六條察吏》、晉朝《五條律察郡》和《長吏八條》、唐朝《巡察六條》等，無不受到《刺史六條》的影響。

魏晉南北朝時期，中國政局動蕩不安，但這一時期卻產(chǎn)生了數(shù)部監(jiān)察法，使得行政監(jiān)督的法制建設(shè)得到發(fā)展。曹魏時期，豫州刺史賈逵仿漢代《刺史六條》創(chuàng)制了《察吏六條》，其內(nèi)容如下：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者，察吏不簿入錢谷放散者。所察不得過此。”[139]和《刺史六條》相比，《察吏六條》將糾察官吏和舉薦人才關(guān)聯(lián)起來，是其獨有特點。不過，《察吏六條》主要對象是二千石以下官員，而由于當(dāng)時刺史已經(jīng)成為地方行政官員，所以，該法并未能真正作用。

晉朝武帝時期，頒布有《察長吏八條》，內(nèi)容為：“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之”。[140]隨后又頒布《五條律察郡》，內(nèi)容為：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。[141]此后，又頒布《察二千石長吏詔》，內(nèi)容為：“二千石長吏不能勤恤人隱，而輕挾私故，興長刑獄，又多貪濁，煩撓百姓。其敕刺史二千石糾其穢濁，舉其公清，有司議其黜陟。”[142]晉朝有關(guān)行政監(jiān)督的律法，較為重視官吏的“正身”，這和曹魏以來推行九品中正的選官制度有關(guān)，而當(dāng)時頻頻出臺的監(jiān)察法規(guī)，也顯示了晉朝統(tǒng)治者對官員監(jiān)督的重視。

南北朝時期，南朝行政監(jiān)督的法制建設(shè)成就不大，北朝則取得一定成績，其代表性法規(guī)有《六條詔書》和《詔制九條》。《六條詔書》大致內(nèi)容如下：第一，“治心”，“非不貪貨財之謂也，乃欲使心氣清和，志意端靜”。第二，“敦教化”，“教之以孝悌，使民慈愛；教之以仁順，使民和睦；教之以禮義，使民敬讓”。第三，“盡地利”，“夫衣食所以足者，在于地利盡，地利所以盡者，由于勸課有方”。第四，“擢賢良”。第五，“恤獄訟”。第六，“均賦役”。[143]《詔制九條》內(nèi)容為：“一曰，決獄科罪，皆準(zhǔn)律文；二曰，母族絕服外者，聽婚；三曰，以杖決罰，悉令依法；四曰，郡縣當(dāng)境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰，孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰，或昔經(jīng)驅(qū)使，名位未達，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰，偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預(yù)選，降二等授官；八曰，州舉高才博學(xué)者為秀才，郡舉經(jīng)明行修者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰，年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤。”[144]《六條詔書》和《詔制九條》表現(xiàn)出對官吏品行的重視，是這一時期官吏考核監(jiān)督中的共同特征，而《六條詔書》頒布同時規(guī)定“牧守令長，非通六條及計帳者，不得居官”，更顯示了統(tǒng)治者對于吏治的重視。

（二）隋唐監(jiān)督立法與監(jiān)督詔令

隋唐時期，中國古代法制建設(shè)進入發(fā)達形態(tài)，唐高宗時期的《唐律疏議》被公認為中華法系的代表，在東亞地區(qū)產(chǎn)生廣泛影響。與之相應(yīng)，唐代在行政監(jiān)督的法制建設(shè)方面，也取得較大進步。在地方監(jiān)督方面，唐玄宗時期頒布有專門的《監(jiān)察六法》，內(nèi)容包括：“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍賬隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”[145]《監(jiān)察六法》專門為當(dāng)時分道巡按的監(jiān)察官員而制定，“貴在簡要”，“其余常務(wù)，不可橫干”，這一點和漢代《刺史六條》、曹魏《察吏六條》具有相似特點。不過，《監(jiān)察六法》所規(guī)定的監(jiān)察對象則大為擴大，包括了地方各級官吏，而不限于《刺史六條》的強宗豪右、二千石官員以及《察吏六條》的二千石以下官員，這反映了唐代對地方行政監(jiān)督的強化。唐代有關(guān)地方行政的監(jiān)督律法，還有武則天頒布的《風(fēng)俗廉察四十八條》。但該法因內(nèi)容過于煩瑣，實行數(shù)年即告停止。這反映出簡明扼要、便于操作在監(jiān)督立法中的重要性。

除專門的地方性監(jiān)察法規(guī)外，唐代還頒行了大量有關(guān)行政監(jiān)督的詔令。按其內(nèi)容，大致可分為兩類，如論者所概括：一是規(guī)范監(jiān)察官制的立法，如“擇刺史詔”“令御史錄奏內(nèi)外官職事詔”“誡飭御史詔”“簡京觀為都督刺史詔”“誡勵諸州刺史詔”“京官都督刺史中外迭用敕”“刺史令久在任詔”等；二是有關(guān)言諫監(jiān)察的詔敕，如“令群臣直言詔”“聽百寮進狀及廷爭敕”“令百官言事詔”“令臺省詳議封事詔”“許刺史言事詔”“加散騎常侍員品詔”等。出使巡察詔敕有“遣使巡行天下詔”“遺十使巡察風(fēng)俗制”“處分期集使敕八道”“處分期集使敕五道”“遣陸象先等依前按察制”“遣王志愔等各察本官內(nèi)制”“遣使河南河北道觀察利害詔”“誡勵京畿縣令詔”“遣御史大夫王脧等巡按諸道敕”“遣使黜陟諸道敕”“席建侯等巡行諸道敕”“遣諸道黜陟使敕”“察訪刺史縣令詔”等。就對象而言，這些法律法規(guī)包括了從中央到地方的各級官員；就內(nèi)容而言，既包括行政機關(guān)的政務(wù)行為，又包括了各級官員的職務(wù)行為，反映了唐代行政監(jiān)督在法制建設(shè)方面日益走向成熟的特點。[146]

（三）宋代監(jiān)督法制建設(shè)的特點

宋代關(guān)于行政監(jiān)督的立法，在唐代基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展，日益走向細密化，產(chǎn)生了大量詔、令、格等形式的法律法規(guī)。其中，以宋真宗時期的《御史臺儀制》、徽宗時期的《崇寧重修御史臺令》、寧宗時期的《慶元條法事類·職制令》較具代表性，前二者針對的是臺諫監(jiān)察制度，后者針對的則是監(jiān)司和按察使制度，這三部法令可反映出宋代在行政監(jiān)督立法方面的大致形態(tài)。相比前代，宋代在行政監(jiān)督的法制建設(shè)方面主要表現(xiàn)出如下特點。

第一，宋代監(jiān)督立法的目的當(dāng)然仍是糾劾官吏違法，但對于糾劾內(nèi)容的規(guī)定，則極為細密具體。如宋太宗時期規(guī)定御史臺彈劾官員違反朝儀的內(nèi)容：“一、朝堂行私禮。二、跪拜。三、待漏行立失序。四、談笑喧嘩。五、人正衙門執(zhí)笏不端。六、行步遲緩。七、至班列行立不正。八、趨拜失儀。九、語言微喧。十、穿班。十一、仗出合門不即就班。十二、無故離位。十三、廊下食行坐失儀，語喧。十四、入朝及退朝不從正衙門出入。十五、非公事入中書。”[147]不僅如此，對于托病不朝的官員，御史也有彈劾之責(zé)，如南宋高宗曾下詔：“御史臺將不赴朔望在告最多之人核實彈奏。”[148]

第二，宋代對于監(jiān)察官員的性質(zhì)、職責(zé)和義務(wù)有明確規(guī)定，特別是規(guī)定若監(jiān)察官員發(fā)現(xiàn)違法行為而不糾劾，同樣應(yīng)受懲罰。如《訓(xùn)飭百司詔》規(guī)定：“御史耳目之官也，舉臺綱，肅官邪，惟汝之責(zé)，何憚而不為，汝其分行糾劾不法，必罰無赦。”

第三，宋代還有對監(jiān)察官員自身進行監(jiān)察的專門法律，即《監(jiān)司互查法》。這表明宋代統(tǒng)治者不僅重視對行政官員的監(jiān)察，而且還對監(jiān)察官員進行監(jiān)督，進而形成一個嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

第四，宋代在地方監(jiān)督立法方面取得了較大成就。宋代雖沒有一部專門完整的地方監(jiān)察法，但從《慶元條法事類》《宋會要輯稿》《宋大詔令集》中相關(guān)內(nèi)容可見，宋代的地方監(jiān)督立法確實較為完備翔實，其中不僅對監(jiān)察內(nèi)容有具體規(guī)定，而且對監(jiān)司出巡的時間、頻次、待遇等也有明確規(guī)定，如規(guī)定監(jiān)司出巡“除依條合帶吏人二名、客司書表一名、當(dāng)直兵級十五名，不得依承局茶酒為名，別差人數(shù)”。[149]

此外，還有大量關(guān)于監(jiān)察官員自身違法的規(guī)定，如“諸路監(jiān)司互相饋遺及以內(nèi)行部輒受折送者，以贓論”；“輒赴州、縣筵會及收受上下馬供饋者，各徒二年”等。[150]總之，宋代從中央到地方的監(jiān)督立法形成了較為完整的體系，對行政監(jiān)督制度的有效運行提供了有力保障。

（四）明清時期：中國古代行政監(jiān)督立法的法典化

明清時期，中國古代行政監(jiān)督立法逐漸走向法典化。最初制定于明太祖時期，后經(jīng)成祖、仁宗、宣宗、英宗歷朝增補形成的《憲綱條例》，是明代最具代表性的監(jiān)察法規(guī)。其主要內(nèi)容包括如下方面：一是明確了都察院、監(jiān)察御史和按察使司的地位，即“綱紀(jì)所系，其任非輕”，規(guī)定各衙門官員不得干擾監(jiān)察人員工作，監(jiān)察官員徇私枉法則從重處罰。二是規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督糾察體制，如上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的集體監(jiān)察，以及監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察官員自身不當(dāng)行為的個體監(jiān)察。三是確定了監(jiān)察案件的受理機關(guān)。直隸地方案件由巡按監(jiān)察御史管轄，在外案件赴按察司并分司及巡按監(jiān)察御史處申訴控告，對于軍人的監(jiān)察案件，在京由都察院，在外由巡按監(jiān)察御史、按察司并分司受理。四是監(jiān)察御史、按察司官巡歷地方時，凡“守法奉公、廉能昭著，隨即舉聞；若奸貪費事、蠹政害民者，即便拿問”。監(jiān)察官對于國家政令得失，軍民利病，一切興利除害等事，負有建言權(quán)。五是規(guī)定了都察院和按察司屬吏的選舉范圍和資格，“須于考退生員與應(yīng)取吏員相參補用”，但“不許用曾犯奸貪罪名之人”。[151]《憲綱條例》對于監(jiān)察官員的地位、職權(quán)、選用等都有明確規(guī)定，既是監(jiān)察官員行使職權(quán)的法律依據(jù)，也是對監(jiān)察官員進行內(nèi)部監(jiān)督的法律依據(jù)，在歷代行政監(jiān)督立法中具有重要地位。

六科給事中是明代的另一監(jiān)察系統(tǒng)，對此，明太祖也制定了專門的監(jiān)察法規(guī)，即“六科通掌”和“各科分掌”。“六科通掌”主要規(guī)定了六科給事中共同的職權(quán)和各科之間相互協(xié)同的職司，屬總則部分，共34條，主要內(nèi)容包括如下三個方面：一是規(guī)定六科給事中對皇帝詔令、軍國大政等擁有言諫封駁權(quán)；二是規(guī)定六科給事中廣泛的職權(quán)范圍，上自軍國大政下至官員違法失儀等，均在監(jiān)察范圍內(nèi)；三是規(guī)定六科給事中參與審理重大案件。“各科分掌”主要是對各科給事中具體職權(quán)及工作細則的規(guī)定，屬分則部分，包括吏科20條、戶科25條、禮科16條、兵科35條、刑科13條、工科18條。“科通掌與各科分掌是明朝監(jiān)察系統(tǒng)的一大特色。其在監(jiān)察法規(guī)上體現(xiàn)為，既有規(guī)定六科給事中總的職掌權(quán)限，又結(jié)合各科實際細分，詳細規(guī)定各科職責(zé)與程序，類似現(xiàn)代法律的總則與分則的關(guān)系，充分體現(xiàn)了明朝監(jiān)察立法的和諧。”[152]

明代在地方監(jiān)督立法方面，同樣取得較大成績。明太祖時期，制定了關(guān)于監(jiān)察御史巡按地方的《出巡事宜》，內(nèi)容以經(jīng)濟和司法監(jiān)察為重點，涉及“學(xué)校”“節(jié)義”“鰥寡孤獨”等多方面，并有監(jiān)察御史巡按地方“必須遍歷，不拘限期”，“風(fēng)憲官吏務(wù)要同行，不許先后相離”，以及“分巡地面果系原籍，及按臨之人設(shè)有仇嫌，并宜回避”等規(guī)定。此外，有關(guān)御史出巡，明代還制定了專門的“奏請點差”和“回道考察”制度。所謂“奏請點差”，即都察院根據(jù)需要奏請皇帝分派御史出巡的制度規(guī)定，包括點差的程序、御史等級和職權(quán)的確定、出巡期限的確定等；“回道考察”則是指御史完成巡按工作向都察院復(fù)命，并接受都察院考核的制度規(guī)定。“奏請點差”和“回道考察”是對隋唐以來御史巡按制度的一大推進。此外，明宣宗時期，中央向地方派遣巡撫作為一項制度被確定下來。巡撫和巡按御史同為中央派出的監(jiān)察官員，如何劃分二者職權(quán)，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，便成為問題。為此，明朝專門頒行《撫按通例》，界定了二者之間的關(guān)系，如規(guī)定“巡按御史在外接待巡撫，不論副都僉都，其坐旁坐，其班后列，不遜者，回道之日，考以不諳憲體，奏請降調(diào)”。[153]

概言之，明代在行政監(jiān)督的法制建設(shè)上，不僅對監(jiān)察對象有明確的規(guī)定，而且，對于各監(jiān)察部門的關(guān)系、監(jiān)察程序以及監(jiān)察部門的內(nèi)部監(jiān)督問題，都有具體規(guī)定，中國古代行政監(jiān)督的法制建設(shè)至此逐漸走上了系統(tǒng)化、完備化的階段。

清沿明制，將中國古代行政監(jiān)督的法制建設(shè)推向了高峰。清代最具代表性的監(jiān)察法是始纂于乾隆朝，后經(jīng)嘉慶、道光、咸豐、同治歷朝修訂，至光緒朝編訂的《欽定臺規(guī)》。光緒朝《欽定臺規(guī)》共42卷，分“訓(xùn)典”“憲綱”“六科”“五城”“各道”“稽查”“巡察”“通例”八大類，既確立了監(jiān)察機構(gòu)及官員的特殊地位、職權(quán)范圍、監(jiān)察對象，又規(guī)定了保障監(jiān)察制度有效運行的各種手段，是中國古代最完備的一部監(jiān)察法典。除《欽定臺規(guī)》外，清代還有不少專門性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)，如《都察院則例》《五城巡城御史處分例》《巡方事宜》《京察濫舉處分條例》《三品京堂京察例》，等等。總之，清代在明代基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展，逐漸將中國古代行政監(jiān)督的法制建設(shè)推向了高峰，如論者所說，清代“在監(jiān)察立法方面頗有建樹，逐步從較為簡單的立法發(fā)展為完備的監(jiān)察律法體系，從專門法典到實施細則，再到配套法規(guī)和專門實施機構(gòu)，一應(yīng)俱全，相當(dāng)完備，雄踞我國古代監(jiān)察法的最高峰”[154]。