第一節 中國古代行政監督制度的演變

作為王朝統治自我調節的重要手段，中國古代的行政監督源遠流長，經歷了一個長期的發展演變過程，它隨著時代的變遷而不斷發展、完善，在歷朝歷代的國家治理中，都發揮著至關重要的作用。從整體上看，中國古代的行政監督制度發端于春秋戰國，形成于秦漢，發展于魏晉，成熟于隋唐，經過宋元的調整完善，至明清愈益完備。

一 中國古代行政監督制度的形成

中國古代行政監督的觀念，伴隨著樸素的治理思想產生。相傳在堯舜禹時代，就已經萌生了樸素的治理思想，其中蘊含的一些監督理念，在后來的治理實踐中逐漸形成慣例約束，進而成為相對制度化的監督手段。

（一）原始社會時期的權力監督實踐

中國古代的行政監督體系，至秦漢時期才粗具規模，不過，作為權力監督的實踐，它可以追溯至先秦甚至更早時期。大致在原始社會晚期，社會權力的所有者（即全體氏族成員）與社會權力的行使者（即氏族管理機構）逐漸分離，為了保證社會權力運行能夠最大限度符合權力所有者的利益，權力監督機構逐漸出現。大致從這一時期開始直至西周，在權力監督的實踐中主要形成了兩種形式，一是對“上”的民主性監督，二是對“下”的糾察性監督。[1]

關于自下而上的民主性監督，史籍中仍留有相關痕跡。傳說中的古代圣王，如黃帝、堯、舜、禹等，都曾采取多種方式來聽取下層民意。如《管子》記載，“黃帝立明臺之議者，上觀于賢也。堯有衢室之問者，下聽于人也。舜有告善之旌，而主不蔽也。禹立建鼓于朝，而備訊唉”；[2]《呂氏春秋》記載，“堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木”；[3]《三國志》記載，“軒轅有明臺之議，放勛有衢室之問，皆所以廣詢于下也”。[4]所謂“明臺”“衢室”“告善之旌”“欲諫之鼓”“誹謗之木”等，均是為便于聽取下層民意而設置的。《史記》記載，“四岳舉鯀治洪水，堯以為不可，岳強請試之”，舜欲懲戒混沌、窮奇、梼杌、饕餮四兇族，先“賓于四門”，后“乃流四兇族，遷于四裔，以御螭魅”等[5]，也都是天子施政受到臣下約束的反映。其中，堯以為不可用鯀治水而岳強請試之，體現最為明顯。以上是下層民眾或下級臣僚對氏族部落首領行使權力的約束。

上級對下級的糾察性監督，主要表現為天子“巡守”，如《史記》所載，黃帝“東至于海，登丸山，及岱宗。西至于空桐，登雞頭。南至于江，登熊、湘。北逐葷粥，合符釜山，而邑于涿鹿之阿”。[6]其他如古籍所載，舜巡守東、南、西、北四方，確立“五歲一巡守”制度；禹即天子位后，曾“巡省南土”，最后“東巡守，至于會稽而崩”。“巡守”即天子巡視其所守疆土，在“巡守”過程中，自然就包含對各方勢力的糾察和約束。古籍中這些記載雖含有一定的傳說或想象的成分，未必完全可靠，但它們在一定程度上也確實反映了原始社會時期的監督實踐。

（二）夏商西周時期行政監督的發展

夏商西周時期，隨著國家形態的日益形成，行政監督也得到相應發展。這一時期，行政監督延續著原始社會晚期以來的特點又有所變化，即在保留著民主性和糾察性監督方式的同時，“具有民主監督性質的臣民對君王的諫議式監督的地位不斷下降，而君王、特定國家機關及其官員對貴族或百官的糾察式監督的地位則不斷提升”。[7]

民主性監督在夏商西周社會的延續，史籍中多有反映。夏時有“遒人以木鐸徇于路”，即行人之官帶著木鐸征詢民意。商代有“臣下不匡，其刑墨”，更直接表明臣下有匡正君主過失的責任。周代有“采詩”“以聞于天子”，又有“天子聽政，使公卿至于列士獻詩，瞽獻曲，史獻書，師箴，瞍賦，蒙誦，百工諫，庶人傳語，近臣盡規，親戚補察，瞽史教誨，耆艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖”等。[8]這些都體現出下層民眾和下級臣僚對最高統治者行政的監督和約束。特別是殷周之際，上層統治者有了“天視自我民視，天聽自我民聽”思想，更顯示出下層民意對統治者的約束力量。

民主性監督在夏商西周時期取得發展的一個重要體現，是史官系統的發展。《呂氏春秋》記載：

夏太史令終古出其圖法，執而泣之。夏桀迷惑，暴亂愈甚，太史令終古乃出奔如商。湯喜而告諸侯曰：“夏王無道，暴虐百姓，窮其父兄，恥其功臣，輕其賢良，棄義聽饞，眾庶咸怨，守法之臣，自歸于商。”[9]

在夏朝已有史官，雖未必完全可信，但這段話反映出，史官一職在中國出現較早，而且具有監督職權。相同類型的記載，《呂氏春秋》中還有很多，如“殷內史向摯見紂王之愈亂迷惑也，于是載其法，出亡之周”；“晉太史屠黍見晉之亂也，見晉公之驕而無德義也，以其圖法歸周”，等等。[10]這種敘事類型的反復出現，說明史官在誕生之初，就具有監督匡正君主的職權。史官的監督未必具有強制性，但對人心向背卻極具影響力。夏商西周時期是史官系統的重要發展期，對此，《史通》中有專門論述，即：

史之建官，其來尚矣。昔軒轅氏受命，倉頡、沮誦實居其職。至于三代，其數漸繁。案《周官》《禮記》，有太史、小史、內史、外史、左史、右史之名。太史掌國之六典，小史掌邦國之志，內史掌書王命，外史掌書使乎四方，左史記言，右史記事。《曲禮》曰：“史載筆，大事書之于策，小事簡牘而已”。《大戴禮》曰：“太子既冠成人，免于保傅，則有司過之史。”《韓詩外傳》云：“據法守職而不敢為非者，太史令也。”斯則史官之作，肇自黃帝，備于周室，名目既多，職務咸異。[11]

史官之建置未必始于黃帝，但“至于三代，其數漸繁”，則大致可信。上古史官，近乎卜祝，諸如祭祀、占卜、觀象、記事等，皆歸其執掌。這是上古時期政教分野不明的反映。也正因這一特點，使得史官對一朝的人心向背，具有莫大影響力，如三代政權更迭之際，古籍中均有史官出奔的記載。后來，史官的職責愈益簡化為記事修史，但他們對君主行政的監督和約束作用，在古代中國則始終得到保留。當然，這里需要說明的是，監督是上古時期史官擁有的職權之一，但史官一職并非專為監督而設。

行政監督在夏商西周時期的發展，更為明顯的體現于糾察式監督方面。首先，是天子“巡守”制度的發展。《禮記》記述“天子五年一巡守”時說：“山川神祇有不舉者為不敬，不敬者君削以地；宗廟有不順者為不孝，不孝者君絀以爵；變禮易樂者為不從，不從者君流；革制度衣服者為畔，畔者君討；有功德于民者，加地進律。”[12]這里，不僅記載了“巡守”制度，而且明確了“巡守”過程中的獎與懲。其他如《孟子》中也有“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者，述所職也”[13]的記載。其中所說“巡狩”和“述職”，都是糾察式監督的表現形式。所謂“述職”，就是諸侯定期朝覲周天子，上陳其職守情況，接受周天子的監督考核。周天子“入其疆，土地辟，田野治，養老尊賢，俊杰在位，則有慶”，“慶”即獎賞；“入其疆，土地荒蕪，遺老失賢，掊克在位，則有讓”，“讓”即責罰。諸侯“一不朝，則貶其爵；再不朝，則削其地；三不朝，則六師移之”，即諸侯一次不朝覲，即降低爵位；兩次不朝覲，則削減土地；三次不朝覲，就以軍隊討之。

其次，夏商西周時期，監督作為一種專門職權，逐漸形成。比如西周職官中的“大宰”“小宰”和“眚史”等，就都負有監督職責。大致而言，“大宰”掌邦之六典、八法、八則，以逆邦國、官府、都鄙之治；“小宰”則負責具體工作，具有糾察、審判官吏之權；“眚史”往往充當周天子的耳目，負責糾察各級官吏、軍事首領和貴族的罪過。[14]除了“宰”和“眚史”，西周時期的“監”也有監督權，如武王滅商后，為了監督紂王之子武庚，特分封自己的三個弟弟監視武庚，稱為“三監”。這里同樣需要指出，監督逐漸成為一種專門職權，被賦予“宰”“眚史”“監”等，但這些官職本身并非專事監督設置。

最后，是監督立法的出現。據文獻記載，夏時已經出現了針對官吏犯罪的相關規定，如“貪以敗官”的墨罪。商朝建立之初，制定了旨在“儆于有位”的《官刑》，其大致內容如《尚書》所載：“敢有恒舞于宮，酣歌于室，時謂巫風；敢有殉于貨色，恒于游畋，時為淫風；敢有侮圣言，逆忠直，遠耆德，比頑童，時謂亂風。惟茲三風十愆，卿士有一于身，家必喪；邦君有一于身，國必亡。臣下不匡，其刑墨，具訓于蒙士。”[15]西周時期，周公制禮作樂，是中國歷史上的重大事件，《周禮》中就有專門針對官吏的法令，如《天官冢宰》“以八法治官府：一曰官屬，以舉邦治；二曰官職，以辨邦治；三曰官聯，以會官治；四曰官常，以聽官治；五曰官成，以經邦治；六曰官法，以正邦治；七曰官刑，以糾邦治；八曰官計，以弊邦治”；《秋官司寇》“以五刑糾萬民”，其中的“官刑”就是用以糾察、懲治官吏。夏商西周時期行政監督立法行為的出現，表明中國古代行政監督逐漸開始走向規范化。[16]

（三）春秋戰國時期行政監督系統的醞釀

春秋戰國是中國古代重要的社會變革時期。周王朝所確立的政治社會秩序逐漸崩解，被新型官僚體制所取代。這一時期，各諸侯國為適應爭霸需要，一方面擺脫周王室控制，另一方面在國內推行新法打擊舊貴族勢力，使得各國國君的專制權力極大增強。春秋末期開始，取代分封制的郡縣制逐漸出現，郡縣長官由中央直接任免，加強了中央對地方的集權控制。這樣，“事在四方，要在中央”[17]，“君設其本，臣操其末；君治其要，臣行其詳；君操其柄，臣事其常”[18]的專制主義中央集權制度逐漸形成。與之相配套的，則是從宰相到百官、從中央到地方，職責清晰、層級分明的官僚體制出現。專制主義中央集權的官僚體制的出現和隨之而來官員隊伍的擴大，既對行政監督的完善提出了要求，也為行政監督的發展提供了契機。春秋戰國時期，行政監督的發展主要表現在以下方面。

首先，行政監督思想取得了明顯進展。春秋戰國時期，為加強君主專制和中央集權，不少思想家都對君主應如何整肅吏治、監督百官進行了理論闡釋，特別是出現了“明主治吏不治民”思想。

春秋時期，《管子》曾著眼于“治吏”提出：“君之所審者三：一曰德不當其位，二曰功不當其祿，三曰能不當其官。此三本者，治亂之原也。故國有德義未明于朝者，則不可加于尊位；功力未見于國者，則不可授與重祿；臨事不信于民者，則不可使任大官。”[19]《管子》將之視為治國“三本”“治亂之源”，可見其對監督、管理官吏的重視。

戰國時期，君主如何“治吏”被提到更高地位，這在法家學說中有集中體現。如商鞅把君臣視為“事和而利異”的關系，提出“上與吏也，事和而利異者也”；“夫事和而利異者，先王之所以為端也”等說法。[20]法家學說的集大成者韓非子，亦有“君臣之利異，故人臣莫忠，故臣利立而主利滅”等說法。[21]韓非子提出法、術、勢中的“術”，即“因任而授官，循名而責實，操殺生之柄，課群臣之能者也，此人主之所執也”[22]，主要也是統馭群臣之術。而且，韓非子還明確提出了“明主治吏不治民”主張，即“人主者，守法責成以立功者也。聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏，故明主治吏不治民”。[23]“明主治吏不治民”把對官吏的治理放在了國家治理的重要位置，使得行政監督的意涵更為明確，是春秋戰國時期監督思想發展的重要體現。

其次，是監督職權的專門化趨向，集中表現為“御史”一職向監察官員的轉變。“御史”源于古代史官，戰國時期，它雖然仍非專事監督，但其監督職權已被凸顯出來。比如，秦國在中央所設“御史大夫”一職，除掌機要文書外，其重要職責即監督糾察百官。此外，設置監察官員在秦國也是普遍現象，《商君書》所載“今恃多官眾吏，官立丞、監。夫置丞立監者，且以禁人之為利也”，就反映了這一現象。[24]秦國之外，齊、魏在中央設有“御史”，燕楚設有“御書”，韓國設有“司空”。[25]這些官職的稱謂、執掌雖不盡相同，但負有監督糾察百官的職責，則是其共性。而且，“御史”在百官中也具有較高威信，如《史記》記載：齊威王“置酒后宮，召髡賜之酒。問曰：‘先生能飲幾何而醉？’對曰：‘臣飲一斗亦醉，一石亦醉。’威王曰：‘先生飲一斗而醉，惡能飲一石哉！其說可得聞乎？’髡曰：‘賜酒大王之前，執法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣。’”[26]因“御史在后”而“恐懼俯伏而飲”，可見“御史”在百官中之威信。戰國時期，“御史”不僅設于中央，還被派遣至地方，魏、韓、秦等國在郡縣內均有負責監督地方官的“御史”[27]，《韓非子》所載“卜皮為縣令，其御史污穢而有愛妾，卜皮乃使少庶子佯愛之，以知御史陰情”[28]，即證明御史在地方的存在。

最后，是監督方式的發展。春秋戰國時期的行政監督，仍可分自上而下的糾察式監督和自下而上的諫議式監督兩種方式，但這兩種方式在具體的監督實踐中又各自有所發展。

“巡守”作為自上而下的監督方式，在春秋戰國時期仍被延續下來，《韓非子》所載“齊桓公微服以巡民家”[29]，就反映了這一現象。與之類似，當時各諸侯國還推行“行縣”制度。“行縣”即國王、相國、郡守等到所屬的縣去“巡行”，如《戰國策·趙策》載趙武靈王“行縣，過番吾”，《史記·范雎列傳》載魏冉“東行縣邑”等。[30]無論是“巡守”還是“巡縣”，其重要目的之一，都是加強對下級官吏的監督和管理。此外，這一時期，還有一種“上計”制度，如《戰國策》所載“五官之計”；[31]《呂氏春秋》載“任登為中牟令，上計言于（趙）襄子”；[32]《韓非子》載“李克治中山，苦陘令上計而入多”等。[33]“上計”主要就是下級官吏將治理成績逐級上報，直至君主，以作為考核地方官吏的依據。這也是自上而下監督方式的一種。

春秋戰國時期自下而上的監督，除延續過去臣下對君主的諫議方式外，值得注意的是，出現了專門的諫官。《呂氏春秋》記載：“管子復于桓公，曰：‘……蚤入晏出，犯君顏色，進諫必忠，不辟死亡，不重富貴，臣不若東郭牙，請置以為大諫臣。’”[34]齊桓公置“大諫”，一般被視為中國古代諫官之始。此外，趙國的“司過”也具有諫官性質，如《史記》載“武靈王少，未能聽政，博聞師三人，左右司過三人”。[35]其他如晉國的“中大夫”、楚國的“左徒”，均屬諫官之列。諫官的出現，是自下而上的諫議式監督逐漸走向制度化的重要表現。

（四）秦漢時期行政監督制度的形成

經過春秋戰國約500年的變革與整合，以君主專制、中央集權和官僚制度為基本特征的專制主義中央集權制度，到秦漢時期逐漸確立起來。丞相制度和郡縣制度的推行，使得中央和地方的行政體系逐漸規范化。相應地，在中央以御史大夫為首，在地方以（監）御史、刺史為代表的中央和地方兩級行政監督系統也逐漸形成。

秦漢時期，中央監察事務由御史大夫主持。這一時期的中央官制，習慣上被稱為“三公九卿”制。“三公”是當時地位最高的丞相、太尉和御史大夫的一種慣用稱呼，在漢成帝之前并非法定官名。丞相又稱相國，是最高行政長官，協助皇帝處理全國政務，如《漢書》所載“掌丞天子助理萬機”[36]，“以德翼輔國家，典頌百僚，協和萬國，為職任莫重焉”[37]；太尉是最高軍事長官，漢代名稱屢變；御史大夫為最高監察長官，并協助丞相處理政務，如《漢書》所載“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”。[38]

御使大夫開府治事，屬員有御史中丞、御史丞、侍御史、御史等，其中以御史中丞較為重要。御史中丞雖為御史大夫的屬員，但由于御史大夫“鮮臨府事”，所以御史府的事務，實際由御史中丞掌控，“外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章”。[39]按近人徐式圭的說法，御史大夫是“政務官”，御史中丞則是“事務官”。[40]漢成帝綏和元年（前8年）調整中央官制，改丞相為大司徒；改太尉為大司馬；改御史大夫為大司空，專掌水利和工程營建，另置長史為副職。御史大夫改為大司空后，御史府作為一個機構并未撤銷，而是由御史中丞掌管。此后，御史中丞逐漸獨掌監察權。如《通典》所述：“及御史大夫轉為大司空，而中丞出外為御史臺率，即今之御史大夫任也。”[41]東漢時期，御史府改稱御史臺，御史中丞“執憲中司，朝會獨坐，內掌蘭臺，外督諸州刺史，糾察百僚”。[42]至此，御史中丞成為最高監察長官。當時，御史中丞與最高行政長官尚書令、負責京畿監察的司隸校尉并為“三獨坐”，頗受榮寵。御史臺雖仍隸屬少府，但因少府并不管理具體事務，所以御史臺實際是直接對皇帝負責，這預示著中國古代相對獨立的行政監督系統逐漸出現。

秦漢時期負責地方監察事務的有監御史、刺史等，均屬中央派出性質。秦朝監御史又稱監郡御史、郡監，隸屬御史大夫，主要負責監督郡守行政，一般不涉縣級政務。漢初，監御史制度曾被廢除。惠帝時，又重新向中央控制的諸郡派遣監御史，并制定有“監御史九條”。[43]文帝時，又因“御史不奉法，下失其職”，派遣“丞相史”出刺并督監察御史。[44]但漢初，始終未能建立起完備的地方監督制度。

漢武帝掌權后，對內打擊諸侯王勢力，對外開疆拓土，中央統轄區域不斷擴大。為了加強對地方的控制，元封五年（前106年），漢武帝將全國（三輔、三河、弘農除外）劃分為十三州部，每州部設刺史一人，作為地方監察官，由此建立了刺史制度。刺史在地方沒有固定治所，每年秋天“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”。刺史“以六條問事”，六條之外不察，可操作性強，為歷代統治者所仿行。[45]刺史秩六百石，但可監督二千石官員，秩卑權重特點明顯，其積極意義如顧炎武所說，“秩卑則其人激昂，權重則能行志”[46]，這一特點亦為后世所仿行。[47]

在御史系統之外，漢代還有兩個監察部門，一是丞相司直，二是司隸校尉。如上所述，文帝時期，為加強對地方監察，曾遣丞相史出刺，但“不常置”。武帝元狩五年（前118年），正式設置丞相司直，“佐丞相，舉不法”。[48]丞相司直是丞相府最高屬員，“秩比二千石”，地位低于御史大夫，但高于御史中丞和司隸校尉。丞相司直對上可以監督御史大夫，對下可以監督諸州刺史及百官，可謂“職無不監”，成為御史系統之外的另一套行政監督系統。東漢時期，丞相司直一度被取消，魏晉復置，主要負責監察京師諸官。

司隸校尉始設于武帝征和四年（前89年），是為平息“巫蠱之亂”而臨時設置。《漢書》記載其職權為“持節，從中都官徒千二百人，捕巫蠱，督大奸猾”。[49]“巫蠱之亂”平息后，司隸校尉的統兵權被收回，但該部門本身被作為一個監察機構保留下來，負責監察京師百官及京師附近三輔、三河、弘農七郡。司隸校尉的最大特點是直接受皇帝領導，不受其他行政權力束縛，能夠更好地發揮監察作用。西漢元帝以后，司隸校尉的權勢地位逐漸下降，元帝初元四年（前45年）去節；成帝元延四年（前9年）省；哀帝復置，改名司隸，屬大司空，徹底失去皇帝特使身份。東漢光武帝時期，司隸校尉再度被重視，與尚書令、御史中丞并稱“三獨坐”。東漢末年，權臣多自兼司隸校尉控制京師地區。直至魏晉時期，司隸校尉仍是京畿地區的重要監察部門。

御史系統、丞相司直和司隸校尉一起，形成了一個環環相扣的監督網絡。如論者所概括：“以御史中丞督察司隸校尉，以司隸校尉督察丞相，以丞相督察司直，以司直督察諸州刺史，以刺史督察官秩在二千石以下的官員。”[50]當然，在實際操作過程中，三者的職權有所交叉重疊。后來，丞相司直和司隸校尉逐漸被廢置，但御史系統則被延續下來，成為歷代行政監督系統的重要組成部分。

二 以臺諫為主的中央監督制度及其演變

在中國古代行政監督中，臺諫是兩套不同的職官系統，發揮著不同職能。臺是指御史臺系統，主要包括御史大夫、御史中丞、監察御史等，負責對百官的監督彈劾；諫指諫官系統，主要包括諫議大夫、給事中、拾遺、補闕等，主要負責對皇帝的侍從規諫、駁正違失。二者相互配合，構成中國古代中央監督的主體。

（一）御史制度的演變

御史制度在秦漢時期已基本形成，前文已有述及。魏晉南北朝時期，御史制度在延續秦漢制度架構的同時，出現了一些新的變化：一是御史臺向獨立監察機構演變的趨勢愈發明顯；二是御史臺地位不斷提高，權力不斷擴大。就前者而言，東漢御史臺改隸少府后，已經表現出了從行政機構中獨立的跡象。到魏文帝時期，御史臺則脫離少府，與行政機構分離的趨勢更為明顯。就后者而言，突出表現是打破御史“不糾三公”的慣例和出現“中丞專道”現象。晉朝沿襲漢制，規定三公不在御史監察范圍之內。晉惠帝時，司隸校尉傅咸曾以“中丞得糾太子而不得糾尚書”為由，質疑改慣例的合理性。后來，御史中丞劉暾奏免尚書仆射等十余人，得到了朝廷認可，監察官員不糾三公的慣例由此被打破。“中丞專道”是指除皇太子以外，各級官員路遇御史中丞，均需停駐或回避，否則就會受到懲處。“中丞專道”在南北朝時期表現有其突出。[51]打破“不糾三公”慣例和出現“中丞專道”現象，顯示了御史地位的提高，這和當時政局動蕩及統治者壓制世族的需要有關。

隋唐時期的行政監督體系日趨完密，進入了中國古代行政監督史上的成熟期。就御史制度而言，隋朝的重要變動是御史臺屬員由吏部銓選，不再隨臺主更換。這一變動的意義，如論者所說，它“頗似現代文官制，體現了行政對中央監察制度控制的加強”。[52]

唐在隋的基礎上，進一步完善中央監督制度，形成了“一臺三院”的基本架構，對后世影響深遠。“一臺”指御史臺，“三院”指御史臺的下設機構，分別為臺院、殿院和察院。

御史臺設御史大夫1人，御史中丞2人，御史大夫為臺主，“中丞為之貳”。[53]按《唐六典》所載，御史臺的職責為“掌持邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列……凡天下之人有稱冤而無告者，與三司詰之。凡中外百僚之事應彈劾者，御史言于大夫，大事則方幅奏彈，小事則署名而已。若有制使覆囚徒，則與刑部尚書參擇之。凡國有大禮，則乘輅車以為之導”[54]。

臺院設侍御史，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”，具體分“推”“彈”“公廨雜事”等。“推”即推鞫獄訟，分“三司推”“東推”和“西推”；[55]“彈”即奏彈，是侍御史最基本也是最重要的職責，臺院有“知彈侍御史”一名，專門協助臺主處理彈劾案件。“公廨雜事”即臺內日常事務，由一名“知公廨侍御史”負責。

殿院設殿中侍御史，主要職責有兩項：一是掌殿廷供奉之儀式；[56]二是“兩京城內外分知左右巡”，“左巡”知京城內，“右巡”知京城外，以雍洛兩州境界為限，“各察其所巡之內有不法之事”。[57]此外，殿中侍御史還有監管太倉粟米和左藏錦帛出納的職責。

察院設監察御史，“分察百僚，巡按州縣，糾視刑獄，整肅朝儀”。[58]監察御史在御史臺官員中品階最低，卻是御史臺系統中較為重要的官員，其監察對象不受品秩限制，監察范圍十分廣泛。不僅有監察中央官員的職權，還可以巡按地方；不僅有整肅朝儀職責，還有監督將帥戰伐功賞、地方屯田鑄錢、處決囚徒等諸多職權。尤為值得注意的是，唐玄宗時，監察御史開始有權監察尚書六部，形成御史臺對尚書省的分察制度。又，唐代御史糾彈，需先經過尚書省長官的審查。這樣，就形成了最高監察機關御史臺與最高行政機關尚書省相互制約的局面，是唐代行政監督走向成熟的表現。

有唐一代，一臺三院的員額、執掌前后雖有數次調整，如御史臺曾改為左右肅正臺、左右御史臺；侍御史員額從4人增至6人，殿中侍御史員額從4人增至6人、9人，監察御史員額從8人增至10人、15人；三院執掌互相之間也曾有所調整。不過，御史臺下轄三院的基本架構，則始終沒有改變。一臺三院各司其職，構成了較為完備的中央監督體系。

宋代中央行政監督機構仍是御史臺，設置亦如唐制，分臺院、殿院、察院，“掌糾察官邪，肅正綱紀”。宋代御史臺名義上的臺主仍是御史大夫，但“不除正員，止為加官”，實際臺主是御史中丞。臺院為御史臺本部，設侍御史，“掌貳臺事”。侍御史彈劾官員，可直接向皇帝參奏，不需經長官同意，因此雖為從六品，但權力較重。殿院地位居次，設殿中侍御史，“以儀法糾百官之失”，兼有推鞫獄訟、監察和巡視京城倉庫及駐屯京師的諸衛和禁軍的責任。察院設監察御史，“分察六曹及百司之事，糾其謬誤，大事則奏核，小事則舉正”[59]。由于監察御史執掌范圍廣泛，且權限不受品秩限制，所以在三院之中，職權最重。[60]

相比唐代，宋代御史制度的變化主要有以下方面。首先，是御史職權的變化，具體包括兩個方面：一是宋代御史開始兼領言諫職權。真宗天禧元年（1017年）始置言事御史；仁宗慶歷年間，以殿中侍御史梅摯、監察御史李京并為言事御史；神宗元封改制，雖罷去給、諫兼權憲職，但御史兼言諫之職，依然延續。[61]二是宋代察院的職權，開始從唐代的“分察百僚，巡按州縣，糾視刑獄，整肅朝儀”，轉向了“分察六曹及百司之事”[62]，亦即察院的主要監督對象從地方轉向了中央。

其次，是宋代御史臺職官兼權現象嚴重。這一現象，和宋代任官實行官、職、差遣相分離的制度有關。宋代的“官”主要是一種標明級別和領取俸祿的依據，按年資升遷，并不擔任實際職務；“職”一般是館閣中較為清高的頭銜，也不掌實權；“差遣”才是官員實際擔任的職務，一般在其所任官職前加“判”“知”“權”“提點”等，如北宋前期的樞密使、三司使、判省事、判部事、判寺事、知諫院、提點刑獄等，均為差遣。差遣制的實行，造成宋代官制的紊亂，如《宋史》所載：

臺、省、寺、監，官無定員，無專職，悉皆出入分涖庶務。故三省、六曹、二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中書令、侍中、尚書令不預朝政，侍郎、給事不領省職，諫議無言責，起居不記注；中書常闕舍人，門下罕除常侍，司諫、正言非特旨供職亦不任諫諍。至于仆射、尚書、丞、郎、員外，居其官不知其職者，十常八九。[63]

這造成御史大夫“不除正員”，御史中丞“無正員，以兩省給（給事中）諫（諫議大夫）權”等現象。同時，御史臺職官又兼權他官，如宋太宗時，王嗣宗為御史中丞，“兼工部侍郎”；劉燁“以上述工部員外郎，兼侍御史知雜事”等。[64]行政監督不同于一般行政制度，它重在獨立行使職權，不受外部干擾，但差遣制使得御史臺官員多兼任他職，而監察職務又被其他官員兼領，這嚴重影響了行政監督的效果。

相比宋代，元代御史臺的地位和獨立性都得到了較大提高。就御史臺的地位而言，首先，元代統治者較為重視御史在治國理政中的作用，如元世祖曾言“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺為朕醫左右手”。[65]其次，御史臺臺主御史大夫為從一品，與樞密院同，御史臺其他官員的品秩，相比前代，也都有所提高。最后，御史臺與中書省（總政務）、樞密院（秉兵柄）并為中樞三大機構，凡上奏天子之政事，必須有御史臺同奏，否則無效。以上三點，可見元代御史臺地位之重。就御史臺的獨立性而言，自漢以降，御史臺臺主御史大夫多為虛職，御史臺官員的任免，也多受制于行政官員。元代則不然，監察系統官員的任用，可由御史臺決定；監察系統官員的遷調，也以在本系統內為主。[66]此外，元代還實行過“實封言事”，即“御史封事，須至御前開拆，以防壅蔽之患”。[67]這些措施，都有助于御史獨立行使監察權而不受外部干擾。

明清時期，中國已進入封建社會晚期，中央集權極大加強，是這一時期的顯著特征。與之相應，唐宋以來的行政監督制度，亦出現較大改變。明代以都察院、六科給事中為主，建立起了日臻嚴密完備的行政監督系統。

明代改御史臺為都察院，為最高行政監察機構，職權得到進一步擴大。明代的國家機構，最初是由朱元璋模仿元代制度建立，即“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要”。當時，御史臺設有左右御史大夫、御史中丞、侍御史、治書侍御史、殿中侍御史、察院監察御史等官員。洪武九年（1376年），“汰侍御史及治書、殿中侍御史”；洪武十三年，罷御史臺；洪武十五年，置都察院。[68]“督察”即總領監察之義。明代前期，都察院的內部設置多有調整，大致而言，除負責日常院務者，較重要的官員有左右都御史，左右副都御史，左右僉都御史及十三道監察御史等。

都御史、副都御史、僉都御史的關系，大致相當于唐宋御史大夫、御史中丞和侍御史的關系。都御史是都察院的最高長官，《明史》載其職權曰：“都御史職專糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人構黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者，劾。遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫于外朝，偕刑部、大理讞平之。其奉敕內地，拊循外地，各專其敕行事。”[69]可見，都察院不僅有監督百官行政、司法之權，而且涉及學術思想，職權十分廣泛。

清代的最高監察機構仍是都察院，基本延續明代的設置，設有都御史、副都御史、僉都御史等，職權為“掌察核百官，參維綱紀。率科道矢言職，率京畿道糾失檢奸，并予參朝廷大議”。[70]雍正八年（1730年）將左都御史提升為從一品，在歷代監察長官中屬較高品位。六科給事中在清初仍為獨立機構。雍正元年（1723年），六科給事中“始隸都察院，凡城、倉、漕、鹽與御史并差，自是臺省合二為一”，“掌言職，傳達綸音，勘鞫官府公事，以注銷文卷，有封駁即聞”。[71]所謂“臺省合二為一”，即六科給事中與都察院派出各道的監察御史并差辦公，又稱“科道合一”。科道合一是清代行政監督制度上的重要調整，就其積極層面而言，內外各行政部門都在科道監督之下，極大地強化了對行政官員的監督力度；就其消極層面而言，六科給事中對皇權的監督職能基本喪失。

作為全國最高監察機構，都察院在清末新政中依然得以保留，但其內部結構發生了調整，主要體現為：都察院員額被裁減；六科給事中監察六部的權力被撤銷，改稱都察院給事中，其傳統的言諫職權逐漸向資政院轉移；都察院在地方的十五道監察區，被改為二十二道；五城察院被裁撤；設立都察院研究所，這是中國第一個從事監察事務研究的機構，也是第一個監察人員培訓的機構。[72]

（二）言諫制度的演變

言諫作為一種權力監督或行政監督方式，古已有之。如《國語》所載：“天子聽政，使公卿至于列士獻詩，瞽獻曲，史獻書，師箴，瞍賦，朦誦，百工諫，庶人傳語，近臣盡規，親戚補察，瞽史教誨，耆艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖。”[73]《漢書》所載：“孟春之月，群居者將散，行人振木鐸徇于路，以采詩，獻之太師，比其音律，以聞于天子。故王者不窺牖戶而知天下。”[74]這些都可視為中國古代言諫監督方式的雛形。

秦朝設有諫議大夫、散騎常侍、中常侍散騎等，但“皆無常員”。[75]漢代也設有諫議大夫、給事中、議郎等官職或加官，同樣沒有設置專門機構。直至漢末，獻帝設立侍中寺，言諫機構才開始出現。

魏晉南北朝是中國古代言諫制度的重要發展期。曹魏在漢制基礎上，為侍中寺設置了定員。這樣，言諫機構逐漸形成，中國古代的諫官系統亦隨之出現。當時的諫官有散騎常侍、給事中、給事黃門侍郎、諫議大夫等，主要負責規諫、顧問應對等。西晉改侍中寺為門下省，是中國古代言諫制度發展史上的重要事件。門下省的長官為侍中，共4人，“掌儐贊威儀，大駕出則次直侍中護駕，正直侍中負璽陪乘，不帶劍，余皆騎從。御登殿，與散騎常侍對扶，侍中居左，常侍居右。備切問近對，拾遺補闕”。屬員有散騎常侍（掌規諫）、給事中（掌顧問應對）、給事黃門侍郎（掌門下省眾事）。[76]東晉時期，門下省的職權地位得到提高。《文獻通考》載：

天子以侍中常在左右，多與之議政事，不專任中書，于是又有門下，而中書權始分矣。[77]

設立于曹魏時期的中書省，到兩晉時期成為重要的中樞政務機關，若中書監（令）出任尚書令，一般會被視為降職。而此處門下省分中書省之權，顯示了門下省職權地位的提高。南北朝時期，言諫制度得到進一步發展。南朝劉宋時，繼續設立門下省，而門下省的長官，當時多被視為宰相；同時，又從門下省分出集書省，掌規諫、駁正違失等。北朝的言諫制度，同樣得到較大發展，如北魏、北齊仿行漢制，設置了門下、集書兩省，作為言諫機構。[78]總之，魏晉南北朝時期，諫官的作用受到統治者普遍重視，專門的言諫機構開始出現，諫官系統也基本成形，這是中國古代行政監督體系發展的重要體現。

言諫制度發展至唐代相對完備起來。唐代重要的諫官，有散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺等。散騎常侍“掌侍奉規諷，備顧問應對”；諫議大夫“掌侍從贊相，規諫諷喻”；補闕、拾遺“掌供奉諷諫，扈從乘輿”，“凡發令舉事，有不便于時，不合于道，大則廷議，小則上封”。唐代諫官一般都有左右之分，左右職權相同，但左隸屬門下省，右隸屬中書省，即門下省有左散騎常侍、左諫議大夫、左補闕、左拾遺，中書省則有右散騎常侍、右諫議大夫、右補闕、右拾遺。中書、門下兩省是唐代中樞決策機構，中書省負責制詔出令，門下省負責審議封駁，在兩省分置諫官，互相配合，有助于避免重大決策的失誤。關于諫議方式，約有五種：一是“諷諫”（風之以言，謂之諷諫），二是“順諫”（謂其所不可，不敢逆而諫之，則順其君之所欲，以微動之），三是“規諫”（陳其規而正其事），四是“致諫”（致物以明其意），五是“直諫”（直言君之過失，必不得已然后為之者）。[79]

在中國古代行政監督體系中，諫官的特殊性在于其主要監督對象是皇帝，是專制主義中央集權體制中的最高權力所有者。諫官行使監督職權能否產生實際效果，取決于統治者的意志，具有很大的不穩定。而唐代諫官地位較高，諫官設置系統化，以及諫官在唐代政權運作中發揮了重要作用，都是不爭的事實，有唐一代涌現出如魏徵等眾多直言敢諫的諫官，在一定程度上就說明了唐代統治者對言諫的重視。

和唐代相似，宋代在門下省和中書省分別設置左右散騎常侍、左右諫議大夫、左右司諫、左右正言，“掌規諫諷諭，凡朝政闕失，大臣至百官任非其入，三省至百司事有違失，皆得諫正”。[80]就機構設置而言，門下省下設諫院和門下后省，諫院之下又有登聞檢院和登聞鼓院，門下后省之下則有通進司和進奏院。諫院長官為諫議大夫，屬員為司諫、正言，員額六人。司諫、正言仿唐代補闕、拾遺而來，但其監督對象，不再限于皇帝，開始有了監督中央官員的權力。不過，由于差遣制的實行，經常出現司諫、正言“領他職而不預諫諍”的現象。登聞檢院又稱“檢院”，隸諫議大夫；登聞鼓院又稱“鼓院”，隸司諫、正言。登聞檢院和登聞鼓院主要“掌受文武官及士民章奏表疏”，章奏表疏先經登聞鼓院，如不被受理，則上登聞檢院。[81]門下后省，神宗元豐年間由門下外省更名而來，長官為給事中，“政令有失當，除授非其人，則論奏而駁正之”。通進司，隸給事中，“掌受三省、樞密院、六曹、寺監百司奏牘，文武近臣表疏及章奏房所領天下章奏案牘，具事目進呈，而頒布于中外”。進奏院，亦隸給事中，“掌受詔敕及三省、樞密院宣札，六曹、寺監百司符牒，頒于諸路。若案牘及申稟文書，則分納諸官司。凡奏牘違戾法式者，貼說以進”。[82]

宋代言諫制度最大的變化，應屬諫官開始擁有了御史的監察職權。宋代以前，臺諫分工大體明確，御史負責糾察違失、肅正綱紀，其對象為百官；諫官則負責規諫諷喻、獻可替否，其對象為皇帝。二者屬于一種“水火相濟，鹽梅相成”的關系。[83]但到宋代，不僅御史逐漸有了言諫職權，諫官也正式擁有了監察百官的權力。宋初，已經出現了諫官“并行御史之權”的現象。宋真宗天禧年間規定“或詔令不允，官曹涉私，措置失宜，刑賞逾制，誅求無節，冤濫未伸，并仰諫官奏論、憲臣彈舉”。[84]神宗元封年間又規定“凡朝政闕失，大臣至百官任非其人，三省至百司事有違失，（諫官）皆得諫正”。[85]這樣，諫官就擁有了法定的監察百官的權力。此外，真宗天禧元年（1017年）曾設立言事御史一職，御史兼領言諫職權。仁宗天圣元年（1023年）復置諫官御史，慶歷五年（1045年）又在御史臺內設置諫官御史廳。御史兼領言諫職責，而諫官又有監察職權，這樣，本來職權相對分明的御史臺和諫官系統逐漸合一。

臺諫合一的趨勢在元代得到進一步發展。元代罷門下省后，雖保留了給事中，但給事中不再掌言諫封駁，而成了記注官。如《元史》所載：“給事中，秩正四品。至元六年，始置起居注、左右補闕，掌隨朝省、臺、院、諸司凡奏聞之事，悉紀錄之，如古左右史。十五年，改升給事中兼修起居注，左右補闕改為左右侍儀奉御兼修起居注。皇慶元年，升正三品。延祐七年，仍四品。后定置給事中兼修起居注二員、右侍儀奉御同修起居注一員、左侍儀奉御同修起居注一員。”[86]前代給事中的言諫職責則由御史承擔，如元世祖曾對御史說：“卿等既為臺官，職在直言，朕為汝君，茍所行未善，亦當極諫，況百官乎！”[87]這樣，元代完全實現了臺諫合一。臺諫合一的實現，實際就將行政監督對象轉向了百官，這符合強化君主專制、鞏固中央集權的需要，但在很大程度上也造成了對皇權監督的真空。

明清時期，言諫制度遭到極大削弱。明初曾設有諫院，但不久即廢，言諫職能由六科給事中承擔。六科給事中即對應吏、戶、禮、兵、刑、工六科分別設置的監察官員，始設于明太祖洪武年間，成祖永樂年間成為獨立機構，專門監察六部，直接對皇帝負責。這是與都察院系統并行的另一套監察系統。在朱元璋廢除中書省，六部成為全國最高行政機關后，六科給事中的重要性愈發突出。六科給事中的職權為“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之；有失，封還執奏。凡內外所上章疏下，分類抄出，參署附部，駁正其違誤”。[88]從中可見，六科給事中不僅擁有監察、彈劾、封駁的權力，還擁有對皇帝的言諫權。不過，在政治實踐中，由于明代君主專制的極度強化，加之后期宦官干政現象嚴重，官員一旦規諫皇帝違失，往往招致災禍，所以，六科給事中的主要作用還是監督六部官員。

六科給事中在清初仍為獨立機構。雍正元年（1723年），六科給事中“始隸都察院，凡城、倉、漕、鹽與御史并差，自是臺省合二為一”，“掌言職，傳達綸音，勘鞫官府公事，以注銷文卷，有封駁即聞”。[89]所謂“臺省合二為一”，即六科給事中與都察院派出各道的監察御史并差辦公，又稱“科道合一”。科道合一是清代行政監督制度上的重要調整，就其積極層面而言，內外各行政部門都在科道監督之下，極大地強化了對行政官員的監督力度；就其消極層面而言，六科給事中對皇權的監督職能基本喪失。

三 以巡視為主的地方監督制度及其演變

中國古代在地方監督方面出現過多種形式，其中，為歷朝歷代所延續并切實發揮了重要作用的，當數巡視形式。巡視雖可追溯至先秦時期的天子巡守，但真正為之奠定基礎的，是漢武帝元封五年創立的刺史制度。“刺”即“刺舉不法”，“史”即“天子所使”，“刺史”即代天子巡視地方、刺舉不法的使臣。從這一性質看，刺史是對古代天子巡守制度的一種變相延續，漢代以后歷代中央派出巡按地方的使臣，大體也都延續這一性質。此外，漢代刺史秩六百石，卻可監察二千石官員，具有明顯的秩卑權重特點，其優長如顧炎武所說，“秩卑則其人激昂，權重則能行志”。[90]刺史以“六條問事”，六條之外不察，職權具體明確，可操作性強。這兩個特點，在后世也基本得到了延續。總之，刺史制度是漢武帝對中國古代地方監督的一大貢獻，被譽為“千古不變之良法”。

魏晉南北朝時期，受時局動蕩影響，在地方監督實踐上并無太多建樹，刺史制度亦隨之廢弛。刺史在東漢末年曾改為州牧，變成偏于行政性質的職官。曹魏時期，改州牧為刺史，規定刺史“巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最，每歲遣計吏詣京都奏事”[91]，在一定程度上恢復了刺史的監察性質。但由于戰爭頻仍，這些刺史大多忙于軍務或牧民，并無暇顧及監察事務。兩晉時期，刺史領兵之權一度被削弱，監察性質得到恢復，并有“刺史銜命，國之外臺，其非所部而在境者，刺史并糾”的規定。但同樣由于兩晉時期政局動蕩不安，領兵牧民仍是刺史的重要職權。晉太康年間，更明令都督治軍、刺史治民，刺史的監察性質受到進一步削弱。東晉以后，多以刺史領州，地方監察工作主要由中央臨時臨事派遣官員充任。[92]概言之，魏晉南北朝時期包括刺史制度在內的地方監督，基本處于廢弛狀態。

隋唐時期，地方監督制度的建設較為完備。隋朝負責地方巡視工作的機構是司隸臺，系隋煬帝仿漢代司隸校尉和刺史制度設立。司隸臺設大夫1人，掌諸巡察；別駕2人，分察畿內；刺史14人，巡察畿外；諸郡從事40人，副刺史巡察。[93]和漢代刺史相似，司隸臺也是以“六條”巡察地方[94]，不過，在隋朝的“六條”中，被巡視官員的品階，從漢代的“二千石”以上變成了“品官以上”。這表明，隋朝巡視官員的監察范圍，較漢代有所擴大。

巡視制度至唐代逐漸走向成熟。唐代巡視官員主要有兩類：一是由御史臺下轄之察院派出的監察御史，二是分“道”派出的巡按使臣。監察御史的職權是“分察百僚，巡按州縣，糾視刑獄，整肅朝儀”。[95]監察御史在臺官系統中品階最低，為正八品上，但其作為天子耳目，監察對象不受品秩限制，范圍十分廣泛，表現出“秩卑權重”特點。分道巡按在唐代也是一種常態化的地方巡視形式。“道”是在全國范圍內劃分的監察區，始于唐太宗貞觀元年（627年）；分道巡按即按監察區劃分別派遣巡按使臣。這些使臣的稱謂在唐朝屢有變動，先后有風俗使、巡察使、按察使、觀察使、廉察使等，但職權并無太大改變。唐代的分道巡按，主要有以下特點：一是巡按使臣的品秩相對較高，一般由朝臣或地方高官充任，他們巡按地方氣勢恢宏，有“不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”的說法。[96]不過，若地方官員出任巡按使臣，需回避本道。二是和漢代刺史相似，巡按使臣也是“以六條巡察四方”，且“六條”之外“其余常務，不可橫干”[97]。三是無論是上述監察御史還是巡按使臣，最初都具有臨時性質，事畢即還朝。不過，唐玄宗開元二十一年（733年），改十道為十五道，每道設采訪處置使，除京畿道、關內道和都畿道外，其余各道采訪處置使均有了治所、印信和僚屬。這樣，分道巡按由臨時臨事遣派逐漸固定化。

宋代具有巡視性質的機構，主要是路一級的監司，即轉運司（掌一路財賦，又稱“漕司”）、提點刑獄司（掌刑獄及刺舉官吏，又稱“憲司”）、提舉常平司（掌賑災及鹽鐵專賣，又稱“倉司”）、經略安撫司（掌兵民之事，又稱“帥司”）。四監司互不統屬，直接對皇帝和中央負責。他們各自按相應職權巡視州縣，巡視周期一般為一年或兩年，如《慶元條法事類》規定“司每歲分上下半年巡按州縣”，“諸監司歲以所部州縣，量地里遠近，更互分定，歲終巡遍，提點刑獄仍二年一遍，并次年正月，具已巡所至月日，申尚書省”。宋代巡視制度的重要特點，是對巡視地方的監司，也設有專門監督官員，即“走馬承受”。“走馬承受”是宋代統治者為防范地方割據勢力而設，最初隸屬經略安撫司，“無事歲一入奏，有邊警則不時馳驛上聞”。[98]徽宗時期，“始詔不隸帥司”，“輒預邊事，則論以違制”；后又“許風聞言事”，并改稱“廉訪使”，成為專門行使監察權的官員，直接受皇帝指揮，重在監督諸路監司。此外，宋代在州一級還設有專門監督州縣官員的“通判”，也是直接對皇帝和中央負責的。總之，宋代在地方巡視方面，建立起了嚴密的網絡，有效地防止了地方割據勢力的形成。但各級各類巡視官員設置太過繁復，且多兼有行政職權，使得漢唐以來巡視制度的優勢，在宋代表現并不明顯。

元代將全國劃分為二十二道監察區，每道監察區設提刑按察司（后改為肅政廉訪司），負責糾察一區官員之奸邪非法等。在監察區之上，又設置了行御史臺。行御史臺為御史臺的派出機構，稱“外臺”，御史臺稱“內臺”。外臺除不設殿中司外，其他與內臺設置基本相同。元代外臺共有兩個：一是江南諸道行御史臺，又稱“南臺”，掌江東建康、江南浙西、江西湖東等十道監察事務；二是陜西諸道行御史臺，又稱“西臺”，掌陜西漢中、西蜀四川、河西隴北等四道監察事務。另外，內臺直轄山東東西、東南河北、淮西江北等八道。三臺分掌全國二十二道監察區，形成了一道嚴密的監察網。

明代的巡視制度和唐代的分道巡按類似，但分道巡按的官員不再是行政官員，而是由都察院派出的監察御史。明代按全國十三布政使司的區劃，設立十三道監察區（后調整為十五道），分道派出監察御史，每區派出監察御史人數不等，共110人。監察御史總的職權是“糾察內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”，但由于在京各衙門都在監察御史的監察范圍內，所以其具體職權又分兩方面：在京負責“兩京刷卷，巡視京營，監臨鄉、會試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內庫、皇城、五城，輪值登聞鼓”；“在外巡按，清軍，提督學校，巡鹽，茶馬，巡漕，巡關，攢運，屯田。師行則監軍紀功，各以其事專監察”。[99]監察御史的巡視周期視行程遠近而定，但對所巡州縣“必須遍歷”[100]；出按復命，亦須“都御史覆劾”。

明代巡視制度主要有三個特點：一是監察御史隸屬都察院，出按地方需由都察院“引御史二員，御前點差一員”，出按復命，亦需“都御史覆劾其稱職不稱職以聞”。所以，監察御史受到都察院的制約。但是，監察御史出按地方遇大事需奏裁，小事可立斷；同時，監察御史糾察百官，可采取“封章奏劾”方式，即將彈劾奏章密封后直接呈送皇帝，所以，明代監察御史相對都察院又有一定的獨立性。二是明代監察御史為正七品，但其巡按地方乃“代天子巡狩”，從藩服大臣到府州縣官，皆在其監察范圍之內，而且，其職權十分廣泛，“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避”。所以，明代的監察御史具有明顯的位卑權重特點。三是監察御史與省級的按察使一起，構成了一張嚴密的地方監察網。二者互不統屬，“頡頑行事”，但監察御史因其欽差性質，權勢在按察使之上。這一點在明中葉以后表現得愈發明顯。[101]

除都察院派出的監察御史外，明初也派遣朝臣“巡行天下，安撫軍民”，稱為“巡撫”。明代“巡撫”始于明太祖洪武二十四年（1391年）遣“懿文太子巡撫陜西”。成祖永樂十九年（1421年），開始派遣朝臣“巡行天下，安撫軍民”，并稱為“巡撫”或“鎮守”。此時的巡撫，屬臨時差遣的性質，遇事則遣，“事畢復命，即或停遣”。至明宣宗時期，在一些地區專設巡撫，并“帶風憲之銜”，巡撫開始制度化。巡撫具有監察地方的職權，但一般多兼他事，其名稱也因職責差異而有所不同。《明史》記載：“巡撫兼軍務者加提督，有總兵地方加贊理或參贊，所轄多、事重者加總督。他如整飭、撫治、巡治、總理等項，皆因事特設。其以尚書、侍郎任總督軍務者，皆兼都御史，以便行事。”[102]其中值得注意的是總督。總督是在巡撫制度上演化而來的，偏重軍務，管轄地區多在一省之上，多加尚書、都御史銜，地位一般在巡撫之上，可以節制巡撫。明代后期，督撫的權力不斷擴大，表現出向地方行政官員轉變的趨勢。不過，有明一代督撫“或分或并，或設或罷，大率與兵事相始終”[103]，始終屬于一種差遣官，未正式成為地方行政官員，督撫成為地方行政官員是清代的事。

清代前期在地方仍設有按察使，掌“振揚風紀，澄清吏治”等，都察院也向各道派遣監察御史以糾察官邪，這些設置均與明代大體相仿，并無太大改變，其最大變化是總督、巡撫徹底轉變為行政官員。清代仍以省為最高行政單位，各省設有布政使，但在布政使之上又設置總督和巡撫。一般而言，總督的管轄區域多在一省之上，管轄區域為一省的則兼巡撫，“掌厘治軍民，綜治文武，察舉官吏，修飭封疆”；[104]巡撫的管轄區域多為一省，“掌考布政、按諸道，及府、州、縣官吏之稱職不稱職者，以舉劾而黜陟之”。[105]因為清代總督一般都加右都御史銜，巡撫則加右副都御史銜，所以他們仍具有地方監察官員的性質。

上述可見，巡視制度在中國古代經歷了從相對簡略到日益完備的發展歷程，是中國古代地方監督的主要部分，在中國古代地方監督工作中發揮了重要作用，并為今天的行政監督工作留下了寶貴的經驗。中國古代的遣使出巡，在一定程度上是隨著官僚機構日趨龐大，帝王政務日趨繁重，對帝王出巡的一種替代形式。巡視官員作為“天子耳目”，具有“如朕親臨”的性質，帶有極大的權威性，會對地方官員產生強大的震懾作用，這有助于巡視官員有效地處置已經發生的事件，對地方官員瀆職違法也有預防作用。巡視官員或周期性巡視地方，或臨時臨事差遣，具有較強的靈活性，這有助于增強巡視工作的針對性和有效性，也有助于避免對地方行政事務的過度干涉。秩卑權重是中國歷代任用巡視官員的特點。“秩卑”可以減少巡視官員“愛惜身價之念”，也有助于皇帝或中央對巡視官員的控制；“權重”則有助于巡視官員及時有效地處置巡視過程中發現的問題。職權明確是中國古代巡視制度的另一重要特點，這也保證了巡視工作的有效開展。從漢代刺史以“六條問事”，六條之外不察，被魏晉隋唐歷代所仿行，就可看出職權明確對于巡視工作的重要性；而武則天頒布的《風俗廉察四十八條》因內容過于煩瑣，實行數年即告停止，也為此提供了一個反面例證。明清時期，巡視官員的職權雖日益寬泛，但對其權力的行使也都作出了明確的法律規定。中國古代形成了較為完備的巡視法律規范。從漢代的《監御史九條》《刺史六條》開始，魏晉時期有《察吏六條》《察長吏八條》等，隋唐時期有《監察六法》等，明清時期有《出巡事宜》《欽定臺規》等。這些法規不僅在內容上表現出前后的繼承性，在制度規范上也表現出日益細密、系統的特點。特別是明清時期的相關法規，對巡視官員的選任、職權范圍、巡視程序等均有詳細規定。系統化的法律規范，為巡視工作的開展提供了較為充分的依據和保障。

巡視制度是中國古代行政監督史上發展較為完備的制度，在地方監督方面發揮過重要作用，不過，需要指出的是，無論中國古代的巡視制度表現出多少優長，巡視官員權力的來源卻始終是皇權，因此，巡視制度得以有效發揮其作用的前提，是皇權必須穩固。否則，不僅巡視制度不能發揮其應有效果，巡視官員反而會脫離中央控制，演變成地方割據勢力，威脅政權的統一。對此，漢代刺史、唐代巡按御史，乃至清代督撫在王朝后期的演變，都是明顯的例證。