第三節(jié) 治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的精準治理方略

2013年出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，全面深化改革的總目標，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“總目標”必然有總的領(lǐng)導、總的設(shè)計、總的任務(wù)、總的進度等，在這些環(huán)節(jié)之中，總的領(lǐng)導至關(guān)重要。總的領(lǐng)導一方面是黨中央的堅強領(lǐng)導，另一方面是基層治理的黨建引領(lǐng)，做到自上而下和自下而上兩方面結(jié)合。因此，一種以問題為導向，以服務(wù)為抓手、以網(wǎng)絡(luò)為方式的精準治理模式就會逐漸成為當前中國之治的重大方略。

黃曉春認為，立足于治理轉(zhuǎn)型的歷史進程，黨建引領(lǐng)對于推動服務(wù)型政府改革、引領(lǐng)中國社會公共性有序發(fā)展、實現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)全覆蓋具有重要戰(zhàn)略意義，蘊含著中國特色社會學理論創(chuàng)新的新路徑。黨建引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新的制度實踐過程包含了三種基礎(chǔ)性機制：一是政治引領(lǐng)機制，表現(xiàn)為黨組織運用意識形態(tài)和政治話語引導多方治理主體，促使各方達成共識并協(xié)同合作；二是激勵驅(qū)動機制，黨組織通過設(shè)置一定激勵以提升多方主體參與共治的積極性；三是網(wǎng)絡(luò)整合機制，黨組織將不同治理主體吸納進同一黨建網(wǎng)絡(luò)并推動多方深層合作與資源互補。[19]

由此看，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一“總目標”的關(guān)鍵是通過的黨的領(lǐng)導、黨建引領(lǐng)將治理落到實處。

1.“精準治理方略”的形成過程

“精準治理方略”經(jīng)歷一個較長的形成過程。醞釀摸索階段可回溯至20世紀90年代，習近平同志在福建寧德地委書記任上，在深入基層調(diào)查研究得來的翔實資料基礎(chǔ)上，提出了脫貧應(yīng)首先在“意識貧困”“思路貧困”上下硬功夫，凝練出了“扶志”“扶智”“精準”“扎實”“攻堅”等重要謀略。形成發(fā)展階段是在2013年至2015年期間，習近平總書記先是在湖南湘西十八洞村考察調(diào)研時提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的方法原則，后在2015年6月貴州考察時提出了“精準扶貧”要求：“切實做到精準扶貧，扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效……”一連使用了十個“精準”。同年11月在黨中央召開的扶貧開發(fā)工作會議上，提出實現(xiàn)脫貧攻堅目標的總體要求，實行扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”，實行發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底“五個一批”，發(fā)出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總攻令，這是“精準治理方略”的理念形成階段。[20]成熟發(fā)展階段是2018年2月12日—2021年2月25日。習近平總書記先后發(fā)表了與精準治理方略相關(guān)的《在打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話》（2018年2月12日）、《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》（2020年3月6日）、《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》（2021年2月25日）等重要講話。從這些重要講話中我們理解到，精準治理方略既是從扶貧實踐活動得來的具體性方略，也是整個“中國之治”偉大實踐的普遍性治理方略（見表1-1）。

換言之，“精準治理方略”是中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中逐漸摸索出的一條普遍性路徑。精準治理方略既成功地應(yīng)用于反貧困領(lǐng)域，也可以廣泛地應(yīng)用在我國社會治理各領(lǐng)域。在一定程度上可以認為“精準治理方略”的提出，表明了我國的治理體系和治理能力正在從“管理”走向“治理”。比如我們現(xiàn)在討論鄉(xiāng)村振興的公共政策機制設(shè)計問題時，就有海外學者明確指出，鄉(xiāng)村振興必須與精準治理有機結(jié)合，著重解決貧困的代際遺傳問題，只有提升農(nóng)村教育質(zhì)量，才能夠形成通過血緣網(wǎng)絡(luò)和社會網(wǎng)絡(luò)改變農(nóng)村面貌，鄉(xiāng)村振興政策制定必須重視田野調(diào)查，政策推行要因地制宜。[21]

表1-1 基于扶貧經(jīng)驗的精準治理方略主要內(nèi)容

楊志成從思維、方法、落實等三個層面對精準治理方略作了理解：在思維層面上，這是一種以精準為內(nèi)核，具有平衡、精度、數(shù)學規(guī)定性的新型治理哲學，重在以“精準哲學”之力助力新時代；在方法層面上，這是一種以精準為中軸，將定位格局、一體格局、制度格局相結(jié)合的新型治理格局，重在以精準格局之力助力新時代；在落實層面上，這是一種以精準為尺度，具有問題導向、目標清晰、耐力韌性等務(wù)實性特征，重在以精準治理助力新時代。[22]

2.“精準治理方略”的內(nèi)涵、特征和運行機制

目前學術(shù)界主要還是從國外公共治理理論的發(fā)展趨勢以及我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐經(jīng)驗相結(jié)合的基礎(chǔ)上來理解精準治理方略，經(jīng)歷了一個從理解精準（細）治理向理解精準治理方略的轉(zhuǎn)變。劉海龍和何修良全面比較和梳理了公共治理變革過程中的轉(zhuǎn)型思維分析和范式生成分析后認為，精準治理是公共治理特定階段的產(chǎn)物，有著自身生成的時代背景、理論淵源、邏輯機理和治理內(nèi)容，旨在識別“真問題”，消除“短板效應(yīng)”，超越了傳統(tǒng)治理范式，完成了中國場景下政府治理范式的轉(zhuǎn)換與進化（見表1-2）。[23]

表1-2 政府治理的范式轉(zhuǎn)移

資料來源：李大宇、章昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學報》2017年第1期。

李大宇等學者認為，精準治理是一種新的政府治理范式，它是一種政府借助知識源云端、知識源集成網(wǎng)絡(luò)、公眾網(wǎng)絡(luò)平臺等主動回應(yīng)公眾需求的主動型治理架構(gòu)。[24]在此基礎(chǔ)上，劉海龍和何修良給出了精準治理的運行模式類型學（見表1-3）。

表1-3 精準治理的運行模式類型學