第二節 改革開放以來中國之治的制度社會學分析

（一）改革開放以來社會治理變革之理路

通過全面梳理相關文獻發現，大多數涉及精準治理的研究主要是領域性研究，特別集中在貧困研究等領域，專門以精準治理為中心焦點的理論研究和實踐研究目前仍很薄弱。從整體上看，精準治理方略是一個逐步凝練的過程，是以習近平總書記為代表的中國共產黨人集體智慧“中國之治”的結晶，習近平總書記對此做了最重要的貢獻。從學術史看，在習近平總書記提出精準治理方略以前，學術界更多是討論中國治理的經驗、模式、機制和變革。

渠敬東等學者基于中國改革經驗的社會學分析，認為中國治理在1979—2009的三十年期間經歷了從總體支配到技術治理的深度變革。他們看到了改革是從財政體制治理切入，從財政包干制迅速轉換成了面向市場化的分稅制，以雙軌制為核心機制的二元社會結構開始向市場與權力、中央與地方以及社會分配的新格局重組模式。在這一轉變過程中，中央和地方，個人與國家，國家、市場與社會之間的關系始終是三重核心關系。這三重矛盾關系推動了進一步的財稅改革、市場改革、戶籍改革、行政科層化治理改革，改革前的總體性支配模式已為一種技術化治理模式所替代。

這一研究的重要性在于，它提供了一個理解中國經驗的合理框架和視角。基于此框架，產生了一系列關注改革開放前三十年國家治理的研究，包括渠敬東在內的好幾位學者深入到地方法團（如張靜）、鄉鎮企業（如渠敬東）、行政發包制（如周黎安）、項目制（如折曉葉、陳嬰嬰）、地方財政（如周飛舟）等領域的研究。[8]這些研究無一例外地都關注到了我國治理體制的理性化、技術化、工具化趨勢。尤其是行政發包制和項目治國這兩個概念反映了中國社會學學者對中國治理經驗的新認識。這些概念既對接了科爾奈、華爾德等海外中國研究專家關于社會主義體制的研究，也總結和深化了中國經驗的特殊性和普遍性。

在這些研究之后，關于中國治理經驗的關注熱度隨著2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺而更加提升。隨著中國國家治理體系和治理能力現代化成為戰略性任務，“社會治理”的新提法取代了“社會管理”。學者們敏銳地注意到了這一變化的重大意義。夏志強指出，“國家治理的成敗取決于國家治理的制度邏輯及其治理的有效性”。[9]何艷玲在《理順關系與國家治理結構的塑造》一文中進一步指出，“體系”和“能力”的現代化意味著全局的變化，不是分開來看黨、政府、經濟、政治、文化、社會、生態文明等方面，而是以系統的方式來看。因此，“理順關系”與“轉變職能”之間存在著邏輯關系，“國家治理體系”是“國家治理能力”的結構性約束，“體系”是體系各要素的“關系”。[10]

這一研究如果推演下去，就會發現“能力”將會是“體系”內外各要素互動作用和關系扭力的派生物。自然地，這一分析邏輯必然會再次回到治理的工具、手段和路徑上來，也就是說，與治理研究相關的視角，無論是“政黨中心”視角，還是“科層組織中心”視角，抑或是制度視角，都無一例外地著眼于治理手段的理性化、工具化和技術化。范如國因此力求在全面深化改革視域下探討社會治理體制及其機制創新。他認為，現代社會高度復雜而不確定，傳統社會治理理論已無法應對，現代社會治理實質上是多層次的社會工程性設計與分析，應對的是“虛實二相”的復雜社會系統，這實際上是援用自然科學的新系統論和新控制論，圍繞“總體設計”，通過各種的機制系統、目標系統、指標系統、戰略系統、規劃系統、預測與控制系統和治理模型，有效統合“頂層設計”和“底層設計”，在異質性治理主體之間實現中央主導的多中心治理體系運行。[11]

我們看到大量學者在治理子系統和結構機制方面進行了探究。折曉葉和陳嬰嬰從微觀社會運作的層面探討了“項目進村”背后的項目制分級運作機制和治理邏輯，從項目的表面“發包”“打包”“抓包”過程發現，“項目制”作為新舊體制銜接過程中對既得利益群體的補償機制，為分級治理邏輯的匯合搭建了一個制度平臺，國家公共部門正是通過公共品的供給，增加社會成員參與公共空間和公共治理的機會。[12]然而問題是，項目制本是一種公共產品供給機制，但在實現國家財政的專項轉移支付，以及中央地方之間的分級治理的同時，卻產生了一些意外后果，比如，“行政—政治—公司”的“三位一體化”可能會引發基層集體債務、部門利益化、體制系統性風險，公共權力可能變形為“項目權力”，條塊部門由于固有的資金、技術和程序而形成項目利維坦，勢必會影響整體的國家決策和國計民生。[13]

顯然，中國改革開放確實帶來了增量發展，但也帶來了一定程度的系統風險。因此，“全面深化改革”勢在必行。

（二）全面深化改革進程中的整體性治理要求

朱光磊認為，在習近平總書記主持下出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等系列文件，賦予了“治理”概念在中國語境下更為嶄新而明確的內涵，主要有八個方面：一是新治理觀：調動一切積極力量參與社會建設；二是新職能觀：以“兩層次職責”豐富“16字職能”，變成了“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、環境保護”的“20字職能”；三是新角色觀：科學定位政府與市場的關系；四是新政社觀：發揮社會組織在治理和服務中的積極作用；五是新政績觀：處理好經濟建設與公共服務的關系；六是新審管觀：以政府微觀“確權”深入推進依法行政；七是新央地觀：央地是關系調整向中央適度傾斜；八是新城鄉觀：以共享發展理念謀劃城鄉一體化建設。[14]

朱光磊所總結的“八新觀”應該說是非常準確的。這八大變化在一定程度上說明了中國改革開放歷經四十年的增量發展后，帶來了體制上的系統風險，需要在國際國內新環境條件下加以應對和解決。因此，除了微觀的治理機制研究以外，有學者也關注宏觀的制度邏輯。陳進華認為，傳統主流的西方治理話語消解了國家邏輯，與此相反，中國走的是以國家邏輯為主導的現代化治理體系，不是簡單延續我國歷史文化邏輯，而是堅持問題導向，聚焦我國社會主要矛盾的轉化，形成面向人民之治的國家善治，是從系統治理的角度回應信息化、全球化帶來的國家治理變量的重大調整。治理體系現代化的國家邏輯植根于社會與國家關系的基本矛盾運動，其邏輯進路并非單一，而是由市場、社會、國家等多元治理主體之間要素分層和功能重疊的協同系統，它既需依附于社會治理系統，也可通過主動培育和發展治理主體的多元路徑來促進現代化發展。中國之治的經驗就是，創造性地形成了“黨的領導、人民中心、依法治國”相結合的“協同型”現代化治理體系。具體而言，治理體系現代化的國家邏輯呈現為四大層面：一是作為治理主體的國家邏輯；二是作為治理對象的國家邏輯；三是作為治理運行機制的國家邏輯；四是作為治理結構的國家邏輯。[15]

顯然，治理體系現代化的國家邏輯自然走向是歸于整合。竺乾威、胡佳、盧守權、曾盛聰等學者適時引介或主張“整體性治理”的觀點。整體性治理是相對于傳統官僚制（20世紀80年代以前）、新公共管理（1980—2000）而言的第三種公共管理范型，具有以責任與公共利益導向為理念，以無縫隙政府為組織結構，以一站式服務為運行機制，以線上聯合式網絡為服務手段等功能性特點。[16]曾盛聰提出了“政府融吸社會”的概念，他認為這是中國達致良政善治的真正邏輯所在，不僅僅是治理方法和途徑上的“吸”（行政吸納社會），還特別注重治理過程與結果上的“融”，能夠做到政府與社會的協同化和整體化。[17]

走向整體性的治理，意味著打破條塊的碎片化治理形式，用網絡協調提供服務的方式增強整個治理制度的效率和公平。正如薛瀾、張帆、武沐瑤認為，中國社會自1978年以來已經歷了經濟系統、產業結構、社會形態和治理體系幾大轉型。然而，在取得了重大經濟成就的同時，也積累了不少問題與矛盾，政府效能（GE）、監管質量（RQ）和腐敗控制（CC）等“全球治理指標”（WGI）等項目的治理水平提升仍比較緩慢。政府管理體制不完善、社會政策調整不到位等原因造成的城鄉失衡、地區失衡和貧富失衡，已致使各種社會問題和矛盾凸顯。[18]

顯然，要做好面向整體性治理的治理體系和治理能力的現代化，關鍵還是在于“總體設計”到底由誰來做，如何切實地把頂層設計和底層設計有效結合，這在理論和實踐兩個層面都是最根本的問題。