二 學術史述評

（一）研究成果概況

據筆者目力所及，最早出現的研究是兩個“專員條例”公布的三個月后，即1932年11月潔忱發表的《論地方制度與行政督察專員》[5]。此后至今（2024年）的92年里，有70余名專家、學者貢獻了135項專門研究成果（詳見表0-1）。

表0-1 1932—2023年行政督察專員制度研究成果數量

相較而言，民國時期“自從南昌行營先在皖贛等省推行以后，研究這個制度的人非常的多”[6]，先后有40多名政、學兩界人士參與其中。他們出于對國民政府革弊立新的期待，及對20世紀30年代自歐美引入的行政學和行政效率運動的學習實踐，先后產出了97項相關行政督察專員制度的時政對策性研究，從1932—1948年基本年年有相關成果面世，出現了三個高峰。

第一個高峰是專員制度實施一年后的1933年（詳見表0-2），出現10篇文章。1931年中華蘇維埃臨時中央政府成立后，中國共產黨的根據地陸續壯大。孫中山所定的省縣二級制表現出了鞭長莫及、統治難周的困境。一部分人把專員制度當作“推動地方政治的一顆救命丹”[7]，是“改進地方政治最有力量之一”[8]，因此“引起國內一般人士相當的注意”[9]。

第二個高峰是兩個“專員條例”歸一的1936—1937年，出現成果24項。1932年行政院和三省“剿總”各頒一個“專員條例”，隨著各自的影響力和國內政治局勢的變化，1936年3月兩個條例由蔣介石單邊劃一，10月正式結束分立狀態，并將專員制度由1932年初定的臨時性質的派出政府制度改為常設、近似一級政府的制度。一些人在之前因為孫中山所定省縣二級制的法理限制，對此變化并無心理預期，就此展開了熱議。還有一些人關注兩例歸一過程中的事件和變化。

第三個高峰是1939—1940年，出現20篇論文。1937年底，國民政府開始一期戰時改革，由于淪陷或逃亡的省府不能管縣，專員起到了較大的作用，因此不少人呼吁實化或強化專員制度以利抗戰。而1938年4月《國民黨抗戰建國綱領》只規定加強縣，還要求“改善各級政治機構，使之簡單化合理化；并增高行政效率以適合戰時需要”[10]。為此，學界“一般的論調卻已大大改變，有的主張應該提前取消，有的主張不必普遍設置”[11]。此后，由于重劃省區論再次盛行，有人認為可以把實化專員制度作為縮省的預備，于是專員制度被裹挾進入新一輪縮省改革的熱議中。同時，有9個專員受重慶《服務》月刊要求，介紹和總結個人的履職經過和經驗，成為抗日戰爭時期專員制度研究的新流。

1949年以后有28名學者、專家參與探討了專員制度，除3人專業不明外，1人為文學，4人為法學，2人為政治學，其余18人均為歷史學，他們貢獻了38項成果。從1987年第一篇論文《民國福建省行政督察專員制度初探》開始，即1982年實行地市合并改革的第五年，至2013年，隨著地級行政體制改革的推進零星有成果出現。其間2002年開始推行省直管縣體制，決定逐漸撤銷當時全國僅剩的22個虛級地區行署，由此引發政學兩界對地區行署制度和地級市制的再議，作為其前身的行政督察專員制度則被附帶提及。

表0-2 1949年前后歷年行政督察專員制度研究成果數量

值得注意的是，2012年河南大學翁有為教授等7人所著《行政督察專員區公署制研究》是90年來行政督察專員制度研究的集大成之作[12]，1949年后出現的38項成果中的19項（17篇期刊論文、1篇博士論文、1部專著）均可在此書中通覽。其中，17篇期刊論文包括了翁有為教授7篇、張小穩1篇[13]、謝曉鵬1篇[14]、李剛1篇[15]、崔躍峰1篇[16]、柳岳武1篇[17]、趙文遠2篇[18]、莫起升3篇[19]；翁有為教授的博士論文《從專員區公署制到地區行署制的法制考察》[20]和基于此出版的《專區與地區政府的法制研究》[21]中，相關行政督察專員制度的內容，同樣收入該書。

除上述專論外，還有相當數量的相關研究，這也主要集中在1949年以前。行政督察專員制度是民國政府地方行政治理的重要組成部分，多數政制研究均有或多或涉及，如張富康的《省行政制度改革之趨勢》、江祿煜的《我國地方行政制度改革芻議》、陳柏心的《中國的地方政治制度及其改革》（上下）等。一些政治制度通論性著作也會著墨，如錢端升等的《民國政制史》，程幸超的《中國地方政府》，楊鴻年、歐陽鑫的《中國政制史》等等。由于有“在場”親歷行政督察專員制度之優勢，民國時期的相關研究不但多于中華人民共和國時期，而且大多對此制有1500字以上的敘述，在錢先生的著作中更用了近1.5萬字進行專章介紹。中華人民共和國時期的此類通論性著作的相關書寫則多寥寥為幾百字的簡介。

（二）關于制度的發端、起源與設立原因、意圖的研究

90年來的行政督察專員制度研究，從不同的角度對其緣起、建立、發展與演變、利弊、發展趨勢及改革建議進行了對策分析和學理考察。

1.制度的發端、起源

既有研究對此制的發端、起源的觀點有六種：

（1）1925年廣東省的分區行政委員會制說，持此觀點者為鐘日興[22]。

（2）1927年黃紹竑在廣西推行的行政督察委員制說，持此觀點的有譚肇毅[23]和黃紹竑本人2人[24]。

（3）1931年蔣介石在江西“剿匪”時推行的黨政委員會分會制說，這種觀點占多數。如1936年，陳立說：“誰也知道行政督察專員制，是軍事委員會委員長蔣先生剿匪的創作。”[25]1937年，鄭自明說：“行政督察專員制實是由黨政委員會分會演進而來的。……后來長江各省設的省政分區督察制實在都是導源于此，如安徽省的‘首席縣長’，江西的‘區行政長官’，江蘇的‘行政區監督’，浙江的‘縣政督察專員’，無一不是見了黨政分會有相當成效，才來設立的。因之，黨政委員會可說是現行的行政督察專員制的濫觴。”[26]1938年，樓正華也認為行政督察專員制度“濫觴于江西剿匪時期黨政委員會分會”[27]。

（4）1932年熊式輝在江西創行的分區行政長官制說，持此觀點者僅有民國學者何仲英1人[28]。

（5）贛皖蘇浙四省自創制度共同起源說。蘇、浙、皖、贛四省的制度是指江蘇省1932年5月創行的行政區監督制、浙江省1932年5月創行的縣政督察專員制、安徽省1932年4月創行的首席縣長制和蔣介石在江西創行的黨政委員會分會制。這些制度均為各省在行政督察專員制度實行以前自創的管縣派出政府制度。持此觀點者有沈懷玉，他認為贛、皖、蘇、浙四省的制度“均與此后之專員制度諸多相同，且實施行政督察專員制度時，即就此四種組織，加以改組”的[29]。1946年，錢端升說：“行政督察專員制度之創設，直接導源于安徽首席縣長制，江蘇行政區監督制，浙江縣政督察專員制及江西行政區長官制；而間接導源于江西黨政委員會分會制。”[30]

（6）綜合說。蕭文哲說專員制度的“歷史上的淵源，約有四種；一是歷代郡國州府道制，尤其是民國的道制”；“二為民十四年廣東省分區行政委員制”；“三為民二十年南昌行營黨政委員分會”；“四為民二十一年江西為接辦黨政委員分會的工作而設立的行政區長官公署，安徽的首席縣長，江蘇的行政監督，浙江的縣政督察專員”[31]。翁有為等基本同意蕭氏觀點，并提出“行政督察專員區公署制作為設在省縣之間的省的派出機構，其最直接的制度來源還是明清時期的道制。”[32]

筆者認為，就事實論，第四種觀點顯然站不住腳。因為熊式輝是蔣在江西推行黨政委員會分會制的參與者，而且他創行的分區行政長官制是在蔣撤銷黨政委員會分會后才建立的，何來發端之說呢？第二種觀點黃紹竑發端說是因為1932年黃氏任內政部部長時提議建的行政督察專員制度，并沿用其在廣西所創制的名稱。如一定要認其為開端的話，它只能算是“行政院專員條例”的起緣，而非“剿總專員條例”的發端。

蔣介石創制說持者眾，此觀點成立的最大理由是從1932—1949年的長時段來看，蔣介石這方的“剿總條例”的核心內容一直延續下來這一點。行政院方面的“專員條例”自1932年后再無聲息；蔣方1933—1935年間陸續發布多個后續有關專員的補充政策；1936年10月蔣介石以行政院院長身份頒布新的“專員條例”，劃一兩條例，也是綜合剿總、行營等曾發布的多個政策而成，絲毫沒有采擇“行政院條例”的內容。所以，探討行政督察專員制度的創制起源應首先分清是指1932年的，還是指1936年劃一以后的。如是指1932年的還要分清是哪一方的“專員條例”，是“剿總”頒布的，還是行政院頒布的。

2.制度設立的原因、意圖或目的

研究行政督察專員制度者大都會或詳或略地談及設制的原因、意圖或目的。如民國學者陳之邁認為國民政府建制目的有四：一曰“辦理剿匪清鄉等特種事物”；二曰“行政監督及指導”；三曰“統籌”；四曰“領導”[33]。翁有為等的書中提出設制“背景”有三，首先是“南京國民政府出于加強地方行政管理的客觀需要，而對民國以來各種縮省方案的借鑒和替代”；其次是“出于‘圍剿’南方諸省紅軍的現實需要，而對現有地方行政制度所作的適時調整”；其三是“受中國歷史上地方行政管理三級制的影響，尤其是受北洋政府實行的省、道、縣三級制的影響，而對地方行政管理體制進行的改革嘗試”[34]。當然，民國學者由于人在“現場”，多具體還提到當時有防治貪污、整頓吏治、促進保甲與軍事動員、防止軍閥割據等細化的目的和意圖。如何仲英說設制的目的包括解決省對縣“指揮不靈”“監督困難”“公文遲滯”“割據形成”四個方面[35]。張富康條分縷析地提出設制原因有“安內圖存”和“攘外御辱”兩端，前者又包括“刷新縣政強化中央統治”“整理團隊增加自衛力量”“發展交通”“整理財政”；后者包括“厲行團管區制建立征兵制之基礎”“組織民眾促進民族動員”“戰時完成后方任務”等[36]。

此外，行政督察專員制度的建立，還有一個時人前期不太強調的設制意圖——縮省的替代、變通和權宜。為改變國土遼闊、省管縣幅度過大的問題，從康有為開始陸續有人提出縮省改劃之論。南京國民政府建立后按孫中山《建國大綱》規定的省縣兩級制，無法解決省區過大問題，縮省呼聲不斷，但囿于錯綜復雜的歷史和現實原因，尤其地方實力派的割據抵制，難以實行。因此，一些學者把行政督察專員制度視為是縮省的替代或過渡方案。江祿煜[37]、何仲英、翁有為等均有此種表達。如何仲英說：“研究改革地方政制的人都主張縮小省區，但歷史過久，障礙殊多，一時實現又極不易，只好實行這種過渡辦法——行政督察專員制。”[38]翁有為等也說：“專員區公署制也是回應省制變革的一項補救性措施，是在省制不易改革的情況下做出的變通性改革。”[39]1937年以后，由于《抗戰建國綱領》規定縣為自治單位，1941年又撤銷省級財政，時人認為省的地位降低，于是提出實化或強化專員制度以為縮省過渡和準備的人增多。但正如陳柏心所說：“改革行政督察專員制度和縮小省區，粗看起來似乎可以混為一談，實際上完全是兩件事情。”[40]

總體而言，90余年來，所有關于設制原因、目的等的探討，不論所屬時代，也不論所屬學科領域，多以1932年8月6日豫鄂皖三省“剿匪”總部和行政院同時頒布的《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》《行政督察專員暫行條例》，及1936年10月行政院修正頒布的《行政督察專員公署組織條例》、1941年10月行政院頒布的《戰時各省行政督察專員公署及區保安司令部合并組織暫行辦法》等文件為核心資料，進行字面上的條文分析。包括上述民國時期清華大學教授陳之邁所提四點建制目的也是前三個條例中的文字內容，難見我們期待的更多歷史流變過程及其內幕。

（三）關于制度的發展演變分期與專員公署的組織、職權的研究

1.制度的發展演變分期

90余年來論及此問題的屬少數（表0-3）。民國論及專員制度發展分期者有張富康、錢端升、江天策[41]三人，但此時尚處于制度執行中，因此其劃分均非從“全程”、整體去論。如上述幾人均未將1941年國民政府頒布的最后一個專員制度的“暫行辦法”納入探討，因為他們的研究都是在此時間前完成的。如錢端升的《民國政制史》脫稿于1937年，出版于1939年春，只介紹了1911—1936年民國政制的設置與沿革。

能看到“全程”的當代學者則有多樣化的分期。劉莉莉和譚肇毅均是以某一省為坐標劃分階段，不具有全國觀照。而廣西省直到1940年才開始實行專員制度，此前均是實行本省自創的管縣制度。江西省雖在1934年1月以前實行了專員制度，但沒有按照“剿總條例”規定專員兼任區保安司令。為此蔣在1934年1月要求熊式輝改組，所以該作者將1934年2月作為江西省專員制度的節點，劃分為一個新階段[42]。陸建洪的分期最多，他將“1927年底在少數地區自發施行到1948年5月廢除為止”的21年，分為五個階段。值得一提的是，他將1939年作為一個劃分節點，其理由是“1939年1月國民黨五屆五中全會以后，國民黨的政策日益沿著投降、反共、獨裁的方向倒退，專員制度的職能，也發生了相應的改變”。而他將1948年5月作為結束時間，是因為此年“國民黨蔣介石為繼續頑抗革命，開始采用更殘酷、規模更大的統治機器——‘綏靖公署’來取代已失去效用的專員制度”[43]。趙小平沒有明確劃分階段，而是說1936年行政督察專員制統一后，又經歷了兩次演變，第一次是1937年10月行政院訓令專員“以不兼任駐在縣縣長為原則”，第二次是1941年10月行政院公布《戰時各省行政督察專員公署及區保安司令部合并組織暫行辦法》，把專員公署與區保安司令部合并[44]，至于此后如何分期劃段，不在其視野中。

表0-3 1932—2023年行政督察專員制度分期研究

上述諸多分期，其特點有二：一是民國時期學者因制度沒有告終，此時蓋棺論定分期尚早。相較而言，新中國時期學者有總觀全局的優勢，繁與簡、地方與全局均有涉及。二是除譚肇毅所關注的廣西省直至1940年3月才“與中央行政督察制度相統一”這一特例外[45]，其余作者具體劃分階段的時間點和階段名稱雖有較大差異，但共同之處在于基本不離兩個關鍵時間節點——1932年和1936年。1932年8月行政院和三省“剿總”同時各頒一個“專員條例”，標志國民政府正式建立專員制度。把1936年作為一個節點，還有以3月或以10月為分水嶺的不同。3月25日，行政院通過《行政督察專員公署組織暫行條例》是初步劃一了兩個“專員條例”，10月15日，行政院又頒布修正的《行政督察專員公署組織暫行條例》，正式完成劃一。其余節點的選擇具有合理性，但也有個別需要商榷的，如陸建洪以1939年為界點。三是分期大多不以專員公署的組織與職權的變化為核心進行階段劃分。這與下面將要說到的行政督察專員制度的組織與職權的實相考察難度大，有內在關系。四是1937—1949年的再分期無人關注，這主要是緣于抗日戰爭期間的地方政制紛亂復雜，難以把握基本面，尤其國民黨、共產黨、汪偽三方均建立專員制度，在縣鄉頻繁易手的情況下，行政區劃無常相，而人為的虛報、瞞報，以及當前的資料誥繁問題，更使全面呈現實況的研究難比登天。

2.專員公署的組織與職權

不論民國，還是當代研究，多注重專署組織員額與職權的探討，而他們的最大共同點也不外乎對4個“專員條例”“辦法”進行逐條分析。如翁有為等分析了1932年的兩個“專員條例”，認為“行政院條例”規定專員辦事處設6人，“法定人數較少，不可能作為一級行政機構來開展工作”；“剿總條例”規定專署設21—25人，也使“不少‘剿匪’區為完成其政治任務，不得不對該法令人員編制進行變通、調整”；相較之下，他們認為1936年10月的法令規定除專員外“共計19—31人”，“更符合客觀實際，同時，亦標志著作為新的行政組織在現實的運作中逐漸發展成熟，逐漸走向完備”。對1941年專員公署與保安司令部合并后編制“23—31人”，他們認為“這次調整增加了技術類人員的數量。這種小調整，正說明專員公署制度趨向穩定”[46]。錢端升也認為，1932年的兩個“專員條例”規定的員額“數目究屬不多”[47]。

關于專員公署的職權，90年來的研究也多基于組織法文本進行分析，涉及地方各省建制實況的（詳見表0-4），大致可分為三類：第一類是蜻蜓點水型，偶爾枚舉某省作為例證，這種情況在民國占多數；第二類是全文個案分析型，如于鶴年、馬元放、趙如珩、潘守正、劉莉莉等是全文針對某省的實施狀況進行的個案研究；第三類是全覆蓋型，如楊斌[48]、克和[49]、翁有為等分別列舉了1937年前后國統區16省和11省或當時各省的專員設置情況，包括專員或專員公署的建立時間、轄縣和治所。凡論及職權，則訴諸規制文本解讀。如朱程指出，專員或專署的職權包括“本身職權和兼有職權”兩個方面，“本身職權”包括“督察指導權”“呈報請示權”“懲惡獎善權”“召集會議權”“定期巡視權”五項；“兼有職權”包括“兼任縣長”“兼任保安司令”“兼任行營軍法官”三項[50]。趙文遠是唯一進行國共對比研究者，他提出雙方的職權的共同之處有“巡視權”“爭議處置權”“召集會議權”“兼任縣長”“推行法令權”“遴選委任專署內職員權”六項；稍有區別之處有“督察、指導權”，預決算審核權，“對轄區內縣、市長的行政命令處分權”三項[51]。陳之邁1936年夏受國民政府行政院委托，撰寫的《研究行政督察專員制度報告》對1936年前各省專員職權的動態實況及差異所談相對略多，參考價值更大。對1936年后各省專員實況介紹較多的是師連舫。

表0-4 1932—2023年行政督察專員制度分地域研究

至1937年后，由于戰亂導致的政區變動頻繁，各地難有正常的行政工作；且國民黨、共產黨、日寇、日偽之間和國民黨內派系斗爭交纏在一起。此種混亂環境下，職權不似起源、發展演變、組織機構等問題比較簡單，較易厘清，而是很難抓住規律。同樣，對于涉及財政管理體制、預決算、稅收、薪俸餉與經費等，諸多復雜問題的專員公署的財務，更成為90余年研究的“貧瘠之地”。這也是為何前述關于專員制發展演變分期的研究，不以組織與職權的演變為劃分標準的原因。

（四）關于制度的利弊與發展趨勢、存廢建議的研究

1.制度的利弊

對行政督察專員制度利弊得失的評價研究，自1932年國民政府建制即已開始，且利弊、存廢之爭聚訟不斷，莫衷一是。

言其利者，主要理由有三：（1）補救省轄區過大的缺陷，“解決鞭長莫及呼應不靈之苦”和管縣不利等問題；（2）整頓吏治；（3）綏靖地方與“剿匪”。其中第一點是不論中華人民共和國還是民國時期，凡言利者必首先述及之點。如儲家昌指出：“本來我國土地廣闊，一省往往大過歐洲的普通國家，以一個省政府管轄一省之六十縣至一百余縣以上，欲能指揮如意，監督周密、統籌妥當，不特為理論所不能，而且事實上亦行不通”[52]，行政督察專員的設立能解決這一問題。

言其弊者，主要理由有四：（1）違背“總理遺教”確定的省縣二級制，多增了一級。這是論者認為最有權威的理由，“拿捏”了專員制度一世。1924年孫中山《建國大綱》及1931年國民政府公布的《訓政時期約法》都規定，地方采用省—縣兩級制。因此，違反二級制成為最大反對理由。如周聯合認為，行政督察專員制度“在省縣間增設行政機構的做法既違背孫中山《國民政府建國大綱》之規定，又不符合當時法律”[53]。在民國時期這一理由動輒既被提出，也有少數學者認為此不足為據。持此觀點較早的是儲家昌，他于1935年指出專員制并未違背《建國大綱》，原因在于《建國大綱》所說的縣不是當時的縣，而是“自治縣”。他提出所謂“自治縣”必須符合5個條件：“全縣人口調查清楚；全縣土地測量完竣；全縣警衛辦理妥善；四境縱橫之道路修筑成功；人民又曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者”。“試問全國1900余縣中，稱得上這些條件的有幾個？”就“連所謂模范縣，自治實驗縣，距上面的要求還遠呢，其他的縣更不必說了”。所以，他認為，“這種主張似乎極有權威，令人無從反對”，而實際“現在的縣既無建國大綱中理想的條件”，為什么還要“徒執迷于其形式上的組織”呢？[54]全面抗戰期間，樓正華、周必璋也曾質疑省縣二級制的適宜性。

（2）徒增經費、浪費公帑。持此論者較多，尤其主廢者。馬元放1933年撰文為江蘇省算了一筆賬：蘇省規定一等專員公署月支1990元，二等專員公署月支1750元，三等專員公署月支1500元。全省13個行政督察專員公署所支經費，每月共需22750元，每年共計273000元，“這一項陡然增加的行政費，他的數目亦不能算小了”[55]。蕭文哲1940年算了一筆全國“總賬”：各地甲乙丙三等專署“平均各專署經費以一〔乙〕等計算，全國153區，合計每月靡費622700元”。所以在蕭文哲看來，專署普設造成了“靡費”，“專署轄區除少數管轄十余至二十縣外，多在十縣以下且轄三四縣的專署亦不在少數，在交通便利省份，殊不經濟”[56]。

（3）降低了行政效率。如楊斌認為，設置專員公署后，“公文傳遞頗費周章，浪費時間不少”[57]。儲家昌提出：“近來設專員制的各省，公文的周轉上反多出一個機關，這樣更足使‘公文旅行’要多繞專員這個碼頭，這顯然影響行政效能。”[58]高從行政理論和實踐兩個方面也分析指出：“行政督察專員制度所形成的地方三級制，就行政效率觀之，實為違背行政原則。蓋行政系統之簡單，為發揮行政效率之必要條件，機關層次愈多，則政令推行的力量愈益薄弱。一個政令的發動，在發動者縱有一百分的力量，每經過一個轉折，則力量減低幾分，多經過幾個轉折，其力量必等于零，在原則上如是，在事實上亦復如是，只要看每次中央的命令經過幾次‘等因奉此”的轉折，等到縣政府便已束之高閣了之，就可明白。不但如此，講行政效力最貴乎上級機關與下級機關互相了解，彼此聯絡，才能運用靈活，要做到這一點，自然以上級機關與下級機關愈近愈好，行政督察專員制度在這一方，不行又徒足以增加省與縣之距離。在縣一方面，則下情難于上達；在省一方面，則不易使縣了解。”[59]鐘竟成更是以一個縣長的身份“現身說法”，用事實證明專署呈轉公文導致延誤的問題。他說江蘇省東臺縣“（民國）廿五年十一月份，收省府各廳之文件，每日平均十余件。如皆由專員承轉，收一天、發一天、辦稿繕印又一天，寄到東臺又是一天。一件文由專署轉交就誤四天，十件就是四十天；縣府呈復之公文又是四十天，每日合計就是八十天。一年所誤者，則大有可觀矣！”[60]為此，蕭文哲評價“專署成為省縣間僅僅承轉公文的贅疣”[61]。

（4）“功效殊鮮，流弊滋生”。與前述言利者相反，一些學者認為：“各省政治的進步，由于省政當局之圖治多，由于專員制度之實施少。”如楊適生認為，因為“多數專員，概屬軍人，本身兼縣已感焦頭爛額，察吏更非其力所及”[62]。即專員不可能對縣的管理起什么實效，反倒衍生出上述種種弊端。鐘竟成也提出，專員制“影響于政治進步甚微”，說有“極甚著的進步”不是設置專員的結果，而是迫于九·一八事變所帶來的壓力，使各省“勵精圖治”和“各縣長之學識能力及操行”提高的結果。同時，他認為，即使專員所兼的縣有較大進步，也“與專員制度并無多大關系”，因為“政治有進步是一個問題，行政督察專員制度之優劣又是一個問題，不能混為一談”。筆者認為他的觀點明顯前后矛盾，因為他緊接著又說：“評論一種新創制度之優劣，應以其能否達到其所預期之目的為準。”[63]既然那些結果不能視為是預期目的的結果，那又該依何評論此制，又何來此制效用“甚微”的結論呢？

以上利弊之談，有三點值得總結：一是由于學科背景的差異和現實關切不同，利弊分析多見于民國階段。二是大多數作者站在各自的地域內得出結論。換言之，有的作者是基于“剿匪”區的實行情況，有的是基于非“剿匪”區的實行情況，如儲家昌所談的江西省等就是屬于“剿匪”區的。而僅就專員的權力而言，“剿匪”區明顯大于非“剿匪”區，包括任免縣長等實際管的事很多，公文承轉更不在話下。非“剿匪”區的專員則沒有任免縣長之權，甚至提出的獎懲建議都可能不被省府和縣府認可，所以出現有些學者所言的“不督不察”現象，從而淪為只承轉公文的“贅疣”。恰如朱程曾指出：“專署成為專門承轉公文的機關的似以非剿匪區較為普遍。”[64]因此，此制在各省各階段實行的結果殊異，利或弊不能一概而論。三是結論多為依條例“坐而論道”的產物，既缺少實地考證，又缺乏全面分析。眾所周知，“研究國民黨時期的歷史，最感棘手的莫過于厘清其制度結構與事實結構之間的差距，否則結論與實際情形很可能南轅北轍”[65]。正如當代專家說：“中國的政治史敘事基本是‘制度史’研究的一種翻版，人們在政治史的表述中除了了解到堆積出的一系列事件序列和機械的制度描述外，根本無法感受到中國政治運作奇詭多變的態勢和與人們日常生活的關聯意義。”[66]

2.制度的改革、發展趨勢與存廢建議

在制度的改革、發展趨勢和存廢建議上，主要有撤銷、實化、虛化、強化四種觀點。

（1）撤銷論，持此論者包括周聯合、何仲英、趙和介[67]及一無名氏[68]等。他們多歷數前述種種弊端，主張廢除行政督察專員制度。筆者認為，一則政制的建設要隨著形勢的發展與時俱進，不能僵化地死守舊觀念，可以做適當的靈活調整。正如中國共產黨的行政督察專員制乃至后來的專區專署制，都是在根據地和解放區及中華人民共和國建立之初嚴峻的形勢下跳出了派出政府的局限，實際執行了一級政府的職權才有了政權建立和穩定；二則客觀地說，影響制度效用的因素很多，應全面考慮產生問題的原因，做出客觀、科學判斷與決策。正如民國學者陳伯心所說：“流弊的發生，未必全是制度的罪過，而由于制度未完密與運用不當者居多，這個制度在各省或一省各區實施的利弊并不一致，有的地方未始沒有相當效果，有些地方則弊多利少，可知運用的當否是一個重要的關鍵。”[69]因此，關鍵還在于找到行政督察專員制度之弊所產生的根源，而不是因局部或片面的弊而偏激地廢制，否則可能因噎廢食。

（2）實化論，主張專署成為省縣間正式的一級政府，即行政體制由二級制改為三級制。有此意者包括江祿煜、張富康、楊適生、王潔卿、周必璋[70]等。他們之所以如此主張，原因在于他們多是分省、縮省論的倡導者。在他們看來，既然分省、縮省一時很難實現，不如將專署真的改為一級政府，擴大專署的權力、“擴大專署組織與轄區以為縮小省區之張本”，以解決當初縮省方案所要解決的問題。蕭文哲還首先提出四條原則：第一，大致應“擴并為二區至四區”；第二，“提高專署職權，務期能夠發揮專署為省府橫面擴張的效能”；第三，“充實專署組織，務期能夠適合專區擴大提高后的需要”；第四，“劃清專署與省府縣府之權責系統，以增進行政效率”[71]。楊適生強調擴大專署財權的必要性，他說：“專員所兼的縣雖是一等縣，但仍有地方貧瘠或田賦未經整理者，地方財政與屬縣同陷困難；甚至行政經費也由屬縣分擔，區教經費則任其折扣拖欠。各項要政維持且感困難，遑論領導屬縣？”所以，“今后要專員完成其任務”，“最低亦須給專員以整理田賦之全權與便利”[72]。同時，針對當時一些人反對專員兼任縣長一事，江祿煜則提出不但要兼縣，而且要兼中心縣[73]。王潔卿也主張對專署要“隆其體制”，并詳細列出中心縣必須具備的5個條件：“（1）該縣情形可代表四周臨近縣份一般情形者，（2）該縣之地位應處于該區之中心，（3）地方財力比較寬裕者，（4）地方人民智識比較高者，（5）交通便利地為沖要者”[74]。至于實化的專署應改為何名，蕭文哲提出恢復民初的“道尹”稱呼“恐于時代精神，殊有未合”，不如改為“行政長官”或“行政長”[75]。

（3）虛化論，這一主張包括回歸“行政院條例”和廢署存職，即專員成為真正的派出機構。持此論者包括李廷樑、敞、周宏濤[76]、鐘竟成、傅驊昌、陳柏心、何鍵、翁有為等。他們認為，“專員職權提高，轄區擴大，無異于省縣間增加一級，顯有破壞建國大綱二級制之基本原則；如仍其舊，則又不免成為贅疣，二者于目前政制均有所不取。雖然專員制度有其功用，特以其設置公署，徒具一有名無實之機關，反使行政增加煩累。是以不如索性廢署存職，去其弊而全其用”[77]。他們大多主張專員不兼縣長、不負責承轉公文和全國不普設、撤銷專署改為辦事處等。如李廷樑說，“主張專員應兼縣長的，把專員看得太萬能了，專員既然負有數縣乃至十余縣之統籌、監督、指揮的行政責任，同時還負有保安軍事責任。自己又要辦理比人家好的縣政，這是多么困難的事？”但為提高威權，專員可仍兼保安司令。在是否普設問題上，李廷樑主張近省會各縣不設專員制[78]。陳柏心也認為“依據條文的意義，并非必須普遍設置”，因為兩個專員條例只規定在“剿匪”區和“離省會過遠地方”設制，而且“專員制度既不是行政上的一級，當然不必求其劃一”，“交通便利距省較近的督察區域，專員公署應予以撤銷”；“距離省府較遠、交通困難、匪亂頻仍，或與敵人過于接近[的地區]，有設置專員公署必要的地區，設置專員公署”，但要“酌量擴大各區的面積”[79]。內政部部長何鍵提出“行政督察專員，不必于固定地點設置公署”，“必要時得設置臨時辦事處”；但非戰區專署轄區要擴大至20—35個縣[80]。傅驊昌則相反，他主張縮小專員轄區為5—8個縣，“在交通不便、及邊遠區域，設置專員公署，轄縣不宜過五，交通便利距省會稍遠縣區，設置專員公署，轄縣不宜過八”[81]。

（4）強化論，這一論點主要出現在抗日戰爭時期。抗日戰爭時期省府淪陷、潰逃喪失管理全區的能力，專署承擔了省府的大量工作，因此主張充實專署組織、擴大職權的輿論增多。由于指揮作戰，需要統一調度人財物，因此強化論中主要主張擴大人事權、財務權和武裝力量領導權。在人事權上，強調給予專員對縣長的考核權和撤懲權的居多。如傅驊昌提出“應該予以縣長撤懲權”，即“專員有權報請省政府撤換縣長或予以懲處，同時省政府對于縣各級行政人員的考核獎懲黜涉〔陟——引者注〕遷調，均應尊重專員的考核意見，并且要以專員的考核意見為重要根據”。張耀樞主張專署“用人之權應加重”的同時，“用錢之權應加重，預決算及預備費之動支，專署應有審核權，即各縣臨時動支預備費”[82]。至于組織員額，傅驊昌基于“合理化科學化”的原則，主張“科室無須設置”，其人員應由30余人縮減為9—14人[83]。但也有極少數反其道行之，主張充實專署組織以更好完成督察任務。如張耀樞提倡比照縣府增設，“現制縣府已增設至七八科”，而專署“僅有兩三科，如兵役糧政之類，皆屬當前要政，在縣府各設專科辦理，在專署則僅為主管人員，以言督察，自難勝任”[84]，因此專署的機構必須充實。此外，此派中還有部分人認為現有的專員職權規定不夠明確，導致專員無法發揮作用，強烈要求用具體的制度文本加以規范。如李廷樑認為“專員的職權應明確規定，尤其與省府職權的界限必須明白的劃清，究竟那〔哪——引者注〕些事情，專員可以自己做主；那〔哪——引者注〕些事情須請示省府應該有一個明確的界限才好”[85]。

除上述四種外，實際還有部分無主張者。如鵬九[86]、宋明炘[87]、朱程、高經，可能由于發表文章的時間大多較早，行政督察專員制度的發展形勢還不太明朗，所以他們只分析制度的弊或利，最后并未提出明確的作何處理的觀點。如1933年發表文章的鵬九和宋明炘僅指出此制的弊而已。

綜上所述，90年來行政督察專員制度的研究歷經兩個時代、多個領域學人的努力，在制度的發端與起源、設制的原因與意圖、發展分期、組織與職能、利與弊、發展趨勢與建議等方面，已有相當的成果，但也有如下缺憾：

其一，縱的制度本身的發展演變史還需大量補充基本史實，1937年以后行政督察專員制度演變情況過于簡略。既有研究只寥寥提到了1941年最后一個組織法的內容，其來龍去脈如何，未見詳情。

其二，制度的在地實踐狀況的個案不能代表全局，下一步研究還需綜合各地的不同情況，呈現制度的全貌，即跳出究明制度的范疇，呈現出“活”的制度面相。

其三，行政督察專員制度的理論建構還需深入。由于制度具體史實細節的缺失，提煉相關理論就顯得吃力，難免限于表面化，只有在前兩點做好的基礎上，此步才能水到渠成。

其四，從長時段的歷史視域下，系統、整體研究包括行政督察專員制度、專區專署制度、地區行署制度在內的近現代管縣派出政府制度體系更值得關注。總之，短程的研究如何突破平面化，增加反映歷史復雜性、本質性的內容還有較大空間；長程的研究如何突破碎片化，完成反映大視野、大規律的研究成果更應注重。