第一章 導(dǎo)論

一 研究背景

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央反腐倡廉的決心和成績(jī)有目共睹。從最開(kāi)始的反腐敗與腐敗雙方處于膠著狀態(tài)，到壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成、已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，直到反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，其間每一步對(duì)形勢(shì)的評(píng)估都見(jiàn)證了反腐敗斗爭(zhēng)從量變到質(zhì)變的過(guò)程。雖然壓倒性勝利還不是徹底勝利，但意味著正義的一方已經(jīng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)，反腐敗斗爭(zhēng)站在了新的歷史起點(diǎn)上。相應(yīng)地，作為治本之策的預(yù)防腐敗體制機(jī)制建設(shè)也提上了重要議事日程。為此，有必要對(duì)黨的十八大以來(lái)的反腐倡廉建設(shè)有一個(gè)宏觀的梳理和把握，從而更好地定位當(dāng)前關(guān)于反腐敗研究所處的位置。

（一）黨的十八大以來(lái)中國(guó)反腐倡廉的披荊斬棘之旅

如何在集權(quán)體制下將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從而實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督無(wú)疑是世界性難題，是國(guó)家治理的“哥德巴赫猜想”。那么中央是如何解答這個(gè)世界性難題的呢？從廣義上講，黨的十八大以來(lái)中央所有重大戰(zhàn)略舉措都與從根本上解決腐敗問(wèn)題有關(guān)。比如統(tǒng)籌推進(jìn)的“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局等。“五位一體”是黨的十八大報(bào)告的“新提法”之一，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，這是我黨對(duì)國(guó)家“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展”這一重大戰(zhàn)略問(wèn)題的科學(xué)回答。“四個(gè)全面”，即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，則更完整地展現(xiàn)出黨的十八大以來(lái)中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政總體框架，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)工作的主攻方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)做了總體規(guī)劃，其與預(yù)防腐敗的目標(biāo)也更加接近和明確。在這些大政方針指導(dǎo)下推出的具體舉措，比如讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用，簡(jiǎn)政放權(quán)，加大開(kāi)放力度以倒逼改革等都對(duì)預(yù)防腐敗有著重要的促進(jìn)作用。

從狹義上說(shuō)，中央將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的思路集中體現(xiàn)為一體推進(jìn)“三不”的反腐敗斗爭(zhēng)基本方針和全面從嚴(yán)治黨的重要方略。筆者將其概括為三個(gè)面向，具體對(duì)應(yīng)著“三不”中的“一不”內(nèi)容。

第一，教育面向，對(duì)應(yīng)“三不”中的“不想腐”。在黨的十九大報(bào)告中，這個(gè)面向的具體舉措包括加強(qiáng)理想信念教育，狠抓作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)持群眾路線；以上率下，鞏固落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神成果，繼續(xù)整治“四風(fēng)”問(wèn)題，堅(jiān)決反對(duì)特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象；強(qiáng)化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，帶動(dòng)廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律嚴(yán)起來(lái)；堅(jiān)持開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，抓早抓小、防微杜漸；強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)紀(jì)律教育，讓各級(jí)官員知敬畏、存戒懼、守底線，習(xí)慣在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活等。

第二，制度面向，具體對(duì)應(yīng)著“三不”中的“不能腐”。在黨的十九大報(bào)告中，這個(gè)面向的具體舉措包括讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督；深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)；深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施；改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制；構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。[1]

第三，懲治面向，具體對(duì)應(yīng)“三不”中的“不敢腐”。在黨的十九大報(bào)告中，這個(gè)面向的具體舉措包括保持對(duì)反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治；堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查，堅(jiān)決防止黨內(nèi)形成利益集團(tuán)；在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度；加強(qiáng)追逃追贓工作；推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)；壓實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察主體責(zé)任，等等。

此外，通過(guò)對(duì)十八屆和十九屆中紀(jì)委歷次全會(huì)公報(bào)的梳理和比較，我們也能更好地發(fā)現(xiàn)其中的突出主題及重要發(fā)展線索。如表1-1所示，十八屆中紀(jì)委第二次全會(huì)公布的中心工作主要包括四個(gè)方面，即堅(jiān)決維護(hù)黨章黨紀(jì)、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、堅(jiān)持懲防并舉以及加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。十八屆中紀(jì)委第三次全會(huì)是在中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后召開(kāi)的，其中心工作相應(yīng)也有較大變化，這包括將加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障列為首要任務(wù)，突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、管理和教育。要求加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的抽查力度也是從這時(shí)開(kāi)始的。值得指出的是，這次全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要更加清醒地認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，這或許是并未將“預(yù)防腐敗”列入中心任務(wù)標(biāo)題中的重要原因之一，取而代之的是“堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭”。十八屆中紀(jì)委第五次全會(huì)則主要增加了兩項(xiàng)中心工作，即“落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究”與“加強(qiáng)國(guó)際合作，狠抓追逃追贓”。這兩項(xiàng)中心任務(wù)在十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)上變成了“落實(shí)巡視工作條例，向全覆蓋目標(biāo)邁進(jìn)”，以及“堅(jiān)決整治和查處侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)”。十八屆中紀(jì)委第七次全會(huì)是在中央換屆之年召開(kāi)的，其中心工作就包括了“嚴(yán)明換屆紀(jì)律”以及“提煉總結(jié)實(shí)踐成果”等。到此時(shí)為止，中央反腐敗工作已經(jīng)取得重大進(jìn)步，所以“鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)”也被列為中心任務(wù)。

十九屆中紀(jì)委第二次全會(huì)根據(jù)中央部署，將“黨的政治建設(shè)”列為首要任務(wù)，其他則傳承了上一屆紀(jì)委的中心任務(wù)，比如加強(qiáng)巡視、鞏固反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)、整治群眾身邊腐敗，落實(shí)問(wèn)責(zé)等。十九屆中紀(jì)委第三次全會(huì)則開(kāi)始顯現(xiàn)出一些顯著變化，體現(xiàn)在中心任務(wù)及其表述上。前者將學(xué)習(xí)新思想、開(kāi)展主題教育作為首要任務(wù)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)力戒形式主義和官僚主義。后者包括“切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”，“做實(shí)做細(xì)監(jiān)督職責(zé)，著力在日常監(jiān)督、長(zhǎng)期監(jiān)督上探索創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)突破”，“完善巡視巡察戰(zhàn)略格局”，“鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”，“讓人民群眾有更多更直接更實(shí)在的獲得感、幸福感、安全感”，等等。十九屆中紀(jì)委第四次全會(huì)一方面結(jié)合黨中央戰(zhàn)略部署安排了“保障脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝”等任務(wù)，另一方面提出了“推動(dòng)化風(fēng)成俗、成為習(xí)慣”，“完善巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作格局，促進(jìn)巡視巡察與其他各類監(jiān)督貫通融合”，“構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制”等中心任務(wù)。十九屆中紀(jì)委第五次全會(huì)則結(jié)合“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，將為后者保駕護(hù)航作為首要任務(wù)，并提出要落實(shí)“讓求真務(wù)實(shí)、清正廉潔的新風(fēng)正氣不斷充盈”，“促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障群眾合法權(quán)益”，“推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督利劍和密切聯(lián)系群眾紐帶作用”，“促進(jìn)各類監(jiān)督貫通融合，不斷增強(qiáng)監(jiān)督治理效能”等中心工作。很明顯，十九屆中紀(jì)委的工作已經(jīng)站在更高的起點(diǎn)上開(kāi)始推進(jìn)中國(guó)的反腐倡廉建設(shè)。這種細(xì)微的變化也凸顯出中國(guó)反腐倡廉體系逐漸從政黨中心向國(guó)家制度和社會(huì)治理一體推進(jìn)的方向發(fā)展。

表1-1 中紀(jì)委歷次全會(huì)公報(bào)中心工作一覽

續(xù)表

續(xù)表

（二）作為全面深化改革中較難啃“硬骨頭”的四項(xiàng)制度

不難看出，黨的十八大以來(lái)中國(guó)反腐倡廉的主要工作都是大體按照黨的十八屆三中全會(huì)設(shè)計(jì)的全面深化改革的總藍(lán)圖向前推進(jìn)的。黨的十八屆三中全會(huì)的意義再怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)，正如習(xí)近平總書記所指出的：

黨的十一屆三中全會(huì)是劃時(shí)代的，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)也是劃時(shí)代的，開(kāi)啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推進(jìn)改革的新時(shí)代，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)改革開(kāi)放的全新局面。要對(duì)標(biāo)到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，繼續(xù)打硬仗，啃硬骨頭，確保干一件成一件，為全面完成黨的十八屆三中全會(huì)部署的改革任務(wù)打下決定性基礎(chǔ)。[2]

當(dāng)時(shí)設(shè)定的時(shí)間表是到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要取得決定性成果，無(wú)疑，其余的還應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)下去。

正如習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中所指出的那樣，當(dāng)時(shí)中國(guó)在反腐倡廉領(lǐng)域面臨的主要是“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”[3]的問(wèn)題，所以此次全會(huì)決定對(duì)加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障進(jìn)行重點(diǎn)部署。主要是加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確“兩個(gè)責(zé)任”，制定實(shí)施追責(zé)制度；健全反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改善協(xié)調(diào)小組職能，提升紀(jì)委較之于同級(jí)黨委的獨(dú)立辦案能力，全面落實(shí)中央紀(jì)委派駐及巡視制度的全覆蓋等。從上面我們對(duì)黨的十八大以來(lái)中紀(jì)委中心工作的回顧可知，這些主要目標(biāo)無(wú)疑已經(jīng)取得決定性成果。

而同在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的與本研究相關(guān)的制度目標(biāo)，即防止利益沖突制度，政府公開(kāi)透明制度，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，吹哨人保護(hù)制度，則仍有待加強(qiáng)和完善。其中相關(guān)的表述包括：“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”；“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)”；“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”；“完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會(huì)組織職務(wù)、出國(guó)定居等相關(guān)制度規(guī)定，防止領(lǐng)導(dǎo)干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人謀取私利，堅(jiān)決反對(duì)特權(quán)思想和作風(fēng)”。[4]

或許正如習(xí)近平總書記在2014年初接受外媒采訪時(shí)所指出的，我們的改革“已進(jìn)入深水區(qū)，可以說(shuō)，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進(jìn)”[5]。現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，本書考察的四項(xiàng)國(guó)際通行制度或者說(shuō)“硬骨頭”，是留到最后較難啃的“硬骨頭”。吹哨人保護(hù)制度雖然在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中沒(méi)有直接的表述，但是其無(wú)疑應(yīng)該成為民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，而且正如下文所述，其意義并不局限于反腐倡廉建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，甚至社會(huì)主義民主政治建設(shè)都有重要意義。所以抓緊對(duì)這四項(xiàng)制度作出細(xì)致考察并做好中國(guó)相應(yīng)制度完善的頂層設(shè)計(jì)無(wú)疑正當(dāng)其時(shí)，并具有非常重要的意義。這是開(kāi)展本研究最重要的一個(gè)背景。

（三）中國(guó)反腐倡廉建設(shè)趨勢(shì)與規(guī)律的必然要求

開(kāi)展本研究的第二個(gè)重要背景是這四項(xiàng)制度的完善實(shí)乃反腐倡廉趨勢(shì)和規(guī)律的必然要求。首先，預(yù)防腐敗的重要性隨著反腐敗斗爭(zhēng)的推進(jìn)必將再次凸顯并成為首要任務(wù)。在黨的十八大召開(kāi)前黨中央曾于2005年發(fā)布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，并于2008年和2013年分別發(fā)布兩個(gè)五年“工作規(guī)劃”。黨的十八大后，鑒于反腐敗形勢(shì)的嚴(yán)峻性，工作策略逐漸轉(zhuǎn)向“治標(biāo)為治本贏得時(shí)間”，所以“預(yù)防腐敗”提得相對(duì)少一些，這從國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中不再單設(shè)預(yù)防腐敗局方面也可見(jiàn)一些端倪。但是，隨著反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，治本之策無(wú)疑將成為重中之重。而且正如上述對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)提出的各項(xiàng)深化改革目標(biāo)的回顧，尚未完成的多數(shù)任務(wù)與預(yù)防腐敗體制機(jī)制建設(shè)有關(guān)，所以這是一個(gè)大趨勢(shì)。正如一些有識(shí)之士所指出的，懲治腐敗相對(duì)容易，預(yù)防腐敗則明顯屬于更難啃的“硬骨頭”。

首先，對(duì)于不同的權(quán)力，懲治性權(quán)力監(jiān)督的最終機(jī)制與手段都是一樣的，然而，預(yù)防性權(quán)力監(jiān)督則是根據(jù)不同權(quán)力的性質(zhì)、能級(jí)以及發(fā)生腐敗的危險(xiǎn)程度而各不相同，呈現(xiàn)出多樣性的特征。因而，相比較而言，構(gòu)建預(yù)防性權(quán)力監(jiān)督并保障其作用的有效發(fā)揮，更具挑戰(zhàn)性，不僅需要科學(xué)的制度和程序設(shè)計(jì)，以保障每一項(xiàng)權(quán)力監(jiān)督的科學(xué)有效，而且需要有效的組織與整合，以保證權(quán)力監(jiān)督能夠形成合力，從而最終將各種權(quán)力都關(guān)進(jìn)閉合的制度與監(jiān)督之“籠”中。[6]

其次，中國(guó)反腐倡廉體系從以政黨為中心轉(zhuǎn)向與制度和社會(huì)協(xié)同發(fā)展已是大勢(shì)所趨，因?yàn)槌鲇邳h建國(guó)家的歷史及黨管干部的原則，中國(guó)反腐倡廉體系以政黨為中心不難理解。這在黨的十八大后全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨的背景下體現(xiàn)得更加明顯。但是在實(shí)行改革開(kāi)放之后，隨著國(guó)家制度化和民主化的推進(jìn)，中國(guó)反腐倡廉體系也逐漸擴(kuò)展到國(guó)家和社會(huì)層面。1987年監(jiān)察部的成立標(biāo)志著在國(guó)家制度內(nèi)建立起反腐倡廉體系。“隨著國(guó)家行為的出現(xiàn)，必然是社會(huì)行為，因?yàn)椋瑧椭闻c預(yù)防腐敗的國(guó)家行為是從這樣的基本政治原則出發(fā)的，即國(guó)家公權(quán)來(lái)自民眾，必須維護(hù)民眾的權(quán)益，接受民眾的監(jiān)督。”當(dāng)然，鑒于“國(guó)家行為是基于社會(huì)行為而形成的，國(guó)家行為的強(qiáng)弱在一定程度上取決于社會(huì)行為的強(qiáng)弱，而社會(huì)行為的強(qiáng)弱則直接取決于社會(huì)自身的發(fā)育水平以及它與國(guó)家、政黨所建立起來(lái)的關(guān)系……實(shí)踐表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自主性的成長(zhǎng)，正不斷增強(qiáng)社會(huì)行為的力度、廣度和效度，在政黨、國(guó)家之外，逐漸成為具有一定自主性的懲治與預(yù)防腐敗的重要力量”。[7]

最后，對(duì)預(yù)防腐敗四項(xiàng)制度的研究也是中國(guó)反腐倡廉規(guī)律的必然要求。這有如下幾點(diǎn)考慮。

第一，西方自由主義對(duì)反腐倡廉規(guī)律的認(rèn)識(shí)和解決之道不足以滿足中國(guó)反腐倡廉的需要。西方自由主義一開(kāi)始就將其目光聚焦于公權(quán)力，這就決定了其片面性和先天不足。西方自由主義基于人性惡的假設(shè)，主張權(quán)力只能靠權(quán)力來(lái)制約，所以其制度設(shè)計(jì)特別強(qiáng)調(diào)多黨競(jìng)爭(zhēng)和分權(quán)制衡，并主張小政府大社會(huì)，建立法治切實(shí)保障人權(quán)等。這些已儼然成為西方主導(dǎo)下的普世“共識(shí)”和“真理”。受此影響，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者也是順著這種思路去思考中國(guó)反腐倡廉建設(shè)的。[8]比如浙江大學(xué)的陳國(guó)權(quán)團(tuán)隊(duì)提出的所謂“新三權(quán)”就是其中的代表性例子。他們使用的“新三權(quán)論”指的是“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)”，從而與西方“立法、行政與司法”的老三權(quán)相區(qū)別。這種研究思路主張?jiān)跈?quán)力結(jié)構(gòu)方面可以拒絕西方三權(quán)分立的制度安排，但是在功能方面可以按決策、執(zhí)行與監(jiān)督的三分來(lái)有效替代結(jié)構(gòu)上的三分，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的目的。其核心邏輯是：社會(huì)細(xì)化分工的大趨勢(shì)決定了政府的三事分工，三事分工決定了政府機(jī)構(gòu)的三職分定，三職分定決定了三權(quán)分立。[9]而且他們認(rèn)為這種思路已經(jīng)部分被官方所認(rèn)同和吸納，這在最近幾次黨代會(huì)報(bào)告中都有所體現(xiàn)。

然而，正如景躍進(jìn)所指出的，這種思路存在著兩個(gè)大的問(wèn)題。第一，分工—分權(quán)是否必然導(dǎo)致制衡？分工確實(shí)是普遍的，它超越了不同政治體制的差異，而且其專業(yè)化應(yīng)該導(dǎo)致機(jī)構(gòu)—職能的分化，但是不同的政體對(duì)于分工原則的處理方式卻是不同的，有的將分工原則轉(zhuǎn)化為分權(quán)制衡的制度，有的則將其轉(zhuǎn)化為分權(quán)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。第二，“新三權(quán)論”如何處理與民主集中制的關(guān)系？“新三權(quán)論”并未闡述清楚該思路是集權(quán)體制內(nèi)部與政府過(guò)程有關(guān)的分支理論或局部性規(guī)則，還是支配整個(gè)中國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行原理。從其邏輯來(lái)看，它是帶有全局性的整體布局，那么這就面臨著一個(gè)如何促成集權(quán)體制向分權(quán)體制轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。這又使得這種思路顯得跟老式西方“三權(quán)分立制衡”沒(méi)有多大區(qū)別。事實(shí)上，“制約”和“協(xié)調(diào)”從來(lái)都是一個(gè)硬幣的兩面，而縱觀中央的文件，通常是對(duì)二者并列進(jìn)行強(qiáng)調(diào)的。自由主義片面強(qiáng)調(diào)“制約”忽略了“協(xié)調(diào)”的重要性。

所以為解決第二個(gè)問(wèn)題，景躍進(jìn)提出了“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”的思路，也就是說(shuō)，將西方三權(quán)分立和“新三權(quán)分立制衡”的邏輯作為局部性運(yùn)行規(guī)則加以考量。而中國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)就是黨所起的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。所以思考中國(guó)特色的權(quán)力制約機(jī)制，必須考慮這個(gè)大前提，而這也昭示出景躍進(jìn)思路的前景更加廣闊。

該思路主要包括兩個(gè)層面的思考和設(shè)計(jì)。第一個(gè)層面是權(quán)力頂層的自我規(guī)訓(xùn)和自我約束。作為中國(guó)政體的組織原則，民主集中制特別強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一和權(quán)力的有效行使，而且因?yàn)椴淮嬖诙帱h競(jìng)爭(zhēng)和分權(quán)制衡，所以相關(guān)的權(quán)力制約探索都是體制內(nèi)部以問(wèn)題為導(dǎo)向的自我探索。其中的核心議題就包括領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力交接、重大決策等。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在這些核心議題上都作出了重大推進(jìn)，包括在人事維度取消了終身制，實(shí)行任期制；不復(fù)存在“指定制”，最高領(lǐng)導(dǎo)候選人的黨內(nèi)協(xié)商制；基于干部四化的精英層級(jí)遴選；保留“核心制”；黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)（建章立制，強(qiáng)調(diào)政治規(guī)矩） 及尊崇憲法、依法治國(guó)等。在決策維度實(shí)行重大決策的程序化、法制化、民主化，健全集體決策制等。在官方的表述中，這種尋求“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的實(shí)踐就是執(zhí)政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，而前面提到的黨的十八大以來(lái)中央在制度層面的舉措就包括將這些制度體系更加定型和完善。

除了頂層的自我規(guī)訓(xùn)以外，第二個(gè)層面則是頂層之外的多元探索。相比于權(quán)力頂端的自我規(guī)訓(xùn)，頂層之下的實(shí)踐更為豐富多樣。首先，在黨政體制內(nèi)部，相關(guān)的權(quán)力制約實(shí)踐既包括增強(qiáng)傳統(tǒng)制度剛性，也包括在新的歷史條件下進(jìn)行的一些創(chuàng)新探索。前者包括加強(qiáng)自上而下監(jiān)督、下派巡視組、增強(qiáng)審計(jì)考核、鼓勵(lì)舉報(bào)等，后者則包括干部四化、依法治國(guó)、依法行政、行政訴訟、國(guó)家賠償、任職公示、聽(tīng)證會(huì)，民主測(cè)評(píng)、公民參與、信息公開(kāi)、權(quán)力清單、權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行等。其次，在黨政體制之外，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系開(kāi)始登場(chǎng)，一系列重大的變化隨之出現(xiàn)，如承認(rèn)產(chǎn)權(quán)、引進(jìn)外資外商、參與全球化、中產(chǎn)階級(jí)的興起、社會(huì)組織的涌現(xiàn)、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、自由流動(dòng)資源增多、社會(huì)輿論形構(gòu)等。公權(quán)力的邊界開(kāi)始得到界定，政府權(quán)力的行使方式開(kāi)始規(guī)范化。不過(guò)，景躍進(jìn)將其類比為集權(quán)體制的一個(gè)鐘擺運(yùn)動(dòng)（見(jiàn)圖1-1）。這個(gè)類比值得商榷，因?yàn)殡S著中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，這個(gè)過(guò)程大概率是單向的，并不存在不停往復(fù)擺動(dòng)的趨勢(shì)，當(dāng)然，就如很多事物的發(fā)展規(guī)律一樣，也可能呈現(xiàn)出螺旋式上升的態(tài)勢(shì)。

圖1-1 集權(quán)體制的鐘擺運(yùn)動(dòng)
資料來(lái)源：景躍進(jìn)：《中國(guó)特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第4期。

總之，兩種對(duì)反腐倡廉規(guī)律的認(rèn)識(shí)思路既有相似點(diǎn)也有重要的差異。兩者的相似之處體現(xiàn)在方法論層面，景躍進(jìn)將其總結(jié)為四個(gè)主要方面：第一，充分肯定權(quán)力制約問(wèn)題在當(dāng)代中國(guó)政治中的重要性；第二，都在“政治正確”的紅線之內(nèi)思考和謀求突破；第三，從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)而不是普遍理論出發(fā)框定現(xiàn)實(shí)政治；第四，以不同方式對(duì)主流理論進(jìn)行反思和揚(yáng)棄。兩者的差異則主要體現(xiàn)在如下一些具體的主張上。第一，對(duì)權(quán)力制約與分權(quán)的關(guān)系這一基本理論問(wèn)題，兩者采取了不同的立場(chǎng)。“新三權(quán)論”保留并堅(jiān)持分權(quán)對(duì)于權(quán)力制約的必要性和重要性，而“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”則放棄了這種思路。第二，兩種思路都區(qū)分了權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行，但是對(duì)其賦予了不同的內(nèi)涵。“新三權(quán)論”將權(quán)力運(yùn)行維度的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)提升到權(quán)力結(jié)構(gòu)的層次，而“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”則尊重民主集中制原則，將新三權(quán)的功能限定在權(quán)力運(yùn)行維度。第三，在關(guān)于未來(lái)想象方面，“新三權(quán)論”設(shè)置了從“集權(quán)體制”向“分權(quán)制衡體制”的轉(zhuǎn)型，而“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”不做這樣的設(shè)定。兩者間的具體異同如表1-2所示。

表1-2 兩種研究策略的比照

（四）補(bǔ)充現(xiàn)有研究之不足

鑒于上文所回顧的中國(guó)反腐倡廉工作重心的與時(shí)俱進(jìn)與轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于預(yù)防腐敗體制機(jī)制國(guó)際借鑒的研究文獻(xiàn)相對(duì)比較老舊和稀少。對(duì)于預(yù)防腐敗理論及體系建設(shè)，國(guó)內(nèi)的研究成果多見(jiàn)于黨的十八大之前。其中，清華大學(xué)程文浩教授的專著《預(yù)防腐敗》（2011）比較系統(tǒng)地對(duì)腐敗行為賴以發(fā)生的三要素，即公共權(quán)力（資源）、腐敗動(dòng)機(jī)、腐敗機(jī)會(huì)及其各自的特點(diǎn)、變化規(guī)律及三者之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了探討，并運(yùn)用此對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域的腐敗進(jìn)行了解讀，最后從宏觀層面提出構(gòu)建中國(guó)預(yù)防腐敗體系需要解決的十對(duì)關(guān)系。但是，該書主要還是從學(xué)理層面進(jìn)行分析，并沒(méi)有從具體的制度層面對(duì)借鑒國(guó)外做法展開(kāi)探討。倪邦文、石國(guó)亮、劉晶所著的《國(guó)外廉政建設(shè)：制度與操作》（2010）對(duì)國(guó)外廉政建設(shè)的制度安排與行動(dòng)策略進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理，但是其重點(diǎn)落在對(duì)國(guó)外廉政建設(shè)的組織體系與運(yùn)行機(jī)制、廉政文化建設(shè)等方面進(jìn)行介紹，而沒(méi)有結(jié)合黨的十八大后中國(guó)反腐倡廉制度建設(shè)推進(jìn)的大背景來(lái)探討借鑒國(guó)外具體制度的可行性等問(wèn)題。張法連編著的《預(yù)防腐敗勢(shì)在必行：國(guó)內(nèi)外預(yù)防腐敗問(wèn)題研究》（2008），其名雖曰研究，但實(shí)際上是政策文件及一些官方講話和學(xué)界文章的合集，談不上系統(tǒng)深入的研究。中山大學(xué)學(xué)者倪星的專著《懲治與預(yù)防腐敗體系的評(píng)價(jià)機(jī)制研究》（2012）則對(duì)改革開(kāi)放尤其是黨的十六大以來(lái)中國(guó)反腐倡廉態(tài)勢(shì)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，重點(diǎn)探討了制度反腐新戰(zhàn)略的作用機(jī)理和實(shí)際效果。在此基礎(chǔ)上，該書從“機(jī)會(huì)—意愿—行為”的腐敗滋生邏輯和“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—影響”的績(jī)效評(píng)價(jià)維度出發(fā)，構(gòu)建了一套包括腐敗控制指數(shù)和腐敗感覺(jué)指數(shù)在內(nèi)的、主客觀相結(jié)合的懲防腐敗評(píng)價(jià)指數(shù)體系，并運(yùn)用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行了指標(biāo)篩選和賦權(quán)。對(duì)于本書所要考察的四種制度則沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)深入分析。

在本研究擬重點(diǎn)考察的四種具體預(yù)防腐敗的制度方面，國(guó)內(nèi)學(xué)界的文獻(xiàn)相對(duì)豐富且不乏黨的十八大以后出版發(fā)表的作品。以公開(kāi)出版的圖書為例，在防止利益沖突方面，有莊德水的專著《防止利益沖突制度與廉政建設(shè)研究》（2010），會(huì)議論文集《反腐敗：防止利益沖突的理論與實(shí)踐》（2012）等；有干以勝主編的《新形勢(shì)下防止利益沖突制度研究》（2015），聶資魯?shù)戎摹队蛲夥乐构毴藛T利益沖突理論與實(shí)踐研究》（2017）。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面的文獻(xiàn)最為豐富，有劉志勇的專著《中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究》（2013），房寧等編著的《國(guó)外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度》（2013），廖曉明與邱安民的專著《我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度影響因素及實(shí)現(xiàn)路徑探索》（2014），林華的專著《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的理論展開(kāi)》（2019），郭強(qiáng)華的專著《中國(guó)特色財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究》（2019）等。在信息公開(kāi)制度方面，有趙雅丹的專著《信息分享結(jié)構(gòu)與透明政府建設(shè)》（2012），王萬(wàn)華等編著的《知情權(quán)與政府信息公開(kāi)制度研究》（2013），黃偉群的專著《政府信息公開(kāi)保密審查制度研究》（2014）等。在吹哨人保護(hù)制度方面，尚沒(méi)有專門的著作，但是有一些期刊文章，如郭萍的《吹哨人保護(hù)制度設(shè)計(jì)的四個(gè)關(guān)鍵》（2014），何名祥的《法治下實(shí)名吹哨人保護(hù)制度的建立和完善》（2014）等。但是，這些成果主要是從學(xué)理層面對(duì)某單一制度進(jìn)行介紹和討論，缺乏系統(tǒng)而深入的思考，也沒(méi)有針對(duì)黨的十八大后中國(guó)廉政制度建設(shè)的大好環(huán)境，利用世界銀行和OECD專題組的最新研究成果和大數(shù)據(jù)，對(duì)四種制度可資借鑒的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)考察并提出可行的對(duì)策建議，更不用說(shuō)對(duì)四種制度各自的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)進(jìn)行比較分析等。所以本研究可以補(bǔ)充當(dāng)前研究文獻(xiàn)的不足，并具有重要的理論和實(shí)踐意義。