第一章 導論

一 研究背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央反腐倡廉的決心和成績有目共睹。從最開始的反腐敗與腐敗雙方處于膠著狀態，到壓倒性態勢正在形成、已經形成并鞏固發展，直到反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，其間每一步對形勢的評估都見證了反腐敗斗爭從量變到質變的過程。雖然壓倒性勝利還不是徹底勝利，但意味著正義的一方已經占據優勢，反腐敗斗爭站在了新的歷史起點上。相應地，作為治本之策的預防腐敗體制機制建設也提上了重要議事日程。為此，有必要對黨的十八大以來的反腐倡廉建設有一個宏觀的梳理和把握，從而更好地定位當前關于反腐敗研究所處的位置。

（一）黨的十八大以來中國反腐倡廉的披荊斬棘之旅

如何在集權體制下將權力關進制度的籠子，從而實現自我監督無疑是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”。那么中央是如何解答這個世界性難題的呢？從廣義上講，黨的十八大以來中央所有重大戰略舉措都與從根本上解決腐敗問題有關。比如統籌推進的“五位一體”總體布局和協調推進的“四個全面”戰略布局等。“五位一體”是黨的十八大報告的“新提法”之一，包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，這是我黨對國家“實現什么樣的發展、怎樣發展”這一重大戰略問題的科學回答。“四個全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，則更完整地展現出黨的十八大以來中央領導集體治國理政總體框架，對國家各項工作的主攻方向、重點領域、關鍵環節做了總體規劃，其與預防腐敗的目標也更加接近和明確。在這些大政方針指導下推出的具體舉措，比如讓市場發揮決定性的作用，簡政放權，加大開放力度以倒逼改革等都對預防腐敗有著重要的促進作用。

從狹義上說，中央將權力關進制度籠子的思路集中體現為一體推進“三不”的反腐敗斗爭基本方針和全面從嚴治黨的重要方略。筆者將其概括為三個面向，具體對應著“三不”中的“一不”內容。

第一，教育面向，對應“三不”中的“不想腐”。在黨的十九大報告中，這個面向的具體舉措包括加強理想信念教育，狠抓作風建設，堅持群眾路線；以上率下，鞏固落實中央八項規定精神成果，繼續整治“四風”問題，堅決反對特權思想和特權現象；強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來；堅持開展批評和自我批評，堅持懲前毖后、治病救人，運用監督執紀“四種形態”，抓早抓小、防微杜漸；強化監督執紀問責，加強紀律教育，讓各級官員知敬畏、存戒懼、守底線，習慣在受監督和約束的環境中工作生活等。

第二，制度面向，具體對應著“三不”中的“不能腐”。在黨的十九大報告中，這個面向的具體舉措包括讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子；強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督；深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網；深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋；制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施；改革審計管理體制，完善統計體制；構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。[1]

第三，懲治面向，具體對應“三不”中的“不敢腐”。在黨的十九大報告中，這個面向的具體舉措包括保持對反腐敗永遠在路上的堅韌和執著，深化標本兼治；堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內形成利益集團；在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度；加強追逃追贓工作；推進反腐敗國家立法，建設覆蓋紀檢監察系統的檢舉舉報平臺；壓實紀檢監察主體責任，等等。

此外，通過對十八屆和十九屆中紀委歷次全會公報的梳理和比較，我們也能更好地發現其中的突出主題及重要發展線索。如表1-1所示，十八屆中紀委第二次全會公布的中心工作主要包括四個方面，即堅決維護黨章黨紀、加強作風建設、堅持懲防并舉以及加強紀檢監察隊伍建設。十八屆中紀委第三次全會是在中共十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后召開的，其中心工作相應也有較大變化，這包括將加強反腐敗體制機制創新和制度保障列為首要任務，突出對領導干部的監督、管理和教育。要求加大對領導干部個人事項報告的抽查力度也是從這時開始的。值得指出的是，這次全會特別強調要更加清醒地認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，這或許是并未將“預防腐敗”列入中心任務標題中的重要原因之一，取而代之的是“堅持以零容忍態度懲治腐敗，堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。十八屆中紀委第五次全會則主要增加了兩項中心工作，即“落實主體責任，強化責任追究”與“加強國際合作，狠抓追逃追贓”。這兩項中心任務在十八屆中紀委第六次全會上變成了“落實巡視工作條例，向全覆蓋目標邁進”，以及“堅決整治和查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，切實加強基層黨風廉政建設”。十八屆中紀委第七次全會是在中央換屆之年召開的，其中心工作就包括了“嚴明換屆紀律”以及“提煉總結實踐成果”等。到此時為止，中央反腐敗工作已經取得重大進步，所以“鞏固反腐敗斗爭壓倒性態勢”也被列為中心任務。

十九屆中紀委第二次全會根據中央部署，將“黨的政治建設”列為首要任務，其他則傳承了上一屆紀委的中心任務，比如加強巡視、鞏固反腐敗壓倒性態勢、整治群眾身邊腐敗，落實問責等。十九屆中紀委第三次全會則開始顯現出一些顯著變化，體現在中心任務及其表述上。前者將學習新思想、開展主題教育作為首要任務，以黨的政治建設為統領力戒形式主義和官僚主義。后者包括“切實把制度優勢轉化為治理效能”，“做實做細監督職責，著力在日常監督、長期監督上探索創新、實現突破”，“完善巡視巡察戰略格局”，“鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利”，“讓人民群眾有更多更直接更實在的獲得感、幸福感、安全感”，等等。十九屆中紀委第四次全會一方面結合黨中央戰略部署安排了“保障脫貧攻堅決戰決勝”等任務，另一方面提出了“推動化風成俗、成為習慣”，“完善巡視巡察上下聯動工作格局，促進巡視巡察與其他各類監督貫通融合”，“構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”等中心任務。十九屆中紀委第五次全會則結合“十四五”規劃的開局之年，將為后者保駕護航作為首要任務，并提出要落實“讓求真務實、清正廉潔的新風正氣不斷充盈”，“促進社會公平正義、保障群眾合法權益”，“推進巡視巡察上下聯動，充分發揮黨內監督利劍和密切聯系群眾紐帶作用”，“促進各類監督貫通融合，不斷增強監督治理效能”等中心工作。很明顯，十九屆中紀委的工作已經站在更高的起點上開始推進中國的反腐倡廉建設。這種細微的變化也凸顯出中國反腐倡廉體系逐漸從政黨中心向國家制度和社會治理一體推進的方向發展。

表1-1 中紀委歷次全會公報中心工作一覽

續表

續表

（二）作為全面深化改革中較難啃“硬骨頭”的四項制度

不難看出，黨的十八大以來中國反腐倡廉的主要工作都是大體按照黨的十八屆三中全會設計的全面深化改革的總藍圖向前推進的。黨的十八屆三中全會的意義再怎么強調都不為過，正如習近平總書記所指出的：

黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期。黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，開創了我國改革開放的全新局面。要對標到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，繼續打硬仗，啃硬骨頭，確保干一件成一件，為全面完成黨的十八屆三中全會部署的改革任務打下決定性基礎。[2]

當時設定的時間表是到2020年在重要領域和關鍵環節要取得決定性成果，無疑，其余的還應該繼續推進下去。

正如習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中所指出的那樣，當時中國在反腐倡廉領域面臨的主要是“反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠”[3]的問題，所以此次全會決定對加強反腐敗體制機制創新和制度保障進行重點部署。主要是加強黨的統一領導，明確“兩個責任”，制定實施追責制度；健全反腐敗的領導體制和工作機制，改善協調小組職能，提升紀委較之于同級黨委的獨立辦案能力，全面落實中央紀委派駐及巡視制度的全覆蓋等。從上面我們對黨的十八大以來中紀委中心工作的回顧可知，這些主要目標無疑已經取得決定性成果。

而同在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的與本研究相關的制度目標，即防止利益沖突制度，政府公開透明制度，官員財產申報與公示制度，吹哨人保護制度，則仍有待加強和完善。其中相關的表述包括：“讓權力在陽光下運行”；“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”；“健全反腐倡廉法規制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。健全民主監督、法律監督、輿論監督機制，運用和規范互聯網監督”；“完善并嚴格執行領導干部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規定，防止領導干部利用公共權力或自身影響為親屬和其他特定關系人謀取私利，堅決反對特權思想和作風”。[4]

或許正如習近平總書記在2014年初接受外媒采訪時所指出的，我們的改革“已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進”[5]。現在回過頭來看，本書考察的四項國際通行制度或者說“硬骨頭”，是留到最后較難啃的“硬骨頭”。吹哨人保護制度雖然在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中沒有直接的表述，但是其無疑應該成為民主監督、法律監督、輿論監督和互聯網監督的題中應有之義，而且正如下文所述，其意義并不局限于反腐倡廉建設，對于推進整個國家治理體系和治理能力現代化，甚至社會主義民主政治建設都有重要意義。所以抓緊對這四項制度作出細致考察并做好中國相應制度完善的頂層設計無疑正當其時，并具有非常重要的意義。這是開展本研究最重要的一個背景。

（三）中國反腐倡廉建設趨勢與規律的必然要求

開展本研究的第二個重要背景是這四項制度的完善實乃反腐倡廉趨勢和規律的必然要求。首先，預防腐敗的重要性隨著反腐敗斗爭的推進必將再次凸顯并成為首要任務。在黨的十八大召開前黨中央曾于2005年發布《建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要》，并于2008年和2013年分別發布兩個五年“工作規劃”。黨的十八大后，鑒于反腐敗形勢的嚴峻性，工作策略逐漸轉向“治標為治本贏得時間”，所以“預防腐敗”提得相對少一些，這從國家機構改革中不再單設預防腐敗局方面也可見一些端倪。但是，隨著反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，治本之策無疑將成為重中之重。而且正如上述對黨的十八屆三中全會提出的各項深化改革目標的回顧，尚未完成的多數任務與預防腐敗體制機制建設有關，所以這是一個大趨勢。正如一些有識之士所指出的，懲治腐敗相對容易，預防腐敗則明顯屬于更難啃的“硬骨頭”。

首先，對于不同的權力，懲治性權力監督的最終機制與手段都是一樣的，然而，預防性權力監督則是根據不同權力的性質、能級以及發生腐敗的危險程度而各不相同，呈現出多樣性的特征。因而，相比較而言，構建預防性權力監督并保障其作用的有效發揮，更具挑戰性，不僅需要科學的制度和程序設計，以保障每一項權力監督的科學有效，而且需要有效的組織與整合，以保證權力監督能夠形成合力，從而最終將各種權力都關進閉合的制度與監督之“籠”中。[6]

其次，中國反腐倡廉體系從以政黨為中心轉向與制度和社會協同發展已是大勢所趨，因為出于黨建國家的歷史及黨管干部的原則，中國反腐倡廉體系以政黨為中心不難理解。這在黨的十八大后全面加強黨的領導和全面從嚴治黨的背景下體現得更加明顯。但是在實行改革開放之后，隨著國家制度化和民主化的推進，中國反腐倡廉體系也逐漸擴展到國家和社會層面。1987年監察部的成立標志著在國家制度內建立起反腐倡廉體系。“隨著國家行為的出現，必然是社會行為，因為，懲治與預防腐敗的國家行為是從這樣的基本政治原則出發的，即國家公權來自民眾，必須維護民眾的權益，接受民眾的監督。”當然，鑒于“國家行為是基于社會行為而形成的，國家行為的強弱在一定程度上取決于社會行為的強弱，而社會行為的強弱則直接取決于社會自身的發育水平以及它與國家、政黨所建立起來的關系……實踐表明，市場經濟的發展和社會自主性的成長，正不斷增強社會行為的力度、廣度和效度，在政黨、國家之外，逐漸成為具有一定自主性的懲治與預防腐敗的重要力量”。[7]

最后，對預防腐敗四項制度的研究也是中國反腐倡廉規律的必然要求。這有如下幾點考慮。

第一，西方自由主義對反腐倡廉規律的認識和解決之道不足以滿足中國反腐倡廉的需要。西方自由主義一開始就將其目光聚焦于公權力，這就決定了其片面性和先天不足。西方自由主義基于人性惡的假設，主張權力只能靠權力來制約，所以其制度設計特別強調多黨競爭和分權制衡，并主張小政府大社會，建立法治切實保障人權等。這些已儼然成為西方主導下的普世“共識”和“真理”。受此影響，國內一些學者也是順著這種思路去思考中國反腐倡廉建設的。[8]比如浙江大學的陳國權團隊提出的所謂“新三權”就是其中的代表性例子。他們使用的“新三權論”指的是“決策權、執行權與監督權”，從而與西方“立法、行政與司法”的老三權相區別。這種研究思路主張在權力結構方面可以拒絕西方三權分立的制度安排，但是在功能方面可以按決策、執行與監督的三分來有效替代結構上的三分，從而實現權力制約的目的。其核心邏輯是：社會細化分工的大趨勢決定了政府的三事分工，三事分工決定了政府機構的三職分定，三職分定決定了三權分立。[9]而且他們認為這種思路已經部分被官方所認同和吸納，這在最近幾次黨代會報告中都有所體現。

然而，正如景躍進所指出的，這種思路存在著兩個大的問題。第一，分工—分權是否必然導致制衡？分工確實是普遍的，它超越了不同政治體制的差異，而且其專業化應該導致機構—職能的分化，但是不同的政體對于分工原則的處理方式卻是不同的，有的將分工原則轉化為分權制衡的制度，有的則將其轉化為分權協調的問題。第二，“新三權論”如何處理與民主集中制的關系？“新三權論”并未闡述清楚該思路是集權體制內部與政府過程有關的分支理論或局部性規則，還是支配整個中國政治權力結構的運行原理。從其邏輯來看，它是帶有全局性的整體布局，那么這就面臨著一個如何促成集權體制向分權體制轉型的問題。這又使得這種思路顯得跟老式西方“三權分立制衡”沒有多大區別。事實上，“制約”和“協調”從來都是一個硬幣的兩面，而縱觀中央的文件，通常是對二者并列進行強調的。自由主義片面強調“制約”忽略了“協調”的重要性。

所以為解決第二個問題，景躍進提出了“集權體制下的權力制約”的思路，也就是說，將西方三權分立和“新三權分立制衡”的邏輯作為局部性運行規則加以考量。而中國社會主義政治制度優越性的一個突出特點就是黨所起的總攬全局、協調各方的領導核心作用。所以思考中國特色的權力制約機制，必須考慮這個大前提，而這也昭示出景躍進思路的前景更加廣闊。

該思路主要包括兩個層面的思考和設計。第一個層面是權力頂層的自我規訓和自我約束。作為中國政體的組織原則，民主集中制特別強調集中統一和權力的有效行使，而且因為不存在多黨競爭和分權制衡，所以相關的權力制約探索都是體制內部以問題為導向的自我探索。其中的核心議題就包括領導核心、權力交接、重大決策等。改革開放以來，中國在這些核心議題上都作出了重大推進，包括在人事維度取消了終身制，實行任期制；不復存在“指定制”，最高領導候選人的黨內協商制；基于干部四化的精英層級遴選；保留“核心制”；黨內法規建設（建章立制，強調政治規矩） 及尊崇憲法、依法治國等。在決策維度實行重大決策的程序化、法制化、民主化，健全集體決策制等。在官方的表述中，這種尋求“將權力關進制度的籠子”的實踐就是執政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，而前面提到的黨的十八大以來中央在制度層面的舉措就包括將這些制度體系更加定型和完善。

除了頂層的自我規訓以外，第二個層面則是頂層之外的多元探索。相比于權力頂端的自我規訓，頂層之下的實踐更為豐富多樣。首先，在黨政體制內部，相關的權力制約實踐既包括增強傳統制度剛性，也包括在新的歷史條件下進行的一些創新探索。前者包括加強自上而下監督、下派巡視組、增強審計考核、鼓勵舉報等，后者則包括干部四化、依法治國、依法行政、行政訴訟、國家賠償、任職公示、聽證會，民主測評、公民參與、信息公開、權力清單、權力在陽光下運行等。其次，在黨政體制之外，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，國家與社會關系、政府與市場關系開始登場，一系列重大的變化隨之出現，如承認產權、引進外資外商、參與全球化、中產階級的興起、社會組織的涌現、公民權利意識的覺醒、自由流動資源增多、社會輿論形構等。公權力的邊界開始得到界定，政府權力的行使方式開始規范化。不過，景躍進將其類比為集權體制的一個鐘擺運動（見圖1-1）。這個類比值得商榷，因為隨著中國國家治理體系和治理能力現代化的推進，這個過程大概率是單向的，并不存在不停往復擺動的趨勢，當然，就如很多事物的發展規律一樣，也可能呈現出螺旋式上升的態勢。

圖1-1 集權體制的鐘擺運動
資料來源：景躍進：《中國特色的權力制約之路——關于權力制約的兩種研究策略之辨析》，《經濟社會體制比較》2017年第4期。

總之，兩種對反腐倡廉規律的認識思路既有相似點也有重要的差異。兩者的相似之處體現在方法論層面，景躍進將其總結為四個主要方面：第一，充分肯定權力制約問題在當代中國政治中的重要性；第二，都在“政治正確”的紅線之內思考和謀求突破；第三，從經驗現實而不是普遍理論出發框定現實政治；第四，以不同方式對主流理論進行反思和揚棄。兩者的差異則主要體現在如下一些具體的主張上。第一，對權力制約與分權的關系這一基本理論問題，兩者采取了不同的立場。“新三權論”保留并堅持分權對于權力制約的必要性和重要性，而“集權體制下的權力制約”則放棄了這種思路。第二，兩種思路都區分了權力結構和權力運行，但是對其賦予了不同的內涵。“新三權論”將權力運行維度的決策、執行和監督三權提升到權力結構的層次，而“集權體制下的權力制約”則尊重民主集中制原則，將新三權的功能限定在權力運行維度。第三，在關于未來想象方面，“新三權論”設置了從“集權體制”向“分權制衡體制”的轉型，而“集權體制下的權力制約”不做這樣的設定。兩者間的具體異同如表1-2所示。

表1-2 兩種研究策略的比照

（四）補充現有研究之不足

鑒于上文所回顧的中國反腐倡廉工作重心的與時俱進與轉移，國內學界對于預防腐敗體制機制國際借鑒的研究文獻相對比較老舊和稀少。對于預防腐敗理論及體系建設，國內的研究成果多見于黨的十八大之前。其中，清華大學程文浩教授的專著《預防腐敗》（2011）比較系統地對腐敗行為賴以發生的三要素，即公共權力（資源）、腐敗動機、腐敗機會及其各自的特點、變化規律及三者之間的互動關系進行了探討，并運用此對工程建設領域和國有企業領域的腐敗進行了解讀，最后從宏觀層面提出構建中國預防腐敗體系需要解決的十對關系。但是，該書主要還是從學理層面進行分析，并沒有從具體的制度層面對借鑒國外做法展開探討。倪邦文、石國亮、劉晶所著的《國外廉政建設：制度與操作》（2010）對國外廉政建設的制度安排與行動策略進行了較為系統的梳理，但是其重點落在對國外廉政建設的組織體系與運行機制、廉政文化建設等方面進行介紹，而沒有結合黨的十八大后中國反腐倡廉制度建設推進的大背景來探討借鑒國外具體制度的可行性等問題。張法連編著的《預防腐敗勢在必行：國內外預防腐敗問題研究》（2008），其名雖曰研究，但實際上是政策文件及一些官方講話和學界文章的合集，談不上系統深入的研究。中山大學學者倪星的專著《懲治與預防腐敗體系的評價機制研究》（2012）則對改革開放尤其是黨的十六大以來中國反腐倡廉態勢進行了系統梳理，重點探討了制度反腐新戰略的作用機理和實際效果。在此基礎上，該書從“機會—意愿—行為”的腐敗滋生邏輯和“投入—過程—產出—影響”的績效評價維度出發，構建了一套包括腐敗控制指數和腐敗感覺指數在內的、主客觀相結合的懲防腐敗評價指數體系，并運用德爾菲法進行了指標篩選和賦權。對于本書所要考察的四種制度則沒有進行系統深入分析。

在本研究擬重點考察的四種具體預防腐敗的制度方面，國內學界的文獻相對豐富且不乏黨的十八大以后出版發表的作品。以公開出版的圖書為例，在防止利益沖突方面，有莊德水的專著《防止利益沖突制度與廉政建設研究》（2010），會議論文集《反腐敗：防止利益沖突的理論與實踐》（2012）等；有干以勝主編的《新形勢下防止利益沖突制度研究》（2015），聶資魯等著的《域外防止公職人員利益沖突理論與實踐研究》（2017）。在官員財產申報制度方面的文獻最為豐富，有劉志勇的專著《中國官員財產申報制度研究》（2013），房寧等編著的《國外公職人員財產申報與公示制度》（2013），廖曉明與邱安民的專著《我國官員財產申報制度影響因素及實現路徑探索》（2014），林華的專著《公職人員財產申報法的理論展開》（2019），郭強華的專著《中國特色財產申報制度研究》（2019）等。在信息公開制度方面，有趙雅丹的專著《信息分享結構與透明政府建設》（2012），王萬華等編著的《知情權與政府信息公開制度研究》（2013），黃偉群的專著《政府信息公開保密審查制度研究》（2014）等。在吹哨人保護制度方面，尚沒有專門的著作，但是有一些期刊文章，如郭萍的《吹哨人保護制度設計的四個關鍵》（2014），何名祥的《法治下實名吹哨人保護制度的建立和完善》（2014）等。但是，這些成果主要是從學理層面對某單一制度進行介紹和討論，缺乏系統而深入的思考，也沒有針對黨的十八大后中國廉政制度建設的大好環境，利用世界銀行和OECD專題組的最新研究成果和大數據，對四種制度可資借鑒的內容進行系統考察并提出可行的對策建議，更不用說對四種制度各自的優勢劣勢進行比較分析等。所以本研究可以補充當前研究文獻的不足，并具有重要的理論和實踐意義。