第三節 美對菲政策的制定程序及國內外環境對其影響

一 美國政府的外交決策部門及機制

美國1787年通過、1789年正式實施的憲法并未提出“外交”一詞，更未嚴格規定美政府的外交決策權力歸屬和權力分配。經過歷史實踐，在美國政府的外交決策機制中，總統及白宮相關國安會等辦事機構、國務院、國會都是外交政策的制定者，外交決策是一個相互協調、相互妥協、相互適應的動態發展演變過程。

（一）美國政府的外交決策部門

總統的外交決策權。按照美國憲法規定，總統涉及外交事務的權力僅包括締結條約的權力，任命合眾國官員以及大使、公使及領事的權力。在實踐中，美國總統通過下述行為行使外交決策權：任命國務院國務卿及駐外大使或代表；與外國政府建立或中斷外交關系；談判、簽署國際公約和行政協定；按照相關法律的授權，向國外派遣軍隊；建議或者否決國會的涉外事務法案。總統辦事機構也是參與外交決策的機構部門，其中包括選舉產生的副總統、白宮辦公廳主任、政策辦公室負責人，以及1947年根據《國家安全法》而設立的國家安全委員會（NSC），和1953年設立的總統國家安全事務助理這一職務。

國務院（Department of State）的外交事務權。國務院是美國政府部門中專司具體外交政策制定和實施的行政部門，其行政負責人國務卿是內閣成員，是國安會創立以來的法定成員（statutory member），也是美國總統在外交政策決策方面的主要顧問及外交政策實施的主要負責人。國務院機構見圖1-3。國務院系統還包括遍及全球的駐外使領館和代表機構，駐外使節負責與駐在國政府（機構）進行外交事務日常交往。美國務院對菲事務負責機構出現過調整變化，在菲獨立前及獨立初期，是國務院東南亞及菲律賓處負責，后改為東亞及太平洋事務局菲律賓處負責。據美國解密檔案（DNSA）顯示，1979年美駐菲大使館是當時美駐外人員最多的大使館，有745名美國工作人員和926名菲籍雇員，其中美國工作人員來自國務院及其他28個美政府機構。

圖1-3 美國國務院機構圖
資料來源：美國國務院https：//www.state.gov/r/pa/ei/rls/dos/99484.htm。

國會的外交決策權。美國憲法授予國會的權力當中，有7項直接涉及外交事務領域，其中有4項屬于重要的外交權力。在實踐中，國會是重要的外交決策主體，具有對外宣戰權、條約（Treaty）的建議及批準權、總統提名外交官員的審核與批準權、外交活動及對外援助的資金審批及撥款權等，以及立法機構通過立法制訂影響外交事務的當然權利。

（二）外交決策部門的相互制約

由于前文提及的憲法在美政府的外交決策權力歸屬和權力分配方面規則缺失的原因，在200余年的美國歷史中，白宮、國務院及國會圍繞外交決策權矛盾此起彼伏，三方角力與博弈從未終結。關于立法—行政外交決策關系方面，孰輕孰重、誰主誰次從無定論，對相互關系的探討總體分為三個派系，即依舊認可總統作為外交決策主導派，立法—行政機構聯合決策派，以及國會主導派。[59]但上述分類方法過于簡單，現實中，國會與行政部門在角力行使外交決策權時，要視具體議題、國會兩院與總統所屬政黨派別情況、總統駕馭能力等復雜因素而定。

1.美國會在參與對菲外交決策中主要采取以下幾種方式來達到目標

首先，推動干預外交政策和行動的立法。例如美國1961年通過《對外援助法》，國會對于尼克松政府放縱人權狀況不佳的獨裁政府表示不滿，自1973年開始，美國國會就推動系列修正案，將人權議題與對外經濟援助、對外安全援助掛鉤，施壓行政部門敦促菲律賓等受援國家采取措施改善人權狀況。

其次，審批對外援助申請及撥款。例如，在美菲軍事基地談判過程中，卡特、里根政府行政部門具體負責談判事宜，在基本達成一致后，均向馬科斯政府提出會“盡力爭取國會支持”，力爭在今后5年時間內達到一定數額（卡特總統時期是5億美元，里根總統時期是9億美元）的經濟援助和軍事援助總額，行政部門還多次與國會就額度和進度問題進行交涉。

第三，舉行聽證會，監督行政部門外交行為。美國會有權要求行政部門提交外交活動的文件材料，或要求行政官員參加國會舉行的相關主題的聽證會。國會借此確保行政部門認真執行國會通過的法律，以及監督行政部門外交行為，防止行為失當。例如在1969年9月，國會參議院就舉行賽明頓聽證會（Symington Hearing），審議美約翰遜政府、尼克松政府在海外軍事與安全義務對美國政策影響問題，聽證會認為行政部門擅自擴大對菲律賓的安全義務，也抨擊行政部門為邀約菲馬科斯政府增兵援越，而不惜過度投入菲律賓“雇傭軍”的做法。此舉直接導致美菲兩國政府關系急轉直下，菲政府撤出援越軍隊。此外，馬科斯實施軍管法以后，美國會參眾兩院先后在1972年、1975年舉行多次聽證會，就菲人權狀況與美外交利益問題進行聽證，以援助制裁威脅施壓菲政府改善人權狀況。

第四，通過決議，表達對行政部門的支持或反對，表達對涉外具體事宜的關注態度。國會可通過參議院或者眾議院內機構產生決議，或者兩院聯合決議的方式，表達立法機構對涉外議題的關注，或者對行政部門態度立場的支持或反對。例如1983年菲參議員阿基諾返菲遇刺后，美眾議院外交事務委員會亞太事務小組（HFAC Asia and Pacific Affairs Subcommittee）委員會主席索拉茲（Stephen J.Solarz）不滿美行政部門的沉默態度，不顧國務院“會侵犯菲主權”的反對意見，極力推動眾議院在1983年10月25日通過關于菲律賓問題的決議，譴責阿基諾被暗殺事件，呼吁徹底、獨立和公正的調查，以及呼吁國民議會（BP）選舉自由和公平進行。

第五，通過議員代表團出訪、交流方式開展國會外交。不同國家相互之間的議會（國會）交往是國家間總體外交的有效組成部分，美借議會外交可加強與各國不同政治界別的廣泛交往，宣介美國會在美內政外交政策方面的立場，特別是一些重量級參眾議員的出訪，受到美與到訪國家領導人的共同重視，可彌補行政部門外交體系對外交往的不足。例如菲馬科斯總統實施軍管法，逮捕了包括阿基諾、迪奧卡諾等在內的一批反對派領導人。來自明尼蘇達州的民主黨眾議員弗雷澤（Donald M.Fraser），一向在美國會呼吁尼克松及福特政府重視人權，其于1975年4月專程赴菲，探視被關押的阿基諾參議員，成為馬科斯軍管法期間第一個探視被關押政治犯的國會議員。弗雷澤眾議員返美后，致函福特總統反映菲人權狀況，并聯系哈佛大學教職，尋求安排阿基諾流亡美國。經媒體報道，弗雷澤訪菲之舉給美菲兩國政府都造成極大輿論壓力。而在菲反對派勢力有極端化發展，暴力抗爭馬科斯獨裁政權之時，美行政部門與立法機構都積極敦促菲能實現政治和平發展，美重量級參議員肯尼迪（Edward M.Kennedy）委派其外交政策顧問卡里奇（Jan Kalicki）于1981年8月訪菲，先后會見前參議員迪奧克諾（Jose Diokno）、前外長洛佩斯（S.P.Lopez）等反對派領導人，明確美國反對利用美國實施恐怖主義來實現政治目標是里根政府的堅決立場，也是兩黨和府會的強烈共識，為菲政治發展及1986年政權和平過渡創造了條件。

2.美各屆總統也不甘心被國會搶占外交決策主導地位，采取各種措施規避被國會限制和監督

首先，在宣戰和危機應對中，普遍采取越權手段。按照憲法規定，國會擁有美國政府的對外宣戰權，但是在實踐中，總統多不經國會程序對外“宣戰”而自行對外開戰。美國在亞洲地區的兩場大戰——朝鮮戰爭與越南戰爭，美總統均未經國會程序而自行宣戰。越戰的節節失利，引發美朝野上下對總統權力邊界的反思，對總統貿然外交決策造成損失的擔心。國會兩院于1973年11月7日推翻尼克松總統行使否決權試圖阻止通過的決定，艱難通過《戰爭權力法案》（War Powers Resolution），規定只有通過國會宣戰，美總統才可派遣美軍在國外開展軍事行動，從而對總統越權宣戰進行了法律限制。

其次，在締結國際條約方面，美總統也視情規避需要國會批準（ratify）的條約（treaty），轉而選擇行政部門即可簽署生效、具同等效力的行政協定（agreement）或宣言、公報。歷史聞名的《雅爾塔協定》、中美三個聯合公報等都屬于行政協定。在美菲之間，如1947年《軍事基地協定》就是行政部門簽署通過的協定，而1951年美菲《共同防御條約》則是經美菲兩國國會批準的條約。在1976年美菲《軍事基地協定》修訂談判中，美方主導者基辛格就堅持以行政協定（executive agreement）方式推動談判，堅決反對改為“條約”，恐無法得到美國會批準。在卡特政府時期，美菲基地談判仍是按照基辛格的設想締約模式（form）進行，但參議院外交關系委員會主席丘奇參議員（Frank Church）對此表示嚴重不滿，專門致函萬斯國務卿，表示美與外國簽署的重要國際義務類文件，特別是基地協定（base agreements）類，都應該提交給參議院批準，以“條約”格式生效。但行政部門堅稱這屬于對現行行政協定的簡單修訂，無需改變協定性質，表態愿意及時與國會進行溝通，反饋基地談判進展情況，但拒絕提交給參議院審批形成條約。[60]

第三，總統還可以通過任命總統特使或私人代表方式參與外交活動，無需得到國會對此的審核和批準，從而規避國會監管。在美菲關系歷史上，1961年12月30日，美肯尼迪政府就破例派遣新澤西州州長邁納（Robert B.Meyner），作為肯尼迪總統的特使參加馬卡帕加爾總統的就職典禮并帶去肯尼迪的賀電。

3.總統與國會在對菲外交決策和外交活動方面的合作

為了實現外交目標，總統、國務院及國會按照分工開展溝通協作，在對菲外交決策和外交實踐中也屢見不鮮。1978年10月，在美菲《軍事基地協定》修訂談判陷入僵局之時，卡特專門委派日裔參議員井上健（Daniel Inouye）作為特使訪菲，充分利用其易受菲律賓接受的亞裔身份優勢，以及與馬科斯夫婦關系交好的人脈優勢，游說馬科斯推動談判，有效助推1979年1月美菲順利完成談判。1985年10月底，里根總統也委派密友拉克索爾特參議員（Paul Laxalt）以特使身份赴菲，敦促馬科斯采取措施推動政局和平發展，馬科斯隨后提出提前舉行總統選舉作為積極回應。

二 國安會的架構及外交決策職能演變

國家安全委員會（NSC）是總統與高級國家安全顧問和內閣官員討論國家安全和外交政策問題的主要論壇。自杜魯門總統執政以來，該委員會的職能一直是就國家安全和外交政策向總統提供咨詢和協助。它還是總統協調政府各機構之間國家安全和外交政策的主要機構。[61]

（一）二戰后美國國安會的誕生

美政府部門在二戰中暴露出組織無力、協調困難、各部門推諉扯皮的行政低效化弊病，二戰后期就有軍方高層提出加強軍方協同性作戰體系建設的建議，美政府也著手醞釀建立一種機構或組織方式，思考如何強化政府協調機制問題。二戰結束后，英國時任首相丘吉爾（Winston Churchill）在1946年發表著名的“鐵幕演講（iron curtain speech）”，隨后美國杜魯門總統在1947年3月12日向國會發表被稱為“杜魯門主義”的國情咨文，英美兩國領導人的兩大舉動標志著戰后美蘇陣營之間的“冷戰”的開端。冷戰的開始，加速了美反思二戰戰時工作機制，協調體制改革進程。為汲取二戰中的體制機制弊病教訓，美國政府通過出臺法律，實施一系列改革措施，以提升美軍事部門及政治部門與機構在冷戰對抗中保護國家安全方面的效率。隨著行政部門與立法機構在此問題方面達成較為一致的態度，1947年7月26日，按照杜魯門總統簽署生效的《國家安全法》（National Security Act），美政府正式組建國家安全委員會（National Security Council，NSC）。按照該法，美國還在國安會下新建中央情報局（Central Intelligence Agency，CIA），該機構源自第二次世界大戰時期的戰略情報局（Office of Strategic Services）以及幾個戰后小規模的情報單位。1947年的該法也對軍事機構進行深入改造，原來的陸軍部（War Department）和海軍部（Navy Department）合并為國防部長下領導下的統一的國防部，并新成立空軍部（Department of the Air Force）。國安會的成員包括總統、國務卿、國防部長、陸海空三部部長以及國家安全資源局（National Security Resources Board，NSRB）主席。中央情報局局長并非國安會成員，但總統可以指定該局局長及其他必要行政部門負責人參加會議。

美國國安會初具雛形，該機制首次將外交部門、軍事機構和資源部門的高層官員凝聚在一個以美國總統為中心的國家安全政策及美國外交政策決策平臺上，相較一戰與二戰中缺乏總統領導下的有效協調與集中資源等弊病，國安會的成立是一個明顯的改進。隸屬于國安會的中央情報局的加入，也為委員會提供了必要的情報和分析報告，為外交政策制定提供了有效情報支撐和決策參考。再者，由于國安會系總統的咨詢機構，意味著國安會的架構并非一成不變，而是可以按照不同總統的意愿和具體需求進行調整，其內部架構、人員規模、在外交決策中的權重值、成效都取決于不同歷史時期、不同總統風格特點、個人人格與能力等因素。

（二）冷戰時期國安會的機構、外交決策職能演變

在國安會初創之時，其外交決策程序還不完善，召開會議的頻次也不固定。國安會的成員在杜魯門總統時期發生一些變化，1949年1月，杜魯門指定財政部部長參會。8月，修訂后的《國家安全法》增加副總統作為國安會成員。同月，國安會變為總統行政辦公室的組成部門。朝鮮戰爭爆發后，杜魯門對國安會依賴有所增加，但由于國安會沒有實職負責領導人，外交決策權還是緊緊攥在杜魯門與國務卿手中。

艾森豪威爾總統時期，在艾森豪威爾領導下，國安會演變為總統制定和執行軍事、國際和國內安全事務政策的主要部門。新的國家安全委員會制度緣于1953年3月由總統國家安全事務特別助理（艾森豪威爾設立的這一崗位，并沿用至今，但在不同階段該崗位名稱有所不同，包括總統國家安全事務特別助理、總統國家安全事務助理、國家安全顧問——筆者注）羅伯特·卡特勒（Robert Cutler）為艾森豪威爾準備的一份報告，提出了一個系統性的推薦建議、決策和實施流程，該流程后來被稱之為“政策山（policy hill）”過程。這一流程圖的“山（hill）”之稱呼非常形象。國務院及國防部等部門及機構處于政策山山腳下，就特定主題提出了政策建議草案，并在部級層面協調立場，達成共識。這些政策建議草案通過計劃委員會（Planning Board）“上山”，計劃委員會負責評估和完善建議，然后再提交給國安會考慮。國安會則高坐于外交政策制定山的“山巔”，由總統主持，周四上午定期開會，根據一路上山送達的政策建議進行最終審定，做出外交決策。由于國安會審議的政策建議往往是基于所有相關部門相互磋商而作出的妥協方案，總統做出最終外交決策后，可得到各部門的普遍接受和貫徹落實，因此成為一種較具操作性的流程。據筆者不完全統計，在艾森豪威爾執政8年期間，合計出臺了185份國安會外交決策指令，其中涉及菲律賓的決策指令有3份（見表1-1），成為其任期內對菲最高政策指引。[62]

表1-1 美國國安會決策指令及報告名稱演變與涉菲律賓指令及報告情況一覽

續表

肯尼迪總統時期，他并不贊同和繼承艾森豪威爾過于依賴國安會進行外交決策的做法，大力壓縮國安會機構和裁撤人員。但略顯矛盾的是，肯尼迪反對艾森豪威爾任內國安會的工作流程與機制，但他對后者設立總統國家安全事務特別助理一職甚為重視，肯尼迪對自己的國家安全顧問喬治·邦迪（McGeorge Bundy）非常器重，邦迪在不受國安會程序過多約束的情況下，在肯尼迪的直接領導下積極發揮外交政策制定者的角色作用。肯尼迪時期的國安會沒有遵循上一屆政府的“政策山”流程，而是由邦迪及身邊工作人員直接制定“國家安全行動備忘錄（National Security Action Memoranda，NSAMs）”，該名稱也體現出肯尼迪對國安會的角色定位更加側重于“行動（action）”，而不是該機構設立時的協助“計劃”職能。1962年10月古巴導彈危機發生時，肯尼迪還在國安會下設行政委員會（Executive Committee，ExCom）用于協調應對該危機，并親任委員會主席一職。[63]

約翰遜總統時期，由于他并不熟悉外交事務，加之匆忙接手遭遇槍殺的肯尼迪的總統之位，其基本延續肯尼迪時期對國安會的態度，但更加重視國務卿臘斯克（Dean Rusk）及國防部長麥克納馬拉（Robert McNamara）的意見。約翰遜加強國務院系統在國安會外交決策過程中的作用，在1966年3月2日通過“第342號國家安全行動備忘錄”，新設一個高級跨部門工作組（Senior Interdepartmental Group，SIG），成員包括副國務卿、國防部副部長等。其下轄一個跨部門地區小組（Interdepartmental Regional Groups，IRGs），由助理國務卿擔任負責人。約翰遜時期的國安會在外交決策中的作用幾可忽略，其既沒有發揮艾森豪威爾時期的國安會機制化作用，也沒有發揮出兩個跨部門工作組的作用，國務院系統對這兩個工作組重視度和參與度都有限，導致約翰遜任期終止之時，國安會已基本名存實亡，走在瀕臨裁撤的邊緣。[64]

曾擔任艾森豪威爾政府副總統的尼克松，在對待國安會的態度上受到其此前任職經歷的影響，他既部分接受艾森豪威爾總統對于國安會“政策山”的工作流程，強調國安會最終對政策選項進行決策，但又不甘只是對各部門已達成共識的政策建議進行簡單批復和執行，而是效仿肯尼迪，希望授予國安會工作人員強有力參與外交決策的權力。尼克松在1969年1月20日就任總統當天，即任命亨利·基辛格（Henry Kissinger）出任總統國家安全事務助理，改組國安會架構，降低國務卿在國安會外交決策中的重要性。

首先，對原有的國安會工作機制進行改革。基辛格按照尼克松指示簽批“第1號國家安全決定備忘錄（National Security Decision Memorandum 1，NSDM1）”，廢止肯尼迪與約翰遜時期傳達總統指令的“國家安全行動備忘錄（NSAM）”，改為通過“國家安全決定備忘錄（NSDM）”與“國家安全研究備忘錄（NSSM）”來下達指示和傳達總統關注。其中“國家安全研究備忘錄”用于總統指示國安會組成部門開展專題研究，形成初步研究報告后，征求組成部門意見和反饋，修訂后提交國安會審議，再由總統簽批形成“國家安全決定備忘錄”，下發各部門執行。[65]

其次，改組國安會內部架構。其中包括6個跨部門工作組，包括評估組（Review Group）、副部長委員會（Under Secretaries Committee）、跨部門小組（Interdepartmental Groups）、專責小組（ad hoc group），主要負責準備政策報告和擬定外交政策選項。并增設4個新部門，包括華盛頓特別行動組（Washington Special Action Group，WASAG）、情報委員會（Intelligence Committee）、國防項目評估委員會（Defense Program Review Committee）、高級政策評估組（Senior Policy Review Group）。國務卿僅出任跨部門小組的主席，其他核心部門均由基辛格任負責人。[66]

在尼克松總統的領導下，國安會恢復了在外交決策中的核心作用，成為制定國家安全政策的主要工具和渠道。通過上述改革和機制創新設計，尼克松時期美國外交決策權被白宮控制，主要就掌握在尼克松與基辛格兩人手中，國務院及國務卿威廉·羅杰斯（William Rogers）作用被大幅壓制。基辛格穿梭外交及直接主導外交談判的做法都開創了這一身份角色的先河。1973年9月，基辛格接任羅杰斯的國務卿職務，同時保留國家安全事務助理職務，其身兼兩職，進一步削弱了國務院的既定外交決策職責，招致詬病。

福特總統總體承繼了尼克松時期的國安會架構，研究指令（NSSM）與決定指令（NSDM）的名稱與程序都沒有變化。他在1976年2月，通過11905號行政令（EO11905）重組了情報機構，因應在國安會內部也廢止了負責國外秘密情報行動的情報委員會（俗稱的40委員會，40 Committee），代之以行動顧問組（Operations Advisory Group）。再者，經過一段時間的身兼兩職，基辛格自1975年11月2日起不再擔任總統國家安全事務助理，僅擔任國務卿，原副助理斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）繼任助理一職。斯考克羅夫特對國安會外交決策作用受限，這一時期外交決策權仍由基辛格主導。

卡特總統對國安會進行重大改組，將國安會在外交決策中的權重值降低到與國務院、國防部較為一致、平等的地位。其就任當天即發布2條總統指令（Presidential Directives），總統評估備忘錄（Presidential Review Memorandum，PRM）取代了原國家安全研究備忘錄（NSSM），總統指令（Presidential Directive，PD）取代了原國家安全決策備忘錄（NSDM）。新增政策評估委員會（Policy Review Committee，PRC）與特別協調委員會（Special Coordination Committee，SCC）兩個委員會，總統評估備忘錄確定國安會要研究的主題，定義了要分析的問題，設定了完成研究的最后期限，并將其責任分配給兩委之一。指定該委員會成員出任該研究項目負責人，負責人委派既有的跨部門工作組（Interdepartmental Groups）或指定專責小組（Ad Hoc Groups）開展研究，向負責的委員會提交研究報告，最終提請總統審定，轉化為總統指令。[67]卡特改組國安會的初衷是降低國安會一家獨大的外交決策權，平衡國安會與國務院、國防部的關系，但是國家安全事務助理布熱津斯基（Zbigniew Brzezinski）與時任國務卿萬斯（Cyrus Vance）分歧顯現，特別是在蘇聯在非洲行動、伊朗人質危機應對方面立場迥異，造成卡特政府外交決策優柔寡斷，議而不決。

1981年2月25日，里根總統以國家安全研究指令（National Security Study Directives，NSSD）和國家安全決定指令（National Security Decision Directives，NSDD）取代卡特時期的總統評估備忘錄（PRM）和總統指令（PD）。此后，他進一步提升國務院在外交決策中的重要性，相應降低了國家安全事務助理一職的外交決策權。國安會的內設小組負責人普遍交給國務院、國防部及中央情報局官員出任，其中最主要的3個小組——外交政策小組、國際事務小組、情報工作小組——分別由副國務卿、國防部副部長及中情局局長出任組長。里根總統8年任期內先后更換了6位國家安全事務助理，理查德·艾倫（Richard Allen）、克拉克（William Clark）、麥克法蘭（Robert McFarlane）、波因德克斯特（John Poindexter）、卡盧奇（Frank Carlucci）、鮑威爾（Colin Powell）先后走馬燈般更替。里根政府時期，國安會既缺乏一個強有力的、具有高超政治協調能力的國家安全事務助理，也缺乏艾森豪威爾、尼克松、福特和卡特時期較為行之有效的國安會外交決策機制，雖然在盧卡奇及鮑威爾時期這一狀況有所好轉，但仍然沒有根本性解決里根政府時期國安會過于松散的決策機制窘況。[68]

三 影響美國外交決策和實施的因素

影響美國外交決策的因素大體可分為國外因素（國際因素）和國內因素，其中國外因素包括國際體系與戰略格局、國際形勢、本國所處國際地位等方面[69]。冷戰期間，國際體系屬于兩極對立體系，世界處于兩極體系下的美蘇爭霸總體格局之中。美國外交政策的首要目標就是鞏固本國在國際格局中的霸權地位，遏制和打壓蘇聯的擴張發展及對美國霸權的挑戰地位。美政府圍繞這一首要目標進行外交決策，其對菲外交政策的制定和實施都以此為出發點，通過同盟管理，威逼與利誘并舉，迫使菲隨美參加越戰，保持并確保對駐菲軍事基地的無障礙使用，從而發揮菲這一盟友在美全球爭霸中的支撐作用。

影響美外交決策的國內因素繁多，包括政治因素、經濟因素、輿論因素、文化因素、利益集團、領導人（外交決策者）性格特點等諸多內容，這些因素并不孤立存在，而是相互交織和動態影響，共同作用于外交決策行為之中。筆者僅選取部分因素簡要闡述。

政治因素方面。如果說，“外交是內政的延續”，那么外交決策就是搭建國內政治和國外外交目標中間橋梁的過程。出于國內政治之需，外交決策者出臺和實施外交政策，以實現該國外交戰略目標；而外交決策及外交活動的得失成敗會體現在外交目標的實現程度，又會反向影響該國國內政治。例如共和黨尼克松、福特政府時期，其拋棄美國傳統價值觀，以現實主義原則指導外交決策，縱容尼加拉瓜、菲律賓等獨裁政權的做法，引起國內政界、學界及社會輿論的抨擊，1977年卡特政府上臺后，即在外交政策中增加“人權外交”內容，將人權紀錄狀況與援助獎勵/制裁相聯系，施壓菲馬科斯政權等獨裁政府。

利益集團因素方面。在美國這種代議制民主國家，利益集團可使用院外游說、向行政部門施壓、示威抗議等方式向政府施加影響，以促進或阻止某方面政策改變，達到體現或維護本利益集團主張和利益的目的。在美菲經貿談判中，美國煙草業利益集團通過游說國會議員，以及直接接觸行政部門方式，推動美國政府施壓菲政府，要求菲開放或者增加從美國進口煙草的數量，并以此作為美考慮增加菲蔗糖免稅配額的交換條件，實現逼迫菲方屈服，增加進口美國弗吉尼亞州煙草的目的。

外交決策者的個人性格特點、知識結構和職業背景，也是影響外交決策的一個重要因素。學者赫爾曼通過對45名政治領導人的個性等個人情況分析，研究外交決策者個人因素對于外交決策的三個變量：政治領導人對于外交事務的興趣；政治領導人對于環境變化的反應敏銳度；政治領導人在外交事務領域所受訓練多寡，得出這三個變量對于外交決策都有正相關關系的結論。[70]例如，福特總統對于外交事務關注度及所受訓練較少，福特政府時期的外交決策權更多由基辛格主導，對菲軍事基地談判及《共同防御條約》的適用性等決策方面都帶上了基辛格的個人鮮明烙印。

在美外交決策，特別是對菲外交決策中，其他幾個美國國內因素都發揮了程度不一的作用。例如經濟因素也是美締結美菲同盟的一大動因；阿基諾議員遇刺在美國媒體引發的輿論壓力也迫使里根政府調整對菲外交政策；美國的“例外主義（Exceptionalism）”文化價值傳統是美國人權外交的思想源泉，在卡特政府對菲人權外交中得到具體體現。

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[1] “聯盟”與“同盟”語義相近，但為保持本書用詞一致，除引文外，本書一律使用“同盟”。

[2] 關于非對稱性同盟的論述主要參考：唐世平、龍世瑞、郎平《美國軍事干預主義：一個社會進化的詮釋》，《世界經濟與政治》2011年第9期；韓鐵軍《淺析韓美同盟的非對稱性》，《國際研究參考》2014年第4期；董向榮《不對稱同盟與韓國的反美主義》，《當代亞太》2009年第6期；韓獻棟《同盟政治的安全困境》，《國際論壇》2006年第5期。其中，唐世平、蘇若林對非對稱性同盟進行了量化，即在同盟關系中，一般根據成員國家間實力對比可以將同盟劃分為對稱性同盟和非對稱性同盟，當成員國家之間的GDP總量（total GDP，百萬1990年國際元）與該國的人均GDP的積（1990年國際元）是另一國的兩倍或以上時，同盟是非對稱性的；而如果低于兩倍，則同盟是對稱性的。詳見：唐世平、龍世瑞、郎平《美國軍事干預主義：一個社會進化的詮釋》，《世界經濟與政治》2011年第9期。根據此種算法，美菲的GDP總量和人均GDP乘積比在關鍵時間點，如1951年（美菲結盟）、1965年（菲律賓前總統馬科斯上臺，本書研究美菲同盟關系的重點時期）和1992年（蘇聯解體后，美軍撤出蘇比克灣，美菲同盟關系進入低谷期）分別是718倍、2193倍和3122倍。

[3] David L.Sills，International Encyclopedia of Social Sciences，New York：Macmillan，1968，pp.268-269.

[4] Glenn H.Snyder，“Alliance Theory：A Neorealist First Cut”，Journal of International Affairs，Vol.44，No.1，1990，pp.103-123.

[5] Stephen Walt，The Origins of Alliances，Ithaca：Cornell University Press，1987，p.12.

[6] [美]漢斯·摩根索：《國家間政治：權力斗爭與和平》，徐昕等譯，北京大學出版社2006年版，第239頁。

[7] 關于政體、價值觀、意識形態等因素和同盟關系的研究可參考：Brett Ashley Leeds，“Domestic Political Institutions，Credible Commitments，and International Cooperation”，American Journal of Political Science，Vol.43，No.4，1999，pp.979-1002；Colin H.Kahl，“Constructing a Separate Peace：Constructivism，Collective Liberal Identity，and Democratic Peace”，Security Studies，Vol.8，No.2-3，1998，pp.94-144；Brian Lai and Dan Reiter，“Democracy，Political Similarity，and International Alliances：1816-1992”，Journal of Conflict Resolution，Vol.44，No.2，2000，pp.205-224；Karl Deutsch，Political Community and the North Atlantic Area，Princeton：Princeton University Press，1957，pp.123-133；Mark Haas，“Ideology and Alliances：British and French External Balancing Decisions in the 1930s”，Security Studies，Vol.12，No.4，2003，pp.34-79。

[8] [美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社2002年版，第136頁。

[9] Robert Jervis and Jack Snyder，Dominoes and Bandwagons：Strategic Beliefs and Great Power Competition in the Eurasian Rimland，New York：Oxford University Press，1991，pp.102-103.

[10] Stephen David，“Explaining Third World Alignment”，World Politics，Vol.43，1991，pp.233-256.

[11] 該觀點受到漢斯·摩根索、帕特里夏·韋茨曼和詹斯·林斯莫斯等學者觀點的啟發。摩根索稱“同盟是植根于充滿各種不同目的和利益的動力場之中”，詳見：[美]漢斯·摩根索《國家間政治：權力斗爭與和平》，徐昕等譯，北京大學出版社2006年版，第244頁。韋茨曼則認為“在有些情況下，敵對國家也可能有動機形成同盟，這些動機或是應對共同的威脅，或是為了管理和遏制他們對對方的威脅。后者類型的同盟事實上是用來維持簽約國之間的和平”。詳見：Patricia A.Weitman，Dangerous Alliances：Proponents of Peace，Weapon of War，California：Stanford University Press，2004，p.2.林斯莫斯認為“小國缺乏足夠的實力來明顯地影響同盟的總體實力狀況，在面臨日益嚴峻的軍事威脅時，小國沒有足夠的動力和能力增加軍事開支。因此，對于同盟中的小國而言，防務開支構成了參與集體安全和獲得強大伙伴所提供的安全的準入費用——小國將其視為保護費”。Jens Ringsmose，“Paying for Protection：Denmark’s Military Expenditure during the Cold War”，Cooperation and Conflict，Vol.44，No.1，2009，pp.73-97.

[12] 本觀點受現實主義國際政治理論中有關“地理因素”論述的啟發。同時，也受到威廉·沃爾福思《單極世界中的美國戰略》文中觀點啟發，沃爾福思在文中認為，“任何國家的最突出的威脅來自周邊，國家更應關注自己的周邊環境，與域外國家結盟制衡域內強國是弱國的策略選擇”。詳見[美]約翰·伊肯伯里主編《美國無敵：均勢的未來》，韓召穎譯，北京大學出版社2005年版。反過來講，域外強國可以借助弱國的戰略地理位置來對域內強國進行制衡，通過結盟形成離岸平衡手，直接介入域內事務。其中，“離岸平衡手”的概念來自[美]約翰·米爾斯海默《大國政治的悲劇》，王義桅譯，上海人民出版社2008年版。

[13] Victor D.Cha，“Powerplay Origins of the U.S.Alliance System in Asia”，International Security，Vol.34，No.3，2010，pp.158-196.

[14] 弱國需要強國的安全支持往往體現在強國提供弱國以外部保護。

[15] Michael Mandelbaum，The Nuclear Revolution：International Politics Before and After Hiroshima，New York：Cambridge University Press，1981.

[16] Peter Gourevitch，Takashi Inoguchi and Courtney Purrington，United States-Japan Relations and International Institutions After the Cold War，La Jolla：Graduate School of International Relations and Pacific Studies，San Diego：University of California，1995，pp.5-6.

[17] 肯尼斯·沃爾茲將“追隨”定義為“與權力強大的一方結盟”，參見[美]沃爾茲《國際政治理論》，胡少華、王紅纓譯，中國人民公安大學出版社1992年版，第152—153頁。

[18] [美]羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權力與相互依賴》，門洪華譯，北京大學出版社2005年版（第3版），第12頁。

[19] 此處的“相對成本”指的是改變政策所要承擔的成本與本國物質力量的比。

[20] 兩國政策同時發生變化屬于政策變化前的協調，較難區分哪國的政策變化對盟友政策的影響更大，難以回答筆者上文提到的問題，因此將其排除在研究之外。

[21] 強國持進攻政策而弱國持防守政策，弱國首先就有被牽連進沖突的風險，但如果弱國拒絕履行盟約規定，不愿改變既有防守政策，那么將面臨被強國懲罰的風險。其中威脅拋棄與拋棄都屬于懲罰手段。筆者注。

[22] Kirsten Rafferty，“An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems Insights for Alliance Theory”，Canadian Journal of Political Science，Vol.36，No.2，2003，pp.341-362.

[23] Kirsten Rafferty，“An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems Insights for Alliance Theory”，Canadian Journal of Political Science，Vol.36，No.2，2003，pp.341-362.

[24] Stephen M.Walt，“Why Alliances Endure or Collapse”，Survival，Vol.39，No.1，1997，pp.166-167.

[25] 于鐵軍：《國際政治中的同盟理論：進展與爭論》，《歐洲研究》1999年第5期。

[26] 節大磊：《約束盟國的邏輯和困境》，《世界經濟與政治》2016年第3期。

[27] 張景全、劉麗莉：《成本與困境：同盟理論的新探索》，《東北亞論壇》2016年第2期；Paul A.Papayoanou，“Intra-Alliance Bargaining and US Bosnia Policy”，The Journal of Conflict Resolution，Vol.41，No.1，1997，pp.91-116；Patricia A.Weitsman，“Alliance Cohesion and Coalition Warfare：The Central Powers and Triple Entente”，Security Studies，Vol.12，No.3，2003，pp.79-113；Ajin Choi，“The Power of Democratic Cooperation”，International Security，Vol.28，No.1，2003，pp.142-153。

[28] 凌勝利：《聯盟管理——概念、機制與議題》，《社會科學》2018年第10期。

[29] 帕特里夏·衛滋曼（Patricia A.Weitsman）認為，同盟凝聚力是同盟成員國之間在目標和實現目標的戰略方面達成共識的能力，可以從三個方面估計戰時同盟凝聚力：同盟協調作戰戰略的能力、達成戰爭目的共識的能力、阻止盟友背叛的能力。

[30] [美]約瑟夫·奈：《硬權力與軟權力》，門洪華譯，北京大學出版社2005年版。

[31] [美]約瑟夫·奈：《美國霸權的困惑：為什么美國不能獨斷專行》，鄭志國等譯，世界知識出版社2002年版，第170頁。

[32] Victor D.Cha，“Powerplay Origins of the U.S.Alliance System in Asia”，International Security，Vol.34，No.3，2010，pp.158-196.

[33] Songying Fang，Jesse C.Johnson and Brett Ashley Leeds，“To concede or to Resist?：The Restraining Effect of Military Alliances”，International Organization，Vol.68，No.4，2014，pp.775-809.

[34] David Baldwin，“The Power of Positive Sanctions”，World Politics，Vol.24，No.1，1971，pp.19-28。作者在文中談到，某些情況下，一國采取“正向制裁”“綏靖”和“承諾”等措施比威脅施壓更能影響他國的戰略選擇。

[35] Brett Ashley Leeds，“Alliance Reliability in Times of War：Explaining State Decisions to Violate Treaties”，International Organization，Vol.57，No.4，2003，pp.801-827.

[36] 張景全、劉麗莉：《成本與困境：同盟理論的新探索》，《東北亞論壇》2016年第2期。

[37] James D.Morrow，“Alliance，Credibility，and Peacetime Costs”，The Journal of Conflict Resolution，Vol.38，No.2，1994，pp.270-297.

[38] 在非對稱性同盟關系中，強國和弱國承擔的安全責任是有分別的，強國有時不一定要求弱國承擔安全責任。詳見：James D.Morrow，“Alliances and Asymmetry：An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances”，American Journal of Political Science，Vol.35，No.4，1991，pp.904-933.

[39] 同盟承諾可以劃分為五種基本類型：防御合作（defensive cooperation）、進攻合作（offensive cooperation）、中立（neutrality）、互不侵犯（nonaggression）和協商（consultation）。參照：Brett Ashley Leeds，“Do Alliances Deter Aggression?：The Influence of Military Alliances on the Initiation of Militarized Interstate Disputes”，American Journal of Political Science，Vol.47，No.3，2003，pp.427-439.

[40] Brett Ashley Leeds and Burcu Savun，“Terminating Alliances：Why Do States Abrogate Agreements?”，The Journal of Politics，Vol.69，No.4，2007，pp.1123-1124.

[41] 周建仁：《同盟解體的研究：回顧與分析》，《國際論壇》2012年第7期。

[42] 周建仁：《戰略分歧、自助能力與同盟解體》，《世界經濟與政治》2013年第1期。

[43] William H.Riker，The Theory of Political Coalitions，New Haven：Yale University Press，1962，pp.132-176.

[44] 觀點受到周建仁《戰略分歧、自助能力與同盟解體》的啟發，即“在戰略分歧重大的情況下，自助能力強弱對同盟解體有影響，自助能力越強，同盟越容易解體；而在戰略分歧微小的情況下，自助能力強弱對同盟解體無影響”。詳見周建仁《戰略分歧、自助能力與同盟解體》，《世界經濟與政治》2013年第1期。

[45] James D.Morrow，“Alliances and Asymmetry：An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances”，American Journal of Political Science，Vol.35，No.4，1991，pp.904-933.

[46] “大國平衡外交”，主要參照孫西輝、金燦榮《小國的“大國平衡外交”機理與馬來西亞的中美平衡外交》，《當代亞太》2017年第2期。

[47] 同盟關系的降級和休眠，則是筆者用來形容同盟關系的演變。

[48] 李巍：《體系、國家、社會：美國對外經濟政策的三種研究路徑》，《國際觀察》2008年第1期。

[49] 沈本秋：《美國對外政策決策的分析》，《世界經濟與政治》2011年第4期。

[50] Thomas Schelling，Arms and Influence，New Haven：Yale University Press，1966，pp.25-26.

[51] Graham T.Allison，Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis，Boston：Little，Brown，1971.該書在1999年再版，由艾利森和菲利普·澤利科（Philip Zelikow）共同完成，并對第一版中部分術語和觀點進行修訂。

[52] Morton H.Halperin，Bureaucratic Politics and Foreign Policy，Washington，D.C.：Brookings，1974.

[53] Graham T.Allison and Morton H.Halperin，“Bureaucratic Politics：A Paradigm and Some Policy Implications”，World Politics，Vol.24，1972，pp.40-79.

[54] 周琪：《官僚政治模式與美國外交決策研究方法》，《世界經濟與政治》2011年第6期。

[55] [日]佐藤英夫：《對外政策》，王曉濱譯，經濟日報出版社1990年版，第30頁。

[56] [美]羅伯特·杰維斯：《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，世界知識出版社2003年版，第18頁。

[57] 周建明、王成至編：《美國國家安全戰略解密文獻選編（1945—1972）》，社會科學文獻出版社2010年版，第2冊，第748、751頁。

[58] “A Report to the President by the National Security Council on the Position of the United States with respect to the Philippines”，November 9，1950，DNSA，The Philippines：U.S.Policy During the Marcos Years，1965-1986（如無標注，以下注釋均默認為該文件集）.PH00002.

[59] 李慶四：《美國國會與美國外交》，人民出版社2007年版，第403—404頁。

[60] “Senate Foreign Relations Committee Chairman Frank Church Urges Secretary of State Cyrus Vance to Renew the Bases Agreement as a Treaty”，January 4，1979，DNSA，PH01395.

[61] “National Security Council”，https：//www.whitehouse.gov/nsc/.

[62] “National Security Council [NSC] Eisenhower Administration，1953-1961”，updated July 23，1999，https：//fas.org/irp/offdocs/nsc-ike/index.html.

[63] “National Security Action Memoranda [NSAM]：NSAM 196，Establishment of an Executive Committee of the National Security Council”，22 October 1962-11 January 1963，undated，https：//www.jfklibrary.org/asset-viewer/archives/JFKNSF/339/JFKNSF-339-006#：～：text=National%20Security%20Action%20Memoranda%20%5BNSAM%5D%3A%20NSAM%20196%2C%20Establishment，of%20Materials%3A%2022%20October%201962-11%20January%201963%2C%20undated.

[64] “Memorandum # 341，The Direction，Coordination and Supervision of Interdepartmental Activities Overseas，3/2/1966”，1966-03-02，https：//www.discoverlbj.org/item/nsf-nsam341.

[65] “National Security Decision Memorandum 1”，January 20，1969，https：//www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nsdm/nsdm_001.pdf.

[66] “National Security Decision Memorandum 2”，January 20，1969，https：//www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nsdm/nsdm_002.pdf.

[67] “Presidential Directive/NSC-1”，January 20，1977，https：//www.jimmycarterlibrary.gov/ assets/documents/directives/pd01.pdf；“Presidential Directive/NSC-2”，January 20，1977，https：//www.jimmycarterlibrary.gov/assets/documents/directives/pd02.pdf.

[68] 因本書時間跨度僅涉及里根政府時期，其后國安會改革及有關情況略，可參見：Richard A.Best Jr.，“The National Security Council：An Organizational Assessment”，December 28，2011，https：//fas.org/sgp/crs/natsec/RL30840.pdf；以及“Presidential Directives and Executive Orders”，https：//fas.org/irp/offdocs/direct.htm；“National Security Council”，https：//www.whitehouse.gov/nsc/。

[69] 畢云紅：《外交決策及其影響因素》，《世界經濟與政治》2002年第1期。

[70] Margaret G.Hermann，“Explaining Foreign Policy Behavior Using the Personal Characteristics of Political Leaders”，International Studies Quarterly，Vol.24，No.1，1980，pp.7-46.