第二節 美政府對菲政策決策的戰略依據

一 外交決策研究的三大理論框架

外交決策學（Foreign Policy Decision Making，FPDM）屬于國際政治學科內容，是外交政策分析（foreign policy analysis）的一個分支研究領域。自20世紀50年代興起，經過70年的不斷發展，該研究在國外，特別是美國蓬勃發展起來，在我國也有一定的優秀理論成果不斷呈現。

研究外交決策問題，常用視角主要是體系視角、國家視角及社會視角。[48]也有學者提出，可根據外交決策的研究層次，通過分層來確定研究視角，從而將研究視角劃分為三層次五視角，包括宏觀層次的體系視角，中觀層次的國家視角與社會視角，以及微觀層次的組織視角及外交決策者個體視角。[49]但長期占據外交決策分析主流地位的依然還是三大理論框架，即理性選擇模式（Rational Choice Model）、官僚政治模式（Bureaucracy politics model）與心理認知模式（psychological cognitive model）。

在理性選擇模式理論框架中，理論框架的思想基礎是現實主義，將博弈論（game theory）作為主要的研究方法，國家被視為外交決策者（decision maker），決策者和決策思維過程被假定為一個理性的過程。以權力為核心的現實主義學派深入探究該理論框架的思想基礎。美國學者漢斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）等人建立國際政治現實主義理論體系，將權力（power）作為該理論的核心概念，而外交則被視為國家權力的組成部分。現實主義認為，國家作為一個主要行為體，追求權力和安全的過程是一個理性的過程，是一個用有目的的政策爭取最佳自身環境與自身利益及權力的過程。該學派認為，國家利益是外交政策的目標，決策就是為實現這一目標而對特定環境下的目標和手段進行的準確計算。另一名國際關系學者，也是2005年諾貝爾經濟學獎獲得者托馬斯·謝林（Thomas Schelling）在其《沖突的戰略》（The Strategy of Conflict）一書中，就國際關系中不同國家間的對立沖突，提出威懾、談判、交易、允諾等解決手段，而這種分析方法，就是一種將國家間的沖突及應對問題簡化為“對優勢的有意識計算”[50]。現實主義國際理論學者假設外交決策者是一個國家，假設外交決策選擇是為了解決戰略問題、實現國家利益而進行的計算，決策本身就是一個分析和選擇的過程，因此是一個理性的過程。當博弈論被引入外交決策研究之前，研究者采用歷史主義或曰經驗主義的方法，主要是歸納分類的方法來分析決策行為的歷史記錄，從而進行規律總結和描述。博弈論被引入外交決策研究之后，研究者得以使用科學主義的方法，對外交決策的思維過程進行數理實驗，并隨著重復博弈論等博弈論的發展，得以更好地分析決策過程。但是也應該看到，理性選擇不代表正確選擇，理性選擇模式也不能完全解釋國際關系中存在的“非理性決策”，特別是在對美國的外交決策研究中，一些學者提出官僚政治模式才是更好的分析工具。

在官僚政治模式中，系統論及控制論系主要研究方法。批評理性選擇模式的學者指出，雖然理性選擇模式是當時分析外交決策的主流框架，但該模式將國家機構、政府組織和負責的政治活動視為單一的行為者，雖然有助于理論分析，但畢竟存在簡單化的缺陷。在其他學者前期成果的基礎上，艾利森（Graham Allison）推出了《決策的本質：詮釋古巴導彈危機》[51]一書，該書列舉出三種不同的外交決策分析模式，第一種就是理性行為者模式（即上述的理性選擇模式），另兩種模式分別是組織過程模式（the organizational process model）與政府政治模式（the governmental politics model），此后，艾利森與《官僚政治與外交政策》[52]著者霍爾珀林（Morton H.Halperin）合作，將其書中后兩種模式相結合，在《官僚政治：一種范式及一些政策意義》[53]著述中演進提出官僚政治模式。該模式主要提出幾點假設：首先，外交決策者并非一個統一進行理性計算的決策者，外交決策也不是一個智力與理性的過程，而通常是一種由觀點迥異的組織和人員相互競爭的集體博弈（group game），是一個政治過程；參與決策的人員有著不同的利益考慮，位置決定立場（Where you stand depends on where you sit）是一個關鍵性命題，決策是在一個多元和權力分散的環境中經相互競爭而形成的；參與決策的人員會計算解決方案對自己利益的影響，從而評估成本與擬采取的立場問題。因此，官僚政治模式分析外交決策會出現難以反映統一的國家利益的計算，決策會反映相當程度的妥協問題。這樣就最終導致“決策是討價還價的結果，是一種博弈，是在組織成為等級體系的個人之間建立聯盟和競爭。換言之，決定是通過一個政治過程而不是通過邏輯的、智力的過程制定出來的。決策不僅依賴于用來支持一個特殊行為過程的推理或理性，而且依賴于那些介入競爭的人的相對權力和政治技巧。其結果是，最后的決定很可能既不是理性的，也不是最佳的。它們可能是次佳的，但是它們是在協調不同的觀點和組織利益的基礎上做出的”[54]。確實，筆者也認可該理論在分析美國政府外交決策時的有效性，該理論不似理性選擇模式將美國或美國政府擬人化，視為一個簡單化的一體行為者，而是承認和重視存在不同利益的政府組成組織機構的多樣性，以及各部位官僚在決策中的相互作用，沒有什么部門和人員可以壟斷外交決策權，決策的過程就是不同部門與不同官僚（官員）相互競爭、爭取、妥協的過程。將該理論模式投射到美對菲外交政策的決策中，能清晰地看到國務院、國際開發署、大使館、國防部、駐菲軍事基地負責人在對菲政策制定和具體實踐中的差異性，特別是在《軍事基地協定》談判及對菲“補償”問題方面，各部門總體都是以國家利益為目標，但是決策中呈現出部門利益、部門訴求特點，最終出現決策結果“不是依靠決策者對這些利益的理性權衡，而是與其他成員的周旋”[55]。

在心理認知模式中，該模式的主要分析方法是心理分析法，將分析的重點放在外交決策者的“個人”思想與心理活動方面，提出外交政策是人的認知過程或心理過程的結果。決策者之于分工時代的社會及社會組織，其并非一個孤立的無意識、無情感的存在，包括宗教信仰、成長經歷、文化性質、情感、民族等方面的復雜思想，共同形成一個決策者的心理環境（psycho-milieu），這也是分析理解相似環境下不同決策者做出不同決策的關鍵所在。正如長于從社會心理學角度分析研究外交政策的美國學者羅伯特·杰維斯（Robert Jervis）所述，“如果不考察決策者對客觀世界的看法和對其他人的認識，就無法解釋重大決定和政策是怎樣形成的。也就是說，這些認知因素構成了部分行為的近因，其他層次的分析無法直接說明這些認知因素是什么”[56]。決策者在決策時處于主客觀兩種環境之中，一種就是客觀存在的行為環境，另一種則是決策者所思考和想象存在問題的心理環境，正是由于理性行為體受到心理機制及認知局限性方面的制約，才導致做出非理性決策。二戰前英國首相張伯倫對希特勒發動戰爭意圖的看法，美國發動越戰的意圖，以及菲馬科斯政府與福特政府就《軍事基地協定》談判最終失敗，其實都存在心理環境與行為環境的偏差，造成錯誤認知，最終導致決策失誤，施策失敗。在20世紀90年代，該模式進一步發展出政治直覺理論（poliheuristic theory），該理論試圖將理解心理環境與行為環境聯系，將認知模式和理性決策相結合，從而為分析外交決策提供了一個嶄新視角。這種模式，彌補了理性選擇模式中的將決策者簡單化，官僚政治模式中的將決策者部門化、行政化的不足，重視了外交決策中人的認知因素，重視外交決策最終是由人來制定并由人來實施的，外交決策過程是一個人的認知過程或心理過程的產物。

二 美對菲外交決策的戰略依據

外交決策的終極目標是為了實現國家利益，美國在不同歷史時期的國家利益有所側重和區別，這直接決定了美國外交政策的調整變化。美對菲外交政策，雖然包含前宗主國與前殖民地的特殊情感關系，但總體還是為了實現和維護美國國家利益而制定，對菲政策系美自大而小的全球爭霸戰略、亞太政策、東亞政策、東南亞政策的組成部分，美將美菲同盟當作一種實現安全利益和戰略目標的手段。

二戰后，全球進入美蘇爭霸的冷戰對抗體系之中，美國奉行全球遏制政策，突出在歐洲和亞洲對蘇聯及社會主義國家的遏制。在這種遏制戰略之下，美加強對亞洲在配合美國全球遏制戰略重要性方面的認識，推出《亞洲的遏制戰略》，提出視“亞洲是唯一一個美國和蘇聯在幾條前沿地帶都直接或間接遭遇的地區”，做出“（蘇聯）企圖將其影響擴大至亞洲大陸和太平洋地區”的戰略判斷。美從全面遏制蘇聯的戰略目標角度，總體上提出了在西線對蘇實施戰略進攻，在東線執行戰略防御的宏觀指導思想，并明確美在亞洲的三大戰略目標，即阻止蘇聯控制亞洲地區，在亞洲培育能協助美國抗衡蘇聯在亞洲擴張的非共產黨勢力，從亞洲獲得重要戰略資源。該戰略也具體到在東南亞區域的落實問題，美方擔心蘇聯拓展在東南亞地區的控制，“東南亞已經成為克里姆林宮策反攻勢的目標，這是為了尋求對東南亞的控制，也為了獲得東南亞的資源和交通線，并將美國排擠出去”，并進而表示出“如果東南亞也被共產主義一掃而過，我們將遭受重大的政治潰敗，其影響將會波及世界其他地區，尤其是中東地區，澳大利亞也會暴露在共產主義威脅面前”的擔憂，從而提出“（在該地區）建立政治穩定和抵御共產主義的基礎，避免弱化我們西方盟國的殖民權力”，認為“鼓勵菲律賓和其他亞洲國家在解決這個地區共同面臨的問題上發揮領導作用符合美國利益”。該文件還從軍事角度提出，如果要防御蘇聯的潛在進攻，美國最低限度應該構建在亞洲沿海島嶼連線上維持美國目前的軍事地位，以及在戰時阻止共產黨占領這條線，“這條線是我們的第一道防御線，也是我們的第一道進攻線……這條防御線應包括日本、琉球群島和菲律賓”[57]。

在美“西線進攻，東線防御”的全球遏制戰略總規劃下，美采取一系列措施來打造東線亞洲地區的同盟防御體系。位于東線鏈條上攻防兼備的菲律賓重要環節的軍事價值受到美最高決策層的空前重視，美國安會牽頭研究菲軍事戰略地位及應用問題，并出臺史上首個全面對菲戰略——《美國對菲政策報告》。[58]美明確了其在菲的利益包括：第一，鑒于美對菲獨特的關系、軍事義務和道德義務，美國應對締造菲律賓國家以及菲律賓共和國的獨立和穩定負責，這是美國的根本利益。在1947年3月14日的協定中（指1947年美菲《軍事基地協定》，筆者注）規定的美菲互惠利益要求為維護菲律賓的安全而共同行動；第二，菲律賓獲得獨立，證明美國承認亞洲的民族主義是不可忽視的現實。菲律賓不能維護獨立將造成美國失信于世界，嚴重降低美國在全球，特別是在亞洲地區的影響力。當前菲政府或者任何合憲繼任者的潰敗都可能立即和可能最終導致共產黨攫取政權。菲律賓政府不能維持親美導向也可能導致共產黨更早攫取政權。這種可能性將大幅增加共產黨控制東南亞大陸和印度尼西亞的風險；第三，強化在太平洋地區，特別是在菲律賓、日本和琉球群島的態勢。隨著日本恢復成為太平洋地區的獨立國家，美國樂于支持菲日兩國建立友好的政治經濟關系，并希望兩國關系的健康發展有助于太平洋地區的穩定。根據美在菲的三大利益，美國尋求在菲實現三項目標，即在菲建立和維護一個能維持并強化國民親美傾向的有效政府，具備恢復和維護國內安全的軍事能力，穩定和自給自足的經濟。

正是冷戰初期，特別是遏制戰略初定之時，依據在菲戰略利益和對菲戰略需求，美外交決策者作出了與菲簽署《共同防御條約》、締結同盟關系的外交決策，將美菲同盟與美同澳大利亞、新西蘭、中國臺灣、韓國等雙邊、三邊同盟關系一道，共同構建同盟體系和東亞地區遏制防御線。在隨后艾森豪威爾政府的兩份《美國對菲律賓政策》（NSC5413/1與NSC5813/1）中，美將對菲目標內容作出一定調整（三項目標調整四項），隨后尼克松時期在“第9號國家安全研究備忘錄”（NSSM9）中的“對菲9問”及“對菲9答”，以及1973年的《第209號美國國家安全決策備忘錄（NSDM209）》直至里根時期副國務卿沃爾福威茨1985年11月在國會作證的證言，都以不同的表述表達了類似的美對菲戰略目標，簡而言之就是親美政治、健康經濟、美控制下的軍事基地三項，最多加上第四項，即確保菲具備打擊境內共產黨活動的軍事能力。這體現出美不同政府在對菲政策目標上的延續性與一致性。