一 選題緣由

云南是中國多民族統一國家的有機組成部分，其融入中國歷史發展的整體性之中，密切不可分割。自西漢武帝時在云南普遍設立郡縣以來，迄于清代，云南以郡縣為表征的行政區劃制度經歷了漫長的發展歷程。云南行政區劃制度是中國行政區劃制度體系的一部分，其歷史發展過程與整個中國行政區劃制度史發展過程是一致的。然而由于云南的地理環境、民族構成、社會發展程度等因素與內地存在極大差異，歷史時期云南行政區劃制度的發展又表現出與國家正式行政區劃制度體系不同的特征。

清代是中國古代中央集權制國家發展的最后階段，也是中華帝制行政區劃制度獲得高度規范化發展的歷史時期。清代云南行政區劃制度的發展不能脫離全國行政區劃體制發展的大背景，雖然云南行政區劃制度最終融入全國行政區劃體制的一體化發展進程之中，但受各種特殊因素的影響，其發展模式與內地廣大漢人地區的模式有所不同。云南行政區劃制度發展的特殊歷程，在整個清代行政區劃制度發展史上同樣具有典型范式的意義。目前學術界對清代行政區劃制度史的考察多立足于內地漢人社會，具有普遍性的特征，至于云南邊疆民族地區行政區劃體制演進的歷程則尚少系統涉及。本書即欲從清代云南掌土治民的深化切入，對云南邊疆少數民族地區行政區劃建設的根本要素及行政管理體制演進的趨勢作系統考察。

本書選題的設定，基本上來源于對下列問題的疑惑及思考：

（一）清代云南行政區劃體系中的“不成郡”現象

乾隆三十五年（1770），清朝對云南地方行政區劃作了一次體制上的規范化調整，《清高宗實錄》卷852載：

吏部議覆：“經略大學士公傅恒奏稱：‘云南外連夷疆，地方遼闊，從前欲藉大員彈壓，設郡至二十三府之多。今諸夷向化，緬酋歸誠，原設冗繁。’應如所請。云南府為省會，大理府為提督駐扎地，曲靖、臨安、楚雄、昭通、澄江屬邑俱多，東川為礦廠最勝之區，開化界接南皮，麗江通連西藏，永昌、順寧、普洱臨緬邊地，且郡境廣闊，均照舊存留。武定府轄二縣一州；元江、鎮沅二府無首邑，轄一廳一縣；廣西府無首邑，轄一廳二州，不成郡，均改直隸州。武定既改州，所屬和曲州裁；祿勸州改縣，同原轄之元謀縣俱歸武定直隸州轄。元江府屬他郎通判、鎮元府屬威遠同知，不便歸州統率，改附近普洱府轄。廣西府屬五嶆通判，改附近曲靖府轄。元江府原轄新平縣歸元江直隸州轄。鎮沅府原轄之恩樂縣歸鎮沅直隸州轄。廣西府原轄之師宗、彌勒二州俱改縣，歸廣西直隸州轄。姚安府僅轄一州一縣，不成郡，應裁。姚安原轄之姚州、大姚縣歸附近楚雄府轄。鶴慶府本有原管地方，距麗江僅八十里，改州，與所屬之劍川州歸麗江府轄。廣南府止有同城之寶寧縣，不成郡，改直隸廳同知。寶寧縣同城，應裁，改設照磨一員，以資佐理。又永北、蒙化、景東三府無屬邑，不成郡，但地方遼闊，距府窎遠，歸并他郡，一切征輸審解未便。將永北、蒙化、景東三府，均改直隸廳同知。麗江、順寧二府無首縣，與體制不合，應將專管地方改首縣管理。臨安府首邑系建水州，改縣，以符體制。”從之。[2]

這里傅恒所說之“郡”，即指作為統縣政區的府。然而當時云南所設的二十三個府級政區中，竟然有十個府“不成郡”，亦即不符合清朝府級政區的正規建置體制。清朝對十個不合體制的府作了調整，武定、元江、鎮沅、廣西四府“均改直隸州”；姚安府“應裁”；鶴慶府“改州”；廣南、永北、蒙化、景東四府“均改直隸廳同知”。從后來的情況看，除廣南府旋即恢復建置外，其余九個“不成郡”的府級政區均作了規范化的調適。這是乾隆三十五年（1770）云南行政區劃發生的重大變革。

從空間分析的角度，乾隆三十五年（1770）云南行政區劃發生重大調整的地區，基本上屬于云南的腹里，并未涉及邊疆區域，并且作出調整的十個區域，總體面積亦不算十分巨大。然而，考慮到這些區域內所居住的民族構成及其社會發展程度，還是表露出了種種問題。第一，元明清以來云南與中央王朝一體化發展的趨勢加強加快，何以到乾隆三十五年（1770）云南地方行政區劃仍然存在“不成郡”的現象？第二，清代中期云南不合體制的府基本上處于腹里地區，這與本區域內的民族構成及社會發展程度有無關系？第三，在這一次云南行政區劃大調整中，十個不合體制的府級政區除姚安府“應裁”、鶴慶府“改州”之外，其余四府改置為直隸州，四府改置為直隸廳，同樣是“不成郡”的行政區劃，何以調整竟有如此大的差異？不同行政區劃的建置，其內在的決定性因素是什么？

僅從乾隆三十五年（1770）云南行政區劃調整一事所提出的疑問不過是諸多問題的一個引子，清代云南行政區劃經歷了復雜的演進歷程，具有與內地模式不同的特殊性，其中的關鍵及所隱藏的內涵，尚需通過科學的方法進行分析。

（二）清代云南行政區劃建設的根本要素

行政區劃制度屬于國家制度建設的范疇。制度建設的主體是具有能動性的人，而其歸宿也指向具有能動性的人，行政區劃制度亦莫能外。同時，行政區劃的地理表現為一定的區域范圍，行政區劃制度與土地、人口的關系，無法截然區分開來。土地與人口既有其自然屬性，又有社會屬性，是國家政治、經濟、社會系統組成的基本要素。一定的土地和人口是國家統治的基礎，從國家職能的角度看，人口與土地是國家行政管理的根本對象。恩格斯指出，“國家是社會在一定發展階段上的產物”，其特點之一是“按地區來劃分它的國民”。[3]行政區劃便是國家“按地區來劃分它的國民”的產物。或者說，行政區劃的本質是中央對地方實行有效的分層級行政管理，是國家行政管理職能的充分體現，其產生是建立在一定的土地與人口基礎上的。

關于行政區劃的內涵，周振鶴先生指出：“行政區劃的出現體現了中央集權制國家中央政府與地方政府之間存在的行政管理關系，這是中央與地方關系中最重要的一個方面。因此行政區劃是中央與地方出現行政關系的產物。如果中央與地方之間不存在行政關系，則無行政區劃可言。”[4]中央與地方行政關系的存在，當中一個關鍵是地方區域及其人口；中央與地方存在行政關系，毋寧說是中央與某一特定區域內的土地人口之間存在行政管理的關系。只有中央與特定區域內的土地人口發生行政關系，行政區劃才有存在的可能。故而周振鶴先生進一步指出：“形成行政區劃的充分必要條件：必要條件是一個行政區劃必須有一定的地域范圍，有一定數量人口，存在一個行政機構；充分條件是這個行政區劃一般處于一定的層級之中，有相對明確的邊界，有一個行政中心，有時有等第之別，也有司法機構。”[5]但是古代行政區劃的情況并不一律，因而“正式的行政區劃一般應該符合上述充分必要條件。但在特殊情況下，只符合必要條件者也是行政區劃”。[6]

周振鶴先生的論述為行政區劃史研究奠定了學理上的基礎，然其考察視角無疑是立足于內地漢人社會的，對于云南邊疆少數民族地區的情況則未必全部適合。周先生也關注到少數民族地區的特殊行政制度，提出：“從實質上來說，土司統治是一種半割據狀態，與中央集權制是水火不容的。因此在條件具備的情況下，就必然要采取各種策略與辦法，將土司制度逐漸改造成正式的郡縣制，這就是改土歸流。”[7]但是問題也由此產生：土司統治的區域屬于清代國家疆域的范圍，已經符合形成行政區劃“有一定的地域范圍，有一定數量人口，存在一個行政機構”的必要條件，改土歸流以后，土司統治區域建立起符合清朝體制的正式行政區劃，然則在特殊政區與正式政區之間，怎樣的條件才是使二者判然分別的鴻溝？究竟在邊疆民族地區，形成正式行政區劃的根本要素是什么？很顯然，在清代云南邊疆民族地區，由于特殊的地理環境因素及民族構成狀況，不能按照內地漢人社會的模式來理解形成正式行政區劃的核心要素。正式行政區劃的形成除了地理上的條件以外，尚有進一步探討的余地。

有鑒于此，本書從行政區劃的行政管理本質出發，通過與清代云南土地人口管理體制變遷密切相關的取締沐莊、撤衛并縣、改土歸流等重大歷史事件的剖析，考察清代云南“掌土治民”的深入與行政區劃體制演進的軌跡，進而觀察清代云南行政區劃及行政管理體制與內地一體化發展的歷史進程。