導(dǎo)論

行政區(qū)劃的本質(zhì)是中央對(duì)地方實(shí)行有效的分層級(jí)行政管理，而其行政管理的主要對(duì)象是轄區(qū)內(nèi)的土地與人口，故從行政區(qū)劃的行政管理功能言之，建置行政區(qū)劃的目的是中央對(duì)地方土地和人口的直接管理，亦即“掌土治民”。所謂“掌土”，是在行政區(qū)劃內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的土地管理，在邊疆特別表現(xiàn)為疆域領(lǐng)土的管控，其內(nèi)部表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)土地資源的占有形式、土地開(kāi)發(fā)制度和土地的收益管理。所謂“治民”，是對(duì)行政區(qū)域內(nèi)人口管理的方式。在清代戶(hù)籍分類(lèi)管理制度下，漢族地區(qū)的“民”幾乎都是國(guó)家戶(hù)籍制度管理下的人口，而國(guó)家戶(hù)籍制度管理的基礎(chǔ)就是各級(jí)正式行政區(qū)劃；但是在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，清代文獻(xiàn)中的“民”大部分情況是指編入國(guó)家戶(hù)籍的漢民，各地少數(shù)民族并不列入中央王朝編戶(hù)齊民的范疇，而是由中央王朝任命地方民族首領(lǐng)代理國(guó)家依照各民族內(nèi)部的社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織形式進(jìn)行管理。在清代云南文獻(xiàn)中，“民”與“夷”的分野尤其明顯，國(guó)家對(duì)不同戶(hù)籍的土地人口管理表現(xiàn)出巨大的差異性。清朝國(guó)家對(duì)于不能實(shí)際掌土治民的云南邊疆民族地區(qū)，既沒(méi)有進(jìn)行土地清丈，也沒(méi)有將人口納入國(guó)家戶(hù)籍管理，雖然在這些地區(qū)建立了行政區(qū)域，具備了行政區(qū)劃地理諸要素，是國(guó)家疆域的重要組成部分，但是國(guó)家必須采取與內(nèi)地不一致的行政管理模式進(jìn)行管理。所以，清代云南行政區(qū)劃史的研究除了考慮地理諸要素外，更應(yīng)該注意土地人口管理體制的變遷及中央對(duì)地方掌土治民的實(shí)現(xiàn)。[1]

掌土治民是構(gòu)成行政區(qū)劃的核心要素，同時(shí)也是推動(dòng)行政區(qū)劃及行政管理體制演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，這在清代云南的歷史進(jìn)程中尤其顯得突出。由于云南社會(huì)發(fā)展的特殊性、民族構(gòu)成的復(fù)雜性以及國(guó)家制度的差異性，明代云南形成沐氏勛莊、都司衛(wèi)所、土司制度及布政司行政系統(tǒng)四種土地和人口管理模式，中央政府能夠直接管控的只有衛(wèi)所及布政司行政系統(tǒng)管轄下的軍籍與民籍土地人口，沐莊及土司制度下的土地人口則不屬于國(guó)家直接掌控的范疇。與明代中央政府在云南掌土治民的差異性相應(yīng)，云南的正式行政區(qū)劃建置主要集中于腹里地區(qū)。清朝統(tǒng)一云南后，采取一系列措施，廢除沐莊，將其中隱含的土地人口收歸省級(jí)政府下屬各正式政區(qū)府州縣行政系統(tǒng)管轄；撤衛(wèi)并縣，將軍籍土地人口歸于府州縣統(tǒng)一管理；改土歸流，取締土司對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的土地和人口管理權(quán)，而由中央政府直接控制。盡管清代云南改土歸流沒(méi)有最終完成，但云南土地人口管理向著正式政區(qū)府州縣行政系統(tǒng)管理體制的一元化發(fā)展趨勢(shì)是極為明顯的。清代云南正式政區(qū)府州縣行政系統(tǒng)土地人口管理模式的一元化發(fā)展，實(shí)質(zhì)是清朝中央對(duì)云南掌土治民的強(qiáng)化。而隨著清朝對(duì)云南“掌土治民”的深入，云南正式行政區(qū)劃的建置不斷向邊疆民族地區(qū)拓展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了行政區(qū)劃和行政管理體制的一體化，縮小了云南邊疆與內(nèi)地的差異，是清代國(guó)家行政區(qū)劃一體化演進(jìn)的重要組成部分。