緒論

一 研究背景和意義

（一）研究背景

檢察民事公益訴訟，是指由檢察機(jī)關(guān)提起的、以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的的各類(lèi)民事公益訴訟，本質(zhì)上屬于民事訴訟。在我國(guó)，由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的做法最早可溯至清朝末期，早在1907年的《高等以下各級(jí)審判廳試辦章程》和1909年的《法院編制法》中，就賦予了檢察官獨(dú)立行使“民事保護(hù)公益陳述意見(jiàn)”和“遵照民事訴訟律及有其他法令所定，為訴訟當(dāng)事人或公益代表人，實(shí)行特定事宜”的權(quán)力[1]。1927年，國(guó)民政府頒布的《各省高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》和《地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》也明確規(guī)定，檢察官有權(quán)“依照民事訴訟法規(guī)定及其他法令所定，為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實(shí)行特定事宜”。革命根據(jù)地時(shí)期，1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》再次賦予了檢察員作為訴訟當(dāng)事人或公益代表人參與訴訟的權(quán)力。

中華人民共和國(guó)成立之初，繼續(xù)保留了檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人提起民事訴訟的權(quán)力。根據(jù)1954年《人民檢察院組織法》第4條的規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”。“文化大革命”時(shí)期，隨著各級(jí)檢察機(jī)關(guān)被取消，檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟制度也被廢止。十一屆三中全會(huì)后，各地開(kāi)始重建人民檢察院，檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力在相關(guān)司法解釋中被重新作了規(guī)定[2]。后來(lái)，雖然時(shí)斷時(shí)續(xù)，但我國(guó)檢察機(jī)關(guān)一直沒(méi)有放棄通過(guò)提起民事訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益的實(shí)踐探索。自十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》部署“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來(lái)，以2015年7月1日全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《授權(quán)決定》）為依據(jù)，最高人民檢察院和最高人民法院為順利推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作，先后發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民檢察院實(shí)施辦法》）、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民法院實(shí)施辦法》）、《關(guān)于進(jìn)一步做好檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟立案通知》）等一系列規(guī)范性文件。2017年6月27日，基于兩年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，在《民事訴訟法》第55條中增加一款，作為第2款[3]，首次在基本法中規(guī)定了檢察民事公益訴訟制度。根據(jù)該款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在“沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下”，可以向人民法院提起民事公益訴訟。在檢察民事公益訴訟制度完成初步構(gòu)建之后，為解決檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟操作細(xì)則的缺失問(wèn)題，“兩高”于2018年3月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟解釋》）[4]，對(duì)檢察民事公益訴訟程序進(jìn)行了初步規(guī)范。

與此同時(shí)，為進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，一方面，最高人民檢察院會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定了一些專(zhuān)門(mén)性規(guī)范，如最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、司法部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局于2019年1月2日印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合　依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟意見(jiàn)》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)范。另一方面，一些地方的黨委、人大、政府以及檢察機(jī)關(guān)為支持和規(guī)范檢察民事公益訴訟，也制定了一些地方性規(guī)范。例如，中共黑龍江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，中共新疆維吾爾自治區(qū)區(qū)委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，中共銀川市委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，中共德江縣委辦公室、德江縣人民政府辦公室印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察公益訴訟工作意見(jiàn)》，中共連云港市委辦公室、市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，中共天水市委辦公室印發(fā)的《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的意見(jiàn)》，普洱市人大常委會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市檢察公益訴訟工作的意見(jiàn)》，陜西省人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范公益訴訟案件辦理工作的意見(jiàn)》，甘肅省人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公益訴訟工作的意見(jiàn)》等。這些規(guī)范性文件從線索管理、訴前程序、提起訴訟、隊(duì)伍建設(shè)、取證手段、資金保障等各個(gè)層面為檢察公益訴訟的順利推進(jìn)提供了保障，彰顯了各級(jí)黨委、人大、政府以及檢察機(jī)關(guān)等部門(mén)對(duì)推進(jìn)檢察公益訴訟工作的重視。

以上舉措雖極大地推動(dòng)了檢察公益訴訟制度的形成和發(fā)展，但總體而言，現(xiàn)階段我國(guó)檢察民事公益訴訟制度仍處于初創(chuàng)與探索階段，不論是理論研究，還是具體規(guī)則和程序，都存在一定問(wèn)題。在理論層面，學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位、檢察民事公益訴訟的受案范圍、“公益訴訟起訴人”的“地域”和“級(jí)別”、訴前程序的履行方法、起訴條件、審判組織形式、調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使限度以及檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)等問(wèn)題仍存在較大分歧，需要進(jìn)一步探討和明確。在立法層面，不論是《民事訴訟法》，還是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《英雄烈士保護(hù)法》，對(duì)檢察民事公益訴訟的規(guī)定都存在條文數(shù)量少、內(nèi)容原則和抽象等問(wèn)題，如《民事訴訟法》的規(guī)定僅有一款。在司法解釋層面，雖然“兩高”專(zhuān)門(mén)針對(duì)檢察公益訴訟發(fā)布了《檢察公益訴訟解釋》，但一方面，檢察公益訴訟程序?qū)儆凇霸V訟”事項(xiàng)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“訴訟”事項(xiàng)理應(yīng)由法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)前由“兩高”聯(lián)合發(fā)布司法解釋規(guī)范檢察公益訴訟程序的做法在立法權(quán)限方面存在障礙。另一方面，在該司法解釋中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)民事公益訴訟的條文僅有八條，實(shí)難對(duì)檢察民事公益訴訟程序進(jìn)行全面規(guī)范。至于一些地方黨委、人大、政府、檢察機(jī)關(guān)等制定的各種地方性規(guī)范，則不僅存在效力等級(jí)低、缺乏普適性的問(wèn)題，而且具體內(nèi)容也不夠科學(xué)，甚至各地規(guī)定并不完全一致。

在這種情況下，就需要在正確理解檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察民事公益訴訟的受案范圍、起訴主體、訴前程序、起訴條件、審判組織、調(diào)查核實(shí)權(quán)、結(jié)案方式等問(wèn)題進(jìn)行深入研究，為檢察民事公益訴訟程序規(guī)則的完善提供充分的理論支持。值得注意的是，在研究過(guò)程中，筆者始終基于一種“現(xiàn)實(shí)主義”的立場(chǎng)，立足于具體的現(xiàn)實(shí)條件對(duì)檢察民事公益訴訟程序規(guī)則進(jìn)行思考，以期最大限度地實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)功能。

（二）研究意義

1.有利于豐富檢察民事公益訴訟理論

迄今為止，檢察民事公益訴訟作為一種“新生事物”，在理論層面還存在很多認(rèn)識(shí)模糊、有待厘清的問(wèn)題，如“公共利益”的內(nèi)涵和外延、“公益訴訟起訴人”的“地域”和“級(jí)別”、檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)的行使順位、民事公益訴訟與傳統(tǒng)私益訴訟的關(guān)系以及檢察機(jī)關(guān)“雙重身份”在訴訟中的具體體現(xiàn)等。本書(shū)以檢察民事公益訴訟制度為研究對(duì)象，有利于豐富檢察民事公益訴訟理論。

2.有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能

《民事訴訟法》雖然規(guī)定了多元化的民事公益訴訟適格原告，但從近年來(lái)的實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)由于在人力資源、財(cái)力支撐、調(diào)查取證、訴訟能力以及抑制濫訴等方面具有其他適格原告難以企及的優(yōu)越性，提起民事公益訴訟已成為其履行法律監(jiān)督職能的主要手段。本書(shū)以檢察民事公益訴訟制度為研究對(duì)象，有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

3.有利于完善檢察民事公益訴訟制度

前已述及，我國(guó)檢察民事公益訴訟制度確立時(shí)間尚短，具體制度和程序規(guī)則的設(shè)計(jì)還比較粗糙，立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟地位、受案范圍、起訴主體、訴前程序、起訴條件、審判組織、調(diào)查核實(shí)權(quán)、結(jié)案方式等的規(guī)定仍存在諸多不完善之處。本書(shū)以檢察民事公益訴訟制度為研究對(duì)象，有利于完善檢察民事公益訴訟制度。