第一節 軍事政變及軍政府的建立

在20世紀中間30年時間里，阿拉伯軍官奪取或試圖奪取國家政權是阿拉伯世界的一個普遍現象。本節主要探討阿拉伯國家頻發的軍事政變現象，對其原因進行詳細分析。

一 關于“政變”與“軍事政變”

二戰之后，包括阿拉伯國家在內的眾多新獨立的亞非拉國家普遍面臨軍事政變問題。雖然政變現象頻頻發生，但是學界對于政變的準確概念并未形成統一認識。政變和軍事政變的主要區別表現在行為主體上，前者不限于軍人，后者則以軍人為主。確定政變的概念，是我們討論20世紀中期（二戰之后到20世紀60年代末）阿拉伯世界軍事政變頻發現象的前提。

關于政變概念的混亂問題主要表現在兩個方面。第一，一些學者在描述政變現象時并未給出確切的定義，這很容易將那些不屬于政變范疇的現象也納入政變研究中來。例如，研究軍政關系的著名學者韋爾奇（Claude Welch）認為政變是一個急劇的、清晰的事件，能夠被回溯，如果成功，則往往有跡可循。[1]顯然，這種描述無法將政變與內戰、戰爭、革命等現象區分開來。第二，不同學者對于政變往往給出不同定義，學界對于政變的理解仍然缺乏共識，因而造成了很多混亂。鮑威爾（Jonathan Powell）和塞恩（Clayton Thyne）從政變的對象、政變的發動主體和政變的策略三個方面梳理了既有研究對政變的界定。他們發現，學者們在這些方面存在嚴重分歧。就政變的對象而言，學者們大都承認政變的對象是具有行政能力的機構和個人，但具體是哪些機構和個人則缺乏一致看法。歸納起來，學者們認為政變的對象包括特定政權、政府機制、國家首腦、政府首腦等一國最高權力機構或最高領導人。學者們對于政變的發動主體看法差異更大，包括革命人群，小規模的軍人聯盟，士兵、政治家和雇傭兵，武裝力量，有組織的派系，常備軍，軍隊或安全力量，國家機構，統治集團或政治精英，軍隊、警察，軍隊領導、行政官員，文官或軍隊，小團體、派系、陰謀集團、政黨，常規武裝力量等。政變的策略主要是指以何種方式推翻政府，學者們認為政變的策略包括強制改變、支持或威脅、使用或威脅使用武裝力量、密謀、強力攫取政權、（可能被忽視的）暴力、威脅或使用暴力、威脅或使用強制手段。[2]雖然學者們對于政變的理解差別很大，但是我們可以借鑒并綜合既有研究成果，提出能夠區別于其他政治現象的政變概念。

之所以政變概念出現混亂，主要是因為政變和革命、內戰和外部力量發動的政權更迭等現象有不少相似之處，人們很容易將之混淆。再加上不同學者出于意識形態或知識局限，對于政變的觀察著眼點存在差別，這引起他們對政變的對象、發動主體和策略理解不一致。最后，政變者及其支持者為了提高合法性，往往試圖將政變描述為革命等行為，這進一步增加了人們理解政變問題的困難。

筆者通過比較不同學者對政變的對象、發動主體和行動策略的界定，來給出政變的定義。總體來看，大多數學者認為政變的對象是政府的主要領導者，筆者將之界定為推翻國家的最高行政長官（絕對君主制的國王、總統制的總統、議會制的總理），這能夠使政變與其他針對某些政府部門和人員的行動區別開來。就政變的發動主體來看，存在的爭議較大，一些學者認為只有武裝力量是政變的發動主體，另一些學者則將范圍擴大到非軍事精英、社會群體和雇傭軍，筆者認為政變的發動主體是屬于某一國家機構的精英，因而同時包括武裝力量成員和文官政府人士。這可以把政變和其他推翻政府的行動區別開來，例如內戰反對派往往與政府部門沒有聯系；革命從廣義上來說主要由國家機構之外的民眾執行；[3]外部力量主導的政權更迭則是由外部國家作為發動主體的。這一發動主體的范圍界定既考慮武裝力量，又包含文官部門，因而適用性更強。就行動策略而言，有兩點極其重要：第一，行動不符合常規法律程序，這排除了由政治壓力導致的行政首腦辭職；第二，行動并不必然包括暴力行為。

綜合來看，政變可以被定義為由軍隊或其他國家機構的精英發動的、試圖推翻當前行政長官的不合法律程序的行動。軍事政變可以被視為政變的一種特定類型，它在政變對象和政變策略方面具有政變的基本特征，但是其政變行為的發動主體被限定為軍隊及軍人。

接下來，筆者試圖根據這個標準，簡要描述阿拉伯世界在1936～1970年軍事政變的情況。

二 阿拉伯世界軍事政變概覽

1936年，阿拉伯世界近現代史上的第一次軍事政變發生在伊拉克。據艾利澤·貝利（Eliezer Be’eri）統計，1936～1980年，阿拉伯國家共發生政變62次。[4]可見，軍事政變是阿拉伯地區這一時期最重要的政治現象之一。

根據不同國家軍事政變的發動主體的領導、政變對象和政變策略，貝利匯總了發生在1936～1970年的阿拉伯世界的軍事政變（見表1-1）。

表1-1 阿拉伯世界軍事政變一覽（1936～1970年）

表1-1 阿拉伯世界軍事政變一覽（1936～1970年）-續表

無疑，軍隊是20世紀中期阿拉伯政治舞臺上的關鍵力量，因而軍政關系是觀察阿拉伯國家獨立以來政治發展的重要視角。羅斯托（Dankwart Rostow）早在1963年便指出，中東是世界上少有的軍隊在政治生活中發揮重要作用的地區之一，軍隊和軍官在國內政治進程中干預頻繁、行動激烈和影響深遠。[5]接下來探討這些國家政變頻發的原因。

三 阿拉伯國家政變頻發的原因

阿拉伯國家獨立之前，大多處于英國和法國的統治之下，這一時期并無明顯的軍人干政現象。殖民國家通過宏觀和微觀兩個層面確保殖民地的政治穩定，以及殖民地政府對軍隊的控制。英法殖民者努力與新建國家內部的地主和貴族建立聯盟，確保其對新國家的影響；殖民者利用新國家內部的宗派、族群和部落分歧，實行“分而治之”的策略；殖民者通過在殖民地的獲益平衡國內收支，并迫使殖民地國家政府主要考慮宗主國的安全議題。[6]這些措施確保了殖民者在宏觀上對新獨立國家的掌控，減少了這些國家發生軍事政變的風險。此外，殖民國家還通過有利于自己的軍隊指揮系統建設和軍隊招募政策確保對這些國家軍隊的控制，以防止發生軍事政變。英國對于中東殖民地的軍事制度建設深受其對印度殖民地建設的影響，英國通常在殖民地實行英國軍官負責指揮命令，在當地招募士兵進行戰斗的模式。[7]法國在北非地區試圖招募當地民眾加入法國軍隊，為法國的殖民戰爭服務。[8]而在諸如黎巴嫩這樣的托管地，法國殖民當局主要以信奉基督教的馬龍派群體構建軍隊，并且，當某一群體發動叛亂時，增加對其他群體兵員的招募量。[9]殖民國家運用這些手段成功地控制了殖民地軍隊，在它們統治期間并未出現頻繁的軍事政變現象。

大多數阿拉伯國家獲得獨立后不久，便廣泛出現軍事政變。整體來看，第一次中東戰爭之后，阿拉伯國家的部分軍官對于封建政府不滿增加，試圖通過政變推翻政府。既有的研究表明，軍隊發動政變主要受到客觀條件、制度原因和觀念原因的影響，這些因素總體上有利于軍隊。

第一，政變的客觀條件。客觀條件包括政府合法性狀況、社會經濟現代化程度、內部安全環境和國際政治結構。在內部，這些國家的文官政府普遍面臨經濟發展落后、國家局勢混亂、合法性較低等問題，這不僅不利于政府在面臨威脅時獲取支持，而且增加了軍官干預政治的機會和動機。[10]在外部，英、法等國對阿拉伯民族的長期剝削和壓迫激起了軍官的不滿，他們認為只有推翻外部支持的封建王朝，才能開啟新的國家歷史紀元。阿拉伯國家在第一次中東戰爭中遭遇失敗，軍官普遍憎惡腐朽的封建統治集團，[11]認為只有建立新的國家才能避免對以色列戰爭的失敗，捍衛阿拉伯民族的利益。二戰之后，美國成為全球范圍內最有權力的西方陣營國家，它對于阿拉伯君主國的政策十分重要。美國認為，中東地區是英、法的傳統勢力范圍，而封建國家多是兩國的盟友，打擊英、法在中東的存在是其重要戰略之一，因而并不傾力支持王朝國家。此外，封建政府可能導致民眾發動革命，使共產主義得利，為了防止共產主義擴散，美國對于脆弱的封建王朝并沒有提供足夠的支持。[12]

第二，政變的制度原因。制度因素主要是指軍官團體的聚合度，及其與之并行的文官精英的團結程度。相較初建的政黨團體，軍人有更強的組織性。國家建立初期，文官機構相對脆弱，且不同政治力量之間矛盾沖突顯著，而軍隊實力較強，且軍官統一度較高，因而在軍政關系中處于優勢地位。[13]殖民統治時期，大多數阿拉伯國家建立了現代官僚體系，包括軍事、教育、行政管理等國家制度體系，試圖把傳統混雜的管理模式改為西方式的責權相對明確的現代管理模式。這樣，阿拉伯國家不僅能與西方的壓力和要求對接，而且能夠促進提高政府機構的效率、維持國內秩序（這對于貿易和外國人的安全來說至關重要）和管理對外關系。國家壟斷合法使用暴力的權力是現代民族國家的重要特征，阿拉伯國家在這一時期將整個財政支出的2/3用于與安全有關的事務，包括創建和發展警察力量、創建農村的憲兵、建立一支具有一定規模并配備新式武器裝備的軍隊。[14]顯然，軍隊的團結度和所掌控的資源遠遠高于和多于文官政府，這有助于軍事政變的成功。

第三，政變的觀念原因。在獨立初期，軍人無疑是阿拉伯國家進步力量的代表。一方面，阿拉伯軍官普遍視自己為社會的先進力量，參與政治的動機較大。阿拉伯軍官并非具有統一觀念和意識形態的團體，但其具有顯著的共性。整體來說，阿拉伯軍官通常是堅定的民族主義者，偏好社會改革、國家獨立和民族尊嚴。當代阿拉伯軍官有時稱自己為“武裝的知識分子”，軍官將其在社會中的身份界定為“穿軍裝的知識分子”，這意味著他們認為自己和知識分子一樣，在民族覺醒和社會/精神的先進性方面居于國家前列。[15]他們認為自己是國家進步的推動力量，理應在政治中發揮作用。另一方面，在民眾眼中，軍隊比國王更具民族主義代表性，他們也支持軍隊參與政治。阿拉伯民族主義覺醒于19世紀，在20世紀40年代前后，該思潮對民眾具有強大的吸引力。阿拉伯世界軍事政變的主導性意識形態既不是伊斯蘭主義，也不是左翼社會主義和右翼法西斯主義，而是民族主義，這種民族主義既包含泛阿拉伯民族主義，也包含國家民族主義，軍官通常把后者隱藏在前者當中。相較文官政府，軍隊是民族主義的更強代表，[16]民眾認同軍官的民族主義代表身份，這在一定程度上促使軍官發動政變。

四 軍政府的建立及其軍政關系

軍事政變并不必然導致軍人政權的出現，政變后也可能建立文官政府。[17]但是，政變之后建立軍人統治機制在阿拉伯世界是一個普遍現象。在1949～1967年的30次軍事政變中，僅有敘利亞在1954年和1961年發生了兩次軍隊政變后將權力直接移交給文官政府的現象。通常來看，政變之后，軍隊會建立由政變領導軍官組成的革命委員會，軍官占據政府要職，主導國家的內外事務。此外，這些國家的國防預算會顯著增加，軍隊廣泛參與經濟社會活動。

軍事政變最直觀和激烈的影響是政權更迭，伴隨軍事政變發生的往往是舊政府的倒臺，隨后，或者是由軍隊愿意接受的文官人物出任行政領導，或者是軍隊中有影響力的軍官直接出任行政領導。與之緊密聯系的是新政府以激烈的革命或改革，變更之前的政府政策。

首先，政變之后，軍官在相當長一段時間中主導國家政府機構。政變之后的一段時間里，軍隊與文官的協作會增加。與革命委員會平行，相關文官政府也會開始建立，這種雙重權力中心模式通常包含軍政雙方沖突的“種子”。革命委員會將軍人安插在行政部門，出任部長，開始對政府進行指導。如果文官政府服從，它就變得附屬于軍官集團，在國家事務中的影響力減弱，軍官廣泛占據關鍵的政府職位。如果文官政府反對，則軍官可能將其解散，政府中文官地位嚴重下降，甚至短期內被排除出政府。政變通常是軍人統治的開始，軍官承諾返回軍營的聲明很快被拋之腦后。

在1949年的敘利亞，辛納維（Sami Hilmy al-Hinnawi）上校發動政變之后，建立了最高戰爭委員會。自此之后，革命領導委員會、軍人領導委員會、革命委員會等由政變軍官組成的此類組織就變成了阿拉伯世界發生軍事政變之后，軍官進行政治統治的普遍機構。這種機構最大的特點在于將立法、行政、司法權力全都集中在軍官手中，軍官完全掌握國家權力。[18]在1963年伊拉克和敘利亞發生軍事政變之后，代表復興黨的文官被首次包括進來，參與政府管理和政治統治。1963年11月，阿里夫發動政變，再次使軍官與文官協作終結。整體來看，委員會的成員組成通常是秘密的，并且不時地進行調整，以確保軍官中有權勢和影響力成員的利益。這些委員會代表了制度化的最終權力機構，它們是連接人民和軍隊之間的橋梁，既承擔掌握軍事事務的責任，又具有行使國家政治職能的作用。但是這種統治不對任何人負責，并且缺乏必要的監督和制衡，因而往往顯示出威權主義的特征。

其次，軍政府成立后，軍費通常會顯著增加。國防預算是有關軍隊團體議題的重要內容之一。通常來說，軍事政變之后，國防預算在新國家中的投入比例將顯著上升，[19]阿拉伯共和制國家也不例外。埃及在1952年革命初期的軍費投入僅占國民生產總值（GDP）的5.3%，到1955～1956年迅速增長到9.3%，之后的軍費投入一直維持在較高水平。伊拉克在1958年建立軍政府，國防開支占GDP的比例從1953～1956年的5.8%增長到1959～1960年的8.8%，到第三次中東戰爭之前（1966～1967年）更是高達12.7%。敘利亞在1953～1954年的國防開支占GDP的比例僅為1.9%，到1955～1956年增長到6.0%，1966～1967年更是達到8.8%（見表1-2）。可見，阿拉伯國家軍政府成立后，軍費開支普遍增加。

表1-2 阿拉伯共和制國家（埃及、伊拉克、敘利亞）國防預算占國民生產總值的比例

最后，軍政府時期的軍隊廣泛參與經濟和社會事務。西方國家現代軍隊的專業化特征包括專業技術、責任感和團體意識三個方面。[20]由于第三世界國家建立和發展的獨特路徑，雖然這些國家的軍隊也具有與西方國家軍隊類似的專業技術和責任感，但兩者在團體意識方面存在顯著差別。這些國家的軍隊往往參與和專業技能并不相關的活動，例如政治活動和經濟活動，[21]阿拉伯國家也不例外。為了集中利用稀缺的財政資源，建立完善的工業體系，保證士兵和軍官的生活條件，加強士兵的服從，這些國家的軍隊普遍卷入經濟生產活動和社會事務。[22]

整體來看，阿拉伯共和制國家在20世紀50年代和60年代，軍政關系的模式主要是政軍共同享有權限或軍隊享有絕對權限的模式，突出表現在軍隊在政治治理、軍隊團體事務、安全政策制定和社會經濟活動中享有重要地位（見表1-3）。

表1-3 軍政府時期阿拉伯國家軍政府的軍政關系示意