第二節(jié) 政府控制軍隊能力的增強(qiáng)及其驅(qū)動因素

20世紀(jì)70年代之前，阿拉伯世界政變頻繁，軍隊在政治生活中具有重要地位。進(jìn)入20世紀(jì)70年代之后，軍隊在政府中的角色和作用逐漸改變和削弱，文官的地位相對上升。對于任何政府來說，保持政權(quán)生存都是首要問題。對于阿拉伯共和制國家來說，最重要的是阻止軍隊像20世紀(jì)50～70年代那樣通過政變推翻政府。政府賦予軍隊特權(quán)，同時弱化它們，促使軍隊將興趣遠(yuǎn)離政治。本節(jié)主要探討20世紀(jì)70年代之后，阿拉伯共和制國家的軍隊在政府中作用減弱這一現(xiàn)象。本節(jié)主要回答以下兩個問題：阿拉伯共和制國家軍政關(guān)系的變化和延續(xù)體現(xiàn)在哪些方面；影響軍政關(guān)系發(fā)生變化的因素有哪些。

一 政府控制軍隊的能力增強(qiáng)

進(jìn)入20世紀(jì)70年代之后，阿拉伯共和制國家的軍政關(guān)系發(fā)生了顯著變化。集中表現(xiàn)在軍事政變發(fā)生的頻率逐漸降低，成功的概率更是微乎其微；軍官在政府中不再發(fā)揮主導(dǎo)作用，即使先前的軍官出任總統(tǒng)，也選擇“脫下軍裝，穿上西裝”，政府的文官色彩增加；軍官在國家內(nèi)外安全事務(wù)中的作用減小，總統(tǒng)主導(dǎo)國家政策制定。然而，阿拉伯國家軍政關(guān)系仍有一定的延續(xù)性，集中體現(xiàn)在軍費在國防開支中的比例依舊很高；軍隊仍然深深卷入國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)；在警察不足以處理內(nèi)部政權(quán)威脅時，軍隊仍然負(fù)責(zé)維護(hù)內(nèi)部安全。

先來觀察軍政關(guān)系的變化。相較之前，20世紀(jì)70年代之后，阿拉伯國家政變數(shù)量和頻率減少和下降，政變成功的比例更低。到20世紀(jì)70年代，在主要的阿拉伯國家中，政變已經(jīng)變得很少。根據(jù)貝利的觀察，1969～1972年，阿拉伯國家發(fā)生8次政變，成功了6次。而1973～1976年，這些國家僅發(fā)生3次政變，1次成功；1977～1980年，這些國家僅發(fā)生4次政變，2次成功。顯然，阿拉伯國家的政變數(shù)量、頻率、成功率顯著減少和降低。此外，發(fā)生政變的阿拉伯國家數(shù)量減少，從側(cè)面顯示出軍隊在阿拉伯世界中政治作用的降低。1969～1972年、1973～1976年和1977～1980年，發(fā)生政變的阿拉伯國家分別是4個、3個、2個。[23]顯然，軍隊作為阿拉伯世界政權(quán)更迭者的角色在弱化。

在職軍官擔(dān)任國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的國家逐漸減少，軍官在國家政府部門任職的比例也極大降低。在阿拉伯劇變中，主要的阿拉伯國家中只有埃及和利比亞是前軍官出任總統(tǒng)。即使在這兩個國家中，穆巴拉克和卡扎菲也脫下軍裝。兩個邊緣的、較不發(fā)達(dá)的國家也門和蘇丹，也是軍官擔(dān)任總統(tǒng)，蘇丹和其他阿盟成員國差別較大，分別在1958年、1969年、1985年和1989年發(fā)生政變。在也門，薩利赫于1978年接替被政變刺殺的卡西姆出任總統(tǒng)。這兩個國家相較其他阿拉伯國家，缺乏替代性的政治機(jī)構(gòu)。[24]此外，大多數(shù)阿拉伯國家的政府文官色彩在增加，例如薩達(dá)特時期的埃及，軍官在內(nèi)閣、政府機(jī)關(guān)、國有部門、服務(wù)業(yè)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量和比重極大減少和降低。[25]復(fù)興黨統(tǒng)治伊拉克之后，黨的文官成員在革命委員會中逐漸占據(jù)多數(shù)，軍官作用相對減小。

在軍隊在政治治理中作用減小的同時，軍隊在團(tuán)體事務(wù)和安全政策制定方面的作用整體上也在減小。在軍隊團(tuán)體事務(wù)方面，總統(tǒng)對軍隊高級將領(lǐng)的任命和調(diào)動權(quán)力在增加，例如，納賽爾時期，阿明長期控制軍隊的內(nèi)部事務(wù)。薩達(dá)特時期可以經(jīng)常輕易更換國防部長，每位國防部長的任期平均為18個月，并且他更換國防部長的主要原因是安全政策出現(xiàn)分歧。[26]此外，軍隊總參謀長的職位也經(jīng)常更換。就伊拉克來說，薩達(dá)姆控制了對軍官的任命和提拔權(quán)，主要依賴復(fù)興黨和族群聯(lián)系，加強(qiáng)對軍隊團(tuán)體事務(wù)的控制。在安全政策制定方面，薩達(dá)特壟斷了內(nèi)外安全政策的制定，例如，第四次中東戰(zhàn)爭之后，在關(guān)系到埃及未來安全局勢的美埃談判接觸中，薩達(dá)特在沒有充分征求軍隊政策建議的情況下，為了獲得美國的支持，對以色列做出了巨大妥協(xié)，軍方只能無奈接受，[27]這顯示出文官政府對國家安全政策制定具有最終的決定權(quán)。薩達(dá)姆更是如此，在兩伊戰(zhàn)爭期間，薩達(dá)姆長期壟斷安全政策制定權(quán)，由于薩達(dá)姆的戰(zhàn)略判斷失誤，伊拉克軍隊付出了慘痛代價，薩達(dá)姆最終不得不增加和提高軍隊在安全事務(wù)決策中的權(quán)力和自主性。但是，戰(zhàn)爭一結(jié)束，總統(tǒng)立馬又恢復(fù)了對安全政策制定的壟斷權(quán)。

然而，這些國家的軍政關(guān)系在某些方面也表現(xiàn)出延續(xù)性。阿拉伯共和制國家的國防經(jīng)費依舊居高不下，大多數(shù)國家的國防預(yù)算占GDP的比例仍然很高。為了保證軍隊的忠誠，軍隊依舊在國防預(yù)算開支方面享有特權(quán)。埃及軍隊的國防開支不受政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，伊拉克等國維持了較高的國防預(yù)算。[28]二戰(zhàn)之后，中東一直是第三世界國家進(jìn)口武器數(shù)量最多的地區(qū)，軍費開支也一直維持在很高水平。據(jù)統(tǒng)計，中東地區(qū)的軍費開支在1962年是47億美元，到1980年增長到467億美元，增長了將近9倍。此外，軍費在國民生產(chǎn)總值中的比例也較高。1982年，伊拉克的軍費開支占國民生產(chǎn)總值的29.7%，是其教育經(jīng)費投入的9.2倍。[29]國防預(yù)算居高不下和阿拉伯國家面臨的外部威脅有關(guān)，但也體現(xiàn)出軍隊作為利益集團(tuán)，從國家獲取更多資源的企圖。

阿拉伯共和制國家的軍隊普遍參與社會經(jīng)濟(jì)活動，主要表現(xiàn)在參與國家工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等部門的活動。由于國家經(jīng)濟(jì)資源相對有限，為了提高效率和集中資源利用率，這些國家通常會鼓勵軍隊建立工廠，生產(chǎn)軍用和民用物資，開發(fā)農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)，建立軍隊下屬的醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。埃及是軍隊卷入經(jīng)濟(jì)活動程度最高的阿拉伯國家，國防部和軍隊生產(chǎn)部管理龐大的經(jīng)濟(jì)帝國，軍隊的公司廣泛涉足工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、通信及服務(wù)領(lǐng)域。此外，軍官在國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)中享有大量好處。許多軍官，主要是退休軍官利用他們與政權(quán)的聯(lián)系，獲得國有企業(yè)的管理職位，或者組建公司獲得政府合同。軍隊主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)既不受立法機(jī)構(gòu)和行政部門的審查，也不受包括媒體在內(nèi)的公民社會的監(jiān)督。對于政府來說，軍隊經(jīng)濟(jì)為確保軍官忠誠提供了足夠的庇護(hù)資源。[30]敘利亞在1972年和1975年建立了軍隊建筑執(zhí)行企業(yè)（Establishment for the Execution of Military Construction）和軍隊住房建筑企業(yè)（Military Housing Establishment），在20世紀(jì)80年代中期，它們變成敘利亞較大的兩個商業(yè)公司。[31]總之，大多數(shù)阿拉伯共和制國家的軍隊具有廣泛卷入經(jīng)濟(jì)社會活動的特征。

此外，軍隊在國家內(nèi)部安全事務(wù)中依舊發(fā)揮著重要作用。一方面，阿拉伯劇變之前，當(dāng)警察等內(nèi)部安全力量無法有效應(yīng)對威脅政權(quán)的民眾抗議時，軍隊將采取行動。貝林認(rèn)為，阿拉伯國家的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)（尤其是軍隊）對于政府的生存具有重要意義。在面臨相對嚴(yán)重的民眾抗議時，政治領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用軍隊恢復(fù)秩序，軍隊也遵守該命令。這主要是由于以下幾個因素：雖然這些國家往往面臨財政緊缺的問題，但是對于軍隊的投入一直維持在較高水平，這有助于使軍隊忠誠；長期以來，美國出于戰(zhàn)略利益考慮，并不強(qiáng)烈要求這些國家進(jìn)行民主自由改革，軍隊行動時面臨的外部壓力較小；阿拉伯國家的軍隊機(jī)構(gòu)具有父系主義文化特征，軍官職位任命主要基于裙帶關(guān)系，公私任務(wù)的區(qū)分相對模糊，腐敗和瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重，紀(jì)律的維持主要通過平衡不同族群/派系之間的敵對，這些使軍隊支持政府的意愿強(qiáng)烈；阿拉伯劇變之前，這些國家民眾的政治動員相對有限，軍隊進(jìn)行鎮(zhèn)壓的代價并不高昂。[32]另一方面，大多數(shù)阿拉伯國家面臨內(nèi)部族群分裂和激進(jìn)主義問題，軍隊往往支持反對分裂國家的活動。由于阿拉伯國家的族群分裂力量通常處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，它們往往有自己的組織和武裝，需要軍隊進(jìn)行應(yīng)對。例如，伊拉克軍隊需要長期應(yīng)對庫爾德分裂力量，蘇丹軍隊則要打擊達(dá)爾富爾分裂運動。20世紀(jì)80年代之后，政治伊斯蘭復(fù)興是中東地區(qū)重要的現(xiàn)象，該思潮和行動的出現(xiàn)主要是為了應(yīng)對現(xiàn)代世俗國家無法解決的阿拉伯世界的危機(jī)。它們當(dāng)中的一部分選擇激進(jìn)主義，試圖通過暴力手段推翻政權(quán)，建立伊斯蘭國家。20世紀(jì)80年代以來，敘利亞、埃及、阿爾及利亞等國的軍隊都對激進(jìn)主義進(jìn)行了嚴(yán)酷鎮(zhèn)壓。

整體來看，20世紀(jì)70年代以來，阿拉伯共和制國家軍政關(guān)系的模式主要是政軍共同享有權(quán)限或政府享有絕對權(quán)限的模式。這主要表現(xiàn)為在這些國家，文官在政治治理中占據(jù)主導(dǎo)地位；在軍隊的團(tuán)體事務(wù)、安全政策制定中的權(quán)威在增加，即使軍隊依舊享有重要的權(quán)力；軍隊依舊廣泛參與社會經(jīng)濟(jì)活動是一個顯著特征（見表1-4）。

表1-4 20世紀(jì)70年代以來阿拉伯國家軍政府的軍政關(guān)系示意

二 政府控制軍隊能力增強(qiáng)的原因

整體來看，進(jìn)入20世紀(jì)70年代，阿拉伯共和制國家的文官政府實力相對增強(qiáng)，軍隊地位相對下降。通常來說，軍政關(guān)系演變主要受到客觀條件、制度和觀念因素的影響，接下來具體分析這一時期的這些要素。

首先考察客觀條件。外部方面，第三次中東戰(zhàn)爭對于軍隊在國家中地位下降具有重要影響。一方面，阿拉伯國家在這次戰(zhàn)爭中慘敗使軍官聲譽下降，民眾對其不滿和不信任感加劇，[33]領(lǐng)導(dǎo)人逐漸意識到需要擺脫政府的軍人色彩。另一方面，這次慘敗使軍隊與政府討價還價的能力降低，他們很難再以國家最終保衛(wèi)者的姿態(tài)在政府中占據(jù)重要地位。而且，慘敗使軍官試圖參與政治活動來解決安全問題的信念受到挑戰(zhàn)，文官政府試圖提高軍隊專業(yè)化水平和加強(qiáng)對軍隊的控制。此外，隨著美蘇冷戰(zhàn)推進(jìn)，為了保證地區(qū)盟友的追隨，兩國紛紛向阿拉伯政府統(tǒng)治者提供支持，這使軍政雙方的實力對比產(chǎn)生了有利于文官政府的變化。[34]就內(nèi)部而言，這些國家的軍人政權(quán)并沒有有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治參與和社會進(jìn)步等問題，其合法性下降，民眾不愿意繼續(xù)支持軍官色彩濃厚的政府，文官政府擁有更多資源加強(qiáng)對軍隊的控制。20世紀(jì)70年代以來，隨著中東戰(zhàn)爭硝煙逐漸消散，阿拉伯國家社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)提上日程（例如埃及與以色列媾和之后，國家任務(wù)從軍事斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)），迫切需要大批專業(yè)技術(shù)人才，而非軍人。因此，一大批具有專業(yè)素質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會管理人才脫穎而出，其地位逐漸提高，作用進(jìn)一步增加，由此，軍人的地位相對下降。此外，隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，政府建立了新的統(tǒng)治聯(lián)盟，降低了對軍隊的依賴程度，提高了管理軍隊的能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為軍人提供了新的機(jī)會，減少了軍隊冒險發(fā)動政變的意愿。例如，薩達(dá)特培育了商業(yè)寡頭，敘利亞也利用國家資本主義和商業(yè)資本主義，培育統(tǒng)治聯(lián)盟。像阿爾及利亞、伊拉克等國，可以利用石油美元增強(qiáng)政府能力，并贏得民眾信賴。

其次看制度因素。隨著國家建設(shè)的逐漸推進(jìn)，總統(tǒng)的控制能力不斷增強(qiáng)。[35]這些國家的文官政府逐漸制定出控制軍隊的措施，如果政變的本質(zhì)是國家機(jī)構(gòu)中的力量奪取國家權(quán)力，那么防止政變的本質(zhì)就是創(chuàng)造條件，降低國家機(jī)構(gòu)中的力量進(jìn)行政權(quán)更迭的可能性。簡言之，預(yù)防軍事政變就是政權(quán)采取一系列策略阻止軍事政變。[36]

總體來看，阿拉伯共和制國家的文官政府預(yù)防政變的措施主要包括以下幾個方面。第一，任命和總統(tǒng)具有歸屬性（ascribed）聯(lián)系的人出任高級軍官，軍官任命主要依據(jù)家族、部落、族群和教派因素，并將這些忠誠力量部署在影響政權(quán)的關(guān)鍵位置。部落因素在阿拉伯共和制國家控制軍隊中具有重要影響，也門薩利赫政府的軍官招募主要來自哈希德部落聯(lián)盟（tribal confederation），軍官可能來自不同氏族。與也門類似，利比亞卡扎菲政權(quán)的軍官招募主要來自他所在的卡達(dá)法部落及其所屬部落聯(lián)盟。教派因素是軍官任命的重要考慮，薩達(dá)姆政權(quán)的軍隊廣泛招募提克里特地區(qū)的遜尼派，并且任命其部落成員擔(dān)任高級軍官。此外，敘利亞的中上層軍官主要來自阿拉維教派。總之，在大多數(shù)同質(zhì)性相對較低的阿拉伯共和制國家，利用歸屬性因素加強(qiáng)對軍隊的控制是重要策略。第二，在常規(guī)軍隊之外創(chuàng)建平行的武裝力量，發(fā)展多重安全機(jī)構(gòu)，任命家族成員或忠誠于自己的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，使這些機(jī)構(gòu)相互制衡，監(jiān)督軍隊，防止這些機(jī)構(gòu)獨立聯(lián)系。例如，伊拉克建立了平衡常規(guī)軍隊的準(zhǔn)軍事力量共和國衛(wèi)隊、共和國特別衛(wèi)隊等伊拉克的精英武裝力量，防止軍事政變是其重要責(zé)任。此外，情報安全部門是薩達(dá)姆進(jìn)行政權(quán)控制和軍隊控制的重要機(jī)構(gòu)，它主要包括五個相互制衡的機(jī)構(gòu)，1982年建立的特別安全機(jī)構(gòu)（Special Security）是伊拉克最強(qiáng)大的情報機(jī)構(gòu)，在2003年之前一直由薩達(dá)姆的次子庫賽主管；總安全機(jī)構(gòu)（General Security）是伊拉克最早的安全機(jī)構(gòu)，成立于1921年，是負(fù)責(zé)國內(nèi)政治安全的警察力量；復(fù)興黨情報局（The Iraqi Intelligence Service）分為國內(nèi)和國際兩個部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)外政治力量；軍事情報局（The General Military Intelligence Directorate）成立于伊拉克獨立的1932年，監(jiān)督軍隊是其重要職責(zé)之一，該機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)并不是薩達(dá)姆的親屬，但通常是支持薩達(dá)姆政權(quán)的遜尼派部落成員；伊拉克軍事安全和秘密警察。它們作為獨立的情報和安全部門，與共和國衛(wèi)隊一道，保護(hù)總統(tǒng)和政權(quán)，并滲透到社會的各部分。同時，這些機(jī)構(gòu)相互獨立，除了承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督軍隊、民眾、外部力量的職能外，還彼此進(jìn)行監(jiān)督，共同對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。[37]第三，運用資金支持等物質(zhì)激勵措施加強(qiáng)軍官的忠誠。阿拉伯共和制國家的政府總體上采取兩種物質(zhì)激勵方式贏得軍隊的支持，對軍官個人和整個軍事機(jī)構(gòu)進(jìn)行物質(zhì)激勵。這些國家的國防預(yù)算一直居高不下，這些國家不僅購買大量的武器裝備，而且向士兵提供高工資和高福利。[38]政治領(lǐng)導(dǎo)人運用收買軍官人心的方式，加強(qiáng)軍隊對政府的忠誠。

最后看觀念因素。軍政府的嚴(yán)密控制理念越來越不受歡迎，民主自由的觀念更加深入民心，民眾對于軍隊參與政治的不滿加劇，這有助于文官控制軍隊。隨著阿拉伯民族主義思潮的退卻，政府已經(jīng)成功塑造起國家民族主義的觀念，[39]阿拉伯民族主義幫助軍政府獲取合法性的作用在減小。軍方團(tuán)體性被亨廷頓界定為軍官具有的團(tuán)體特征，作為團(tuán)體，軍官擁有凝聚一體的意識，這種意識將軍官與行外人區(qū)別開來，既禁止團(tuán)體成員將專業(yè)技能運用到不相干的領(lǐng)域，又避免外行人干預(yù)軍官的專業(yè)行動。[40]雖然大多數(shù)阿拉伯共和制國家的總統(tǒng)仍會干預(yù)軍隊事務(wù)，但是軍隊卷入內(nèi)部事務(wù)的作用在顯著降低，主要國家軍隊自身的專業(yè)主義理念在加強(qiáng)，軍官卷入政治的意愿在下降。無疑，這些觀念因素有助于文官政府控制軍隊。