大生態(tài)與綠色治理專題

國家安全視域下的區(qū)域綜合災害風險防范與風險融資戰(zhàn)略思考[1]

孔鋒[2]

摘要：化解重大災害風險已成為當前國家和社會安全健康發(fā)展面臨的關鍵問題之一。本文首先從現(xiàn)代災害風險的定量評估入手，介紹了經濟學和工程學領域風險定量評估的方法與特征。其次，闡述了在互聯(lián)互通的全球化進程中，巨災風險對社會-生態(tài)系統(tǒng)影響的全球性、系統(tǒng)性和復雜性凸顯。再次，國家在災害風險治理中要統(tǒng)籌考慮“轉入-轉出”機制，有效克服風險治理實踐中的理論局限性，協(xié)同結構性減災和功能性避險并舉理念，統(tǒng)籌協(xié)調減災資源在需求和供給中的平衡，采取工程和非工程措施以化解重大災害風險。然后，基于化解重大風險的現(xiàn)實需求和科學理念，本文提出五個方面的前沿話題。同時，梳理了當前災害風險融資的發(fā)展趨勢并進行展望，分析了災害風險分散轉移面臨的五個方面挑戰(zhàn)。最后給出針對性政策建議。

關鍵詞：災害風險融資 巨災風險防范 互聯(lián)互通 災害級聯(lián)效應 “轉入-轉出”機制

國家安全重大事件與重大風險防范已成為當前國家可持續(xù)發(fā)展面臨的突出問題（郭君等，2019；史培軍，2017；孔鋒等，2018）。2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表了重要講話，強調提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。既要高度警惕“黑天鵝”事件，即小概率大影響事件，也要防范“灰犀牛”事件，即大概率大影響事件。在氣候變化背景下，自然災害領域的“黑天鵝”事件有增加趨勢，突出表現(xiàn)為巨災，其影響具有全球性、系統(tǒng)性和復雜性（史培軍、孔鋒等，2014；史培軍、王季薇等，2017；周洪建，2017）。巨災表現(xiàn)形式復雜多樣，集中體現(xiàn)為多災種、災害鏈和災害遭遇，在互聯(lián)互通背景下，其影響超越了災區(qū)本身，往往形成連鎖聯(lián)動效應（吳吉東，2018；孔鋒、史培軍、方建等，2017；孔鋒、呂麗莉、方建等，2017；宋長青等，2018）。自然災害領域的“灰犀牛”事件，如果不加以防范往往會通過級聯(lián)作用造成更大的災害損失，形成系統(tǒng)性風險（孔鋒等，2018；程昌秀等，2018；崔鵬等，2018）。本文在當前國家安全與化解重大風險的新形勢要求下，介紹現(xiàn)代災害風險防范的定量研究學科特點，闡述互聯(lián)互通背景下災害風險的特征及“轉入-轉出”機制，并初步探討災害風險治理實踐中的五個前沿話題，并給出政策建議，以期為化解重大風險的國家需求提供可能的思路和參考（見圖1）。

圖1 區(qū)域綜合災害風險防范與風險融資分析框架

一 現(xiàn)代災害風險防范的經濟學和工程學定量研究

現(xiàn)代災害風險防范在很大程度上依賴于定量研究方法，且這些定量方法多來源于其他學科（史培軍等，2014）。從學科來看，這些定量方法大致分為兩類：第一類是應用在經濟學中的方法；第二類是應用在工程學中的方法（吳吉東，2018）。經濟學的風險防范方法指導個體與集體行為理性地凝聚在一起，工程學的風險防范方法則是在經濟學的風險防范方法指導基礎上進行防范風險的實踐行動。兩類方法皆依靠數學的概念和方法，嵌入尚未統(tǒng)一和規(guī)范化的論述中，并利用這些概念形成人文學科領域，例如災害經濟學、災害社會學、災害民族學、災害政治學等。

（一）經濟學視域下的災害風險定量研究

從經濟學的角度來看，現(xiàn)代災害風險防范在處理風險和不確定性時，最重要的概念就是個體理性的理念（史培軍等，2014）。本文所指的個體可以是單個的人、家庭、商業(yè)團體或政治機構等。根據個體理性的理念，在具體情境下，個體能夠自主保持喜好理性。無論其是否面對其他個體，也無論其他個體是否保持理性，對于該個體而言在進行決策時，其都可以自主保持喜好理性，即一貫性。市場、機構、社會則可以被視為各種理性主體的集合體。風險防范在過去的發(fā)展過程中，一直致力于尋找和改進在面臨風險時做出更為合理的選擇的方法。現(xiàn)代風險防范的目標是試圖讓理性主體的集合體能夠像個體一樣表現(xiàn)出始終如一的理性，這樣可以使個體與集合體表現(xiàn)出一致的理性。在不受外界影響的情況下，當集合體中主體之間存在的差異可以被忽略掉，并產生具有代表性的主體時，即可使個體與集合體表現(xiàn)出一致的理性。為了協(xié)調個體與集合體的合理性，學界建立了資源的財產專屬權，從而將資源清晰地分配給單個主體。

（二）工程學視域下的災害風險定量研究

從工程學的角度來看，風險應對是指通過評估可能發(fā)生的不同后果的概率，采取相應的有效措施，降低風險發(fā)生概率。工程學主要是通過工程性設防措施，增加承災體韌性或降低孕災環(huán)境的不穩(wěn)定性，從而降低承災體可能面臨的風險。例如，相同強度的地震或洪澇災害發(fā)生在發(fā)展中國家和發(fā)達國家，其最終導致的人員傷亡往往差異巨大，這表明工程性設防不僅增強了承災體自身的韌性，同時分布在同一區(qū)域的承災體協(xié)同集聚也降低了區(qū)域孕災環(huán)境的不穩(wěn)定性。綜上可知，工程學改變了承災體及其所處的孕災環(huán)境的物理特征，因此，工程學在應對區(qū)域風險中具有十分重要的作用。

二 互聯(lián)互通背景下的現(xiàn)代災害風險典型特征

全球化背景下不同區(qū)域之間的互聯(lián)互通超過以往任何時代，產生了多種類型的聯(lián)絡網，最為典型的即是生產鏈和供應鏈。連通性在全球社會-生態(tài)系統(tǒng)中快速增長，無論是人文領域的區(qū)域間經濟相互依賴性、貿易往來、信息交流、人員交往以及電信網絡等，還是自然領域的生物和非生物過程，兩方面的全球化聯(lián)結程度均在加強。人類活動以及活動間聯(lián)系增加，并擴大到了全球范圍，通過國際貿易、通信網絡、文化交流、跨國犯罪等多種途徑，人類活動也開始在全球不同尺度上與生態(tài)進程聯(lián)系起來。改變連通性對于系統(tǒng)的恢復來說有很多不同的意義。連通性的增加有利于信息、人口、決策更迅速地傳播，但是同時也導致病毒和疾病更快速地散播。在某種程度上，加速全球化對于增強全球性和系統(tǒng)性風險防范是必不可少的，同時，高度的連通性對于風險防范還有其他效用。在互聯(lián)互通的背景下，騷亂迅速在市場與社會之間轉移，并且處于不斷變化中，從而導致全球范圍內的社會-生態(tài)系統(tǒng)變化的起源地和最終受影響的地區(qū)相隔甚遠，時間上也可能發(fā)生不同程度的滯后。政策成本與效益無法準確評估，全球各類系統(tǒng)的不確定性加劇。從體制方面來看，為了處理這種“分布式因果關系”的情況，需要對體制做重大調整，甚至產生新的制度。

連通性的增加還有另外一個讓人更為不安的因素。長期以來建立的各類網絡由不同部分構成，且各部分之間的聯(lián)系往往是隨機的。網絡系統(tǒng)復雜程度的增加，將不可避免地導致整個系統(tǒng)的不穩(wěn)定。也即隨著相互關聯(lián)的單元數量增加、連通的密度增大以及相互關聯(lián)的單元間的互動強度增高，系統(tǒng)不穩(wěn)定的概率會增大。研究表明，復雜性和連通性的增強，特別是非演變的和非計劃內的連通性增強，將導致系統(tǒng)穩(wěn)定性的降低和系統(tǒng)脆弱性的增加，同時導致成本與誤差的陡然上升。當前社會-生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展不是一個隨機的網絡，在全球化增加全球社會-生態(tài)系統(tǒng)的連通性及其強度的同時，全球社會-生態(tài)系統(tǒng)中各組成部分間新的聯(lián)系將源源不斷地產生，從而導致系統(tǒng)性風險增加。

三 災害風險治理研究中的“轉入-轉出”機制

災害轉入機制是指決策轉變的程序，包括調度和重新部署行動、參與者和資源（史培軍等，2014）。決策轉變的程序與社會-生態(tài)系統(tǒng)中人類應對風險的前期準備有關。災害轉出機制是指在人類應對能力范圍內，災害事件發(fā)生后決策轉變的程序，具體是指應對機制、參與人員、組織結構和過程回歸正常狀態(tài)，或者進入新的狀態(tài)或轉變后的系統(tǒng)。“轉入-轉出”機制標志著緊急狀態(tài)的開始與結束，其研究中應當與系統(tǒng)事前、事后正常狀態(tài)的不同變化模式有關。需要注意的是，應對能力的轉變與社會-生態(tài)系統(tǒng)作為一個系統(tǒng)，由于應對能力轉變程度的差異，該整體在受到致災因子影響后所產生的災情可能有所不同。當新的系統(tǒng)或狀態(tài)汲取了以往的經驗和教訓后，系統(tǒng)穩(wěn)定性得到提升，有效性得以提高，人類的應對能力得到提高。當災害發(fā)生導致人類的應對能力降低時，如果人類忽視了以往的經驗和教訓，將導致系統(tǒng)在應對未來風險時變得更加脆弱。需要說明的是，緊急狀態(tài)可以用以標記一個系統(tǒng)的兩個不同長期狀態(tài)的轉變。這種轉變不僅僅是物理系統(tǒng)中相變的模擬，更是象征歷史分叉點上的時刻，通過研究這些分叉點，克服當前風險管理實踐者所建立的理論模式中的局限性，從而對風險管理中的時間性、決策、機構等因素予以更客觀和科學的考量。

四 災害風險治理實踐中的五個前沿話題

（一）決策者對巨災災害鏈的研判能力

亟待加強決策者對巨災災害鏈的研判能力。互聯(lián)互通背景下巨災風險防范態(tài)勢嚴峻，巨災通過災害鏈、災害群和災害遭遇的形式引發(fā)形式復雜多樣的次生災害，這給決策者在處置中帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。例如，2010年2月智利地震引發(fā)的海嘯摧毀了多個沿海城鎮(zhèn)，同時引發(fā)了大面積的停電，波及全國90%的人口，一些地區(qū)停電長達數天。同時，搶劫、暴動、越獄都成為地震引發(fā)的次生災害。這種狀況在政府做出無需國際援助的初期判斷的情況下更為惡化。這一實例很可能在世界上任何地方出現(xiàn)，作為地震引發(fā)次生災害的案例，它也提醒人們下次防止類似的情況發(fā)生。

（二）決策者對巨災影響的研判能力

大力提高決策者對巨災影響的研判能力。災害發(fā)生后，如何對災害的可能影響做出快速科學的研判，是當前巨災風險治理中的關鍵問題。其核心是需要開發(fā)出一種有效的工具來幫助決策者在此類災難發(fā)生時對潛在的影響做出正確判斷。同時，決策者需要全面了解當前社會-生態(tài)系統(tǒng)中哪些已有的風險超越了決策者的應對能力。

（三）巨災應對處置中的資源儲備能力

系統(tǒng)評估巨災應對處置中的資源儲備能力。在卡特里娜颶風發(fā)生期間，由于缺乏公共交通設施，許多人面臨颶風來襲之前無法撤離的危險。缺乏對事件影響的正確判斷，最終迫使政府動用成本極高的方法（直升機或者船舶）來實現(xiàn)人群的撤離。換句話說，政府機構在最短的時間內全方位地評估事件的影響程度是非常重要的，這就需要政府使用目前已有的資源快速有效地積極處理巨災。因此，為政府機構開發(fā)一種工具，使政府機構在應對此類巨災時能夠及時有效地評估是否有足夠的資源應對成為一個難題。

（四）政府機構在“轉入-轉出”機制中的作用

科學評估政府機構在“轉入-轉出”機制中的作用。在災后重建過程中，很多政府要求得到幫助和支持，以重建基礎設施，但重建標準卻是依照災前標準而定。如果按照災前標準，那么重建后的設施的脆弱性和風險水平與災前完全相同。在災后重建過程中引進一種新的方法，避免重建后公共和個人的財產防范風險的水平依然很低。在改善“轉入-轉出”機制的過程中評估政府機構的作用是非常重要的。但“轉入-轉出”機制還有諸多問題尚未達成共識。例如，轉入何時開始？（是察覺風險之時，或是決策機制轉變的初次運行之時，抑或是當一套完整的預警系統(tǒng)已經到位時？）轉入何時結束？當災害形成后，轉出何時開始？類似的問題是當前災害風險科學研究和實踐中亟待解決的前沿問題之一。

（五）“一帶一路”建設的綜合自然災害風險防范

高度重視氣候變化背景下“一帶一路”綜合災害風險防范，助力“一帶一路”建設安全平穩(wěn)推進。“一帶一路”建設投資巨大且周期長，收益回饋慢；“一帶一路”沿線跨越高烈度、高寒、高陡的地理環(huán)境，孕災環(huán)境極其復雜，該地區(qū)災害復雜性突出，多災種、災害鏈和災害遭遇屢有發(fā)生（孔鋒、史培軍、方建等，2017）。氣候變化背景下“一帶一路”沿線孕災環(huán)境不穩(wěn)定性進一步增加，崩滑流和凍土的反復凍融，給沿線的水利水電工程、油氣管道工程、公路和高速鐵路等基礎設施建設帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。當前“一帶一路”建設更多的是關注經濟領域，而對氣候變化影響和災害風險防范關注相對較少。因此，亟須開展氣候變化背景下“一帶一路”綜合災害風險防范，為化解“一帶一路”建設中面臨的重大災害風險提供科技支撐。

五 災害風險融資的發(fā)展趨勢與展望

（一）救災資金缺口趨于增大

隨著災害風險形勢日益嚴峻，災害風險融資成為區(qū)域綜合災害風險防范結構體系中不可或缺的組成部分。它通過大量籌集資金，在災害發(fā)生并造成影響后快速地給災區(qū)提供資金以降低災害的間接影響并保障災后的恢復與重建，將個人或個別區(qū)域遭受的災害風險在其他群體或區(qū)域內實現(xiàn)高效分散。應對災害風險，充足的資金準備是綜合災害風險管理的中心環(huán)節(jié)。隨著災害事件的日益頻發(fā)以及其影響的不斷增大，災害風險的成本在增加，災后救助和恢復重建的資源缺口正在增大，風險減輕的方法已不足以有效降低災害尤其是巨災的影響，災害風險融資的手段在綜合災害風險防范中越來越凸顯其重要性。

（二）多元化發(fā)展救災資金籌集方式

發(fā)展多種形式的救災資金籌集方式，助力提升綜合減災能力。風險融資的核心思想是再分配災害風險，將個人或個別區(qū)域遭受的災害風險轉移到其他群體或區(qū)域，且通常是轉移到更多的人或更大的區(qū)域，風險再分配可以通過政府行為實現(xiàn)，也可以通過籌集社會資本、災后救助的方式實現(xiàn)。相較于前者，利用社會資本進入防災領域，發(fā)揮風險融資的作用，能夠盡可能地減少機會成本，降低防災減災對政府的依賴程度。各類風險分散工具各有優(yōu)劣，單純依靠任何一種風險融資工具都不可能有效解決災害風險管理問題，而必須整合各類工具的優(yōu)勢，并整合政府、企業(yè)、非政府組織、國際金融機構以及國際援助人的力量，形成“災害安全網絡”，實現(xiàn)高效的災害風險轉移。因此，除完善救災基金制度及其監(jiān)督制度外，還可運用災害保險與再保險、指數保險、天氣對沖基金、巨災債券或信用、災害彩票等經濟手段，完善救災資金保障體系。發(fā)展多種形式的救災資金籌集方式是提升我國綜合防災減災救災能力的重要環(huán)節(jié)，需要不斷創(chuàng)新其形式和路徑。

（三）災害保險和彩票前景巨大

保險是當前發(fā)達國家應對中度風險最主要的途徑，包括財產保險、農作物保險和國家災害保險，而保險公司會以再保險的形式進行融資。保險能夠保證災后足夠的資金以分散其覆蓋的風險，但保險也存在很多限制，例如需要完善的法律制度和監(jiān)管機構，需要數量多、變異大的保險對象，市場周期長等。我國當前災害保險的參與率遠低于美國和日本，災害保險仍有很大的發(fā)展空間。災害彩票作為我國新興的救災籌集資金的有效方式，當前在深圳市已經開始籌備，但仍有待政府統(tǒng)籌考慮。彩票也作為一種創(chuàng)新型的風險融資工具來籌集資金用于救災和恢復重建。日本在1995年阪神大地震、2005年新潟地震和2011年東日本大地震發(fā)生后均發(fā)行了災害專項彩票，其中為東日本大地震共籌集了150億日元用于震后恢復重建；2011年新西蘭克賴斯特徹奇發(fā)生6.3級淺源地震，彩票中心決定將彩票銷售額的50%用于震后恢復重建，吸引了全國83%的人口購買，共籌集835萬紐幣；2009年意大利阿布魯佐地震發(fā)生后，彩票公司專項發(fā)行名為“Win for Life”的彩票，將銷售額的23%用于震后重建，發(fā)行后的20個月內，共籌集2.75億歐元。

六 災害風險分散轉移面臨的五大挑戰(zhàn)

發(fā)展中國家金融市場發(fā)展不完善、風險管理結構不完整等問題，使災害風險分散普遍面臨很多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下五個方面。

挑戰(zhàn)1：風險分散工具的適用性和風險數據的完備性挑戰(zhàn)。目前很多風險分散工具不能使用或者不適合使用的狀況仍然存在。從空間而言，目前風險分散工具是根據技術可行性、需求和支付能力來分布的，而這種分布常常與風險和脆弱性的分布不一致。從風險等級而言，風險分散工具不能覆蓋全部的風險范圍。可獲得的風險相關綜合數據和信息通常很缺乏。很多發(fā)展中國家缺少災害歷史數據，同時缺乏獲取、處理和分析數據的設施，而這些數據對于識別和評估風險從而制定相應的風險管理措施十分必要。

挑戰(zhàn)2：對保險推廣困境及風險分散工具機制的認識不足。很多保險擴大范圍十分艱難，且投保人對風險分散工具的機制缺乏深入認識。在保險發(fā)展的初期階段，投保人購買保險從而降低風險的成本很高。為了擴大保險銷售范圍，必須降低保費，然而與之矛盾的是，降低保費需要建立在一個大的、分散的風險聯(lián)營基礎上。投保人對于眾多風險分散工具的工作機制和實際效益知之甚少。對風險分散的信心是建立在發(fā)達國家的理論和實踐基礎上的，而不是建立在對成本和效益的綜合理解上。理解災害風險分散工具的作用方式、作用對象以及選擇該工具的原因，在具體實施階段是十分重要的。盡管發(fā)達國家保險在災害風險分散中的成功經驗為發(fā)展中國家提供了越來越多的參考，但從形形色色的研究、機構和平臺中總結出清晰的適合發(fā)展中國家的方式仍然是十分困難的。基于風險認知的決策受到風險分析國際和國內對話的限制。對災害風險的一致、系統(tǒng)的分析以及對防災、減災和風險分散的認知，是機構、政府和國際組織分配資源的基礎，但由于風險評估和規(guī)劃項目的不完整性、利益偏向性以及政治問題等原因，無論在國內還是國際上，可共享的風險分析通常都是很困難的。

挑戰(zhàn)3：發(fā)展中國家的保險產品和保險市場發(fā)展堪憂。在發(fā)展中國家，前期幾乎沒有保險需求，潛在客戶也沒有能力對保險產品進行評估，對保險進行補貼和支持的機構和政府也難以確定保險對于災后貧困的人們和財政緊縮的政府而言是否真的有意義。同時，保險公司的利益通常難以與政府和個體的利益并存。當國際減災機構參與發(fā)展中國家的減災行動并對保險進行補貼時，保險產品會更傾向于貧困個體的利益，然而這種對消費者的過分保護和對市場的不合理管制，可能會導致保險產品價格過于低廉。在未來，發(fā)展中國家面臨過度依賴國際再保險從而排擠本土保險的風險。隨著自然災害發(fā)生頻率和強度增加，本土保險公司可能會撤出市場，而此時，有保險需求的客戶群體就會失去保險的保障從而完全暴露在自然災害中。

挑戰(zhàn)4：從執(zhí)行的角度來看，風險分散過于專業(yè)化和復雜化，且存在虧損可能。風險分散工具在市場中的復雜性，使一些潛在支持者、投資者、改革家望而卻步，對于這些非專業(yè)人員，風險分散工具的質量、作用和應用價值常常是被誤解的。風險分散工具存在虧損的可能，對風險保障的提供者而言，其回報是不確定的。盡管利用風險分散工具十分具有吸引力，但在實際操作中，對于投資者來說，它通常是一個不確定性很高的高風險投資行動。因此，像經濟合作與發(fā)展組織、世界銀行這樣的國際機構會支持保險公司等風險保障提供者，參與到發(fā)展中國家風險分散工具的實施中。

挑戰(zhàn)5：不同的機構和政府部門對于保險的要求是不協(xié)調的，當前建立可用的風險分散機制的周期較長。例如，農業(yè)部門可能會要求保險提高農民的生產力，促進農業(yè)經濟發(fā)展；保監(jiān)會可能會要求促進國內保險市場的發(fā)展；人道主義者可能會要求加快災害響應的速度，減少災后的財政短缺。這種單位和部門之間的不協(xié)調可能會導致效率低下。從事災害風險分散是長期的責任，倘若成立一個風險分散的工具又不堅持發(fā)展，會對風險分散市場產生消極影響。一個好的風險分散工具達到可持續(xù)發(fā)展可能需要10年以上的時間，而一般資金都不能長期持續(xù)供給，導致很多風險分散的工具規(guī)模難以擴大。

七 政策建議

基于上述分析，本文給出以下政策建議。

其一，多元化發(fā)展各類災害風險融資方式，鼓勵社會力量參與巨災風險融資。

其二，從物理設防、社會設防、文化設防層面提高區(qū)域綜合災害設防能力，增強區(qū)域韌性，協(xié)同考慮城市與鄉(xiāng)村的綜合災害防御能力。

其三，平衡平均設防能力和特殊事件、特殊地段、特殊時間的設防能力，避免形成“木桶效應”，同時規(guī)范特殊時段的設防工作，避免形成“破窗效應”。

其四，城市長遠發(fā)展需要將綜合防災減災、應對氣候變化、生態(tài)文明建設協(xié)同起來，實現(xiàn)興利避害的雙重效果，走適應區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展之路。

八 結束語

互聯(lián)互通和氣候變化背景下的災害治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)（史培軍、應卓蓉，2016）。推動政府在減災中的“轉入-轉出”機制，首先要識別四類災害風險，即可接受的災害風險、可轉化的災害風險、需防范的災害風險、罕見災害風險。巨災風險治理亟須在多尺度、多因素、多過程角度下，從多個防范級別上創(chuàng)造協(xié)同效應，有效地將巨災轉化成可以用現(xiàn)有合理方法應對的風險。同時，亟須研發(fā)應對不可接受的災害風險事件的流程。城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為應對巨災風險的最直接的主體和重要組成部分，需要在減災實踐業(yè)務中不斷提高其協(xié)作能力，協(xié)同結構性減災和功能性減災，大力提倡工程性減災和非工程性減災并舉，統(tǒng)籌協(xié)調，做好減災資源在需求和供給中的平衡。

參考文獻

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責任編輯：徐中春

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[1] 本文得到國家自然科學基金（71790611，41801064）和北京市社科基金研究基地項目（19JDGLA008）的資助。

[2] 孔鋒，理學博士，清華大學公共管理學院助理研究員，研究方向為氣候變化與自然災害。