大生態(tài)與綠色治理專題

國家安全視域下的區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)融資戰(zhàn)略思考[1]

孔鋒[2]

摘要：化解重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前國家和社會(huì)安全健康發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題之一。本文首先從現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的定量評(píng)估入手，介紹了經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估的方法與特征。其次，闡述了在互聯(lián)互通的全球化進(jìn)程中，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)影響的全球性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性凸顯。再次，國家在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中要統(tǒng)籌考慮“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制，有效克服風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中的理論局限性，協(xié)同結(jié)構(gòu)性減災(zāi)和功能性避險(xiǎn)并舉理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)減災(zāi)資源在需求和供給中的平衡，采取工程和非工程措施以化解重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。然后，基于化解重大風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求和科學(xué)理念，本文提出五個(gè)方面的前沿話題。同時(shí)，梳理了當(dāng)前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的發(fā)展趨勢(shì)并進(jìn)行展望，分析了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移面臨的五個(gè)方面挑戰(zhàn)。最后給出針對(duì)性政策建議。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范 互聯(lián)互通 災(zāi)害級(jí)聯(lián)效應(yīng) “轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制

國家安全重大事件與重大風(fēng)險(xiǎn)防范已成為當(dāng)前國家可持續(xù)發(fā)展面臨的突出問題（郭君等，2019；史培軍，2017；孔鋒等，2018）。2019年1月，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。既要高度警惕“黑天鵝”事件，即小概率大影響事件，也要防范“灰犀牛”事件，即大概率大影響事件。在氣候變化背景下，自然災(zāi)害領(lǐng)域的“黑天鵝”事件有增加趨勢(shì)，突出表現(xiàn)為巨災(zāi)，其影響具有全球性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性（史培軍、孔鋒等，2014；史培軍、王季薇等，2017；周洪建，2017）。巨災(zāi)表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，集中體現(xiàn)為多災(zāi)種、災(zāi)害鏈和災(zāi)害遭遇，在互聯(lián)互通背景下，其影響超越了災(zāi)區(qū)本身，往往形成連鎖聯(lián)動(dòng)效應(yīng)（吳吉東，2018；孔鋒、史培軍、方建等，2017；孔鋒、呂麗莉、方建等，2017；宋長青等，2018）。自然災(zāi)害領(lǐng)域的“灰犀牛”事件，如果不加以防范往往會(huì)通過級(jí)聯(lián)作用造成更大的災(zāi)害損失，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（孔鋒等，2018；程昌秀等，2018；崔鵬等，2018）。本文在當(dāng)前國家安全與化解重大風(fēng)險(xiǎn)的新形勢(shì)要求下，介紹現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的定量研究學(xué)科特點(diǎn)，闡述互聯(lián)互通背景下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特征及“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制，并初步探討災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中的五個(gè)前沿話題，并給出政策建議，以期為化解重大風(fēng)險(xiǎn)的國家需求提供可能的思路和參考（見圖1）。

圖1 區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)融資分析框架

一 現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)定量研究

現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范在很大程度上依賴于定量研究方法，且這些定量方法多來源于其他學(xué)科（史培軍等，2014）。從學(xué)科來看，這些定量方法大致分為兩類：第一類是應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的方法；第二類是應(yīng)用在工程學(xué)中的方法（吳吉東，2018）。經(jīng)濟(jì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范方法指導(dǎo)個(gè)體與集體行為理性地凝聚在一起，工程學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范方法則是在經(jīng)濟(jì)學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范方法指導(dǎo)基礎(chǔ)上進(jìn)行防范風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐行動(dòng)。兩類方法皆依靠數(shù)學(xué)的概念和方法，嵌入尚未統(tǒng)一和規(guī)范化的論述中，并利用這些概念形成人文學(xué)科領(lǐng)域，例如災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)、災(zāi)害社會(huì)學(xué)、災(zāi)害民族學(xué)、災(zāi)害政治學(xué)等。

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定量研究

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范在處理風(fēng)險(xiǎn)和不確定性時(shí)，最重要的概念就是個(gè)體理性的理念（史培軍等，2014）。本文所指的個(gè)體可以是單個(gè)的人、家庭、商業(yè)團(tuán)體或政治機(jī)構(gòu)等。根據(jù)個(gè)體理性的理念，在具體情境下，個(gè)體能夠自主保持喜好理性。無論其是否面對(duì)其他個(gè)體，也無論其他個(gè)體是否保持理性，對(duì)于該個(gè)體而言在進(jìn)行決策時(shí)，其都可以自主保持喜好理性，即一貫性。市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)則可以被視為各種理性主體的集合體。風(fēng)險(xiǎn)防范在過去的發(fā)展過程中，一直致力于尋找和改進(jìn)在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)做出更為合理的選擇的方法。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)是試圖讓理性主體的集合體能夠像個(gè)體一樣表現(xiàn)出始終如一的理性，這樣可以使個(gè)體與集合體表現(xiàn)出一致的理性。在不受外界影響的情況下，當(dāng)集合體中主體之間存在的差異可以被忽略掉，并產(chǎn)生具有代表性的主體時(shí)，即可使個(gè)體與集合體表現(xiàn)出一致的理性。為了協(xié)調(diào)個(gè)體與集合體的合理性，學(xué)界建立了資源的財(cái)產(chǎn)專屬權(quán)，從而將資源清晰地分配給單個(gè)主體。

（二）工程學(xué)視域下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定量研究

從工程學(xué)的角度來看，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是指通過評(píng)估可能發(fā)生的不同后果的概率，采取相應(yīng)的有效措施，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。工程學(xué)主要是通過工程性設(shè)防措施，增加承災(zāi)體韌性或降低孕災(zāi)環(huán)境的不穩(wěn)定性，從而降低承災(zāi)體可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。例如，相同強(qiáng)度的地震或洪澇災(zāi)害發(fā)生在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，其最終導(dǎo)致的人員傷亡往往差異巨大，這表明工程性設(shè)防不僅增強(qiáng)了承災(zāi)體自身的韌性，同時(shí)分布在同一區(qū)域的承災(zāi)體協(xié)同集聚也降低了區(qū)域孕災(zāi)環(huán)境的不穩(wěn)定性。綜上可知，工程學(xué)改變了承災(zāi)體及其所處的孕災(zāi)環(huán)境的物理特征，因此，工程學(xué)在應(yīng)對(duì)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)中具有十分重要的作用。

二 互聯(lián)互通背景下的現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)典型特征

全球化背景下不同區(qū)域之間的互聯(lián)互通超過以往任何時(shí)代，產(chǎn)生了多種類型的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，最為典型的即是生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈。連通性在全球社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)中快速增長，無論是人文領(lǐng)域的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)相互依賴性、貿(mào)易往來、信息交流、人員交往以及電信網(wǎng)絡(luò)等，還是自然領(lǐng)域的生物和非生物過程，兩方面的全球化聯(lián)結(jié)程度均在加強(qiáng)。人類活動(dòng)以及活動(dòng)間聯(lián)系增加，并擴(kuò)大到了全球范圍，通過國際貿(mào)易、通信網(wǎng)絡(luò)、文化交流、跨國犯罪等多種途徑，人類活動(dòng)也開始在全球不同尺度上與生態(tài)進(jìn)程聯(lián)系起來。改變連通性對(duì)于系統(tǒng)的恢復(fù)來說有很多不同的意義。連通性的增加有利于信息、人口、決策更迅速地傳播，但是同時(shí)也導(dǎo)致病毒和疾病更快速地散播。在某種程度上，加速全球化對(duì)于增強(qiáng)全球性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范是必不可少的，同時(shí)，高度的連通性對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范還有其他效用。在互聯(lián)互通的背景下，騷亂迅速在市場(chǎng)與社會(huì)之間轉(zhuǎn)移，并且處于不斷變化中，從而導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)變化的起源地和最終受影響的地區(qū)相隔甚遠(yuǎn)，時(shí)間上也可能發(fā)生不同程度的滯后。政策成本與效益無法準(zhǔn)確評(píng)估，全球各類系統(tǒng)的不確定性加劇。從體制方面來看，為了處理這種“分布式因果關(guān)系”的情況，需要對(duì)體制做重大調(diào)整，甚至產(chǎn)生新的制度。

連通性的增加還有另外一個(gè)讓人更為不安的因素。長期以來建立的各類網(wǎng)絡(luò)由不同部分構(gòu)成，且各部分之間的聯(lián)系往往是隨機(jī)的。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)復(fù)雜程度的增加，將不可避免地導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的不穩(wěn)定。也即隨著相互關(guān)聯(lián)的單元數(shù)量增加、連通的密度增大以及相互關(guān)聯(lián)的單元間的互動(dòng)強(qiáng)度增高，系統(tǒng)不穩(wěn)定的概率會(huì)增大。研究表明，復(fù)雜性和連通性的增強(qiáng)，特別是非演變的和非計(jì)劃內(nèi)的連通性增強(qiáng)，將導(dǎo)致系統(tǒng)穩(wěn)定性的降低和系統(tǒng)脆弱性的增加，同時(shí)導(dǎo)致成本與誤差的陡然上升。當(dāng)前社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展不是一個(gè)隨機(jī)的網(wǎng)絡(luò)，在全球化增加全球社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的連通性及其強(qiáng)度的同時(shí)，全球社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)中各組成部分間新的聯(lián)系將源源不斷地產(chǎn)生，從而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加。

三 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理研究中的“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制

災(zāi)害轉(zhuǎn)入機(jī)制是指決策轉(zhuǎn)變的程序，包括調(diào)度和重新部署行動(dòng)、參與者和資源（史培軍等，2014）。決策轉(zhuǎn)變的程序與社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)中人類應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前期準(zhǔn)備有關(guān)。災(zāi)害轉(zhuǎn)出機(jī)制是指在人類應(yīng)對(duì)能力范圍內(nèi)，災(zāi)害事件發(fā)生后決策轉(zhuǎn)變的程序，具體是指應(yīng)對(duì)機(jī)制、參與人員、組織結(jié)構(gòu)和過程回歸正常狀態(tài)，或者進(jìn)入新的狀態(tài)或轉(zhuǎn)變后的系統(tǒng)。“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制標(biāo)志著緊急狀態(tài)的開始與結(jié)束，其研究中應(yīng)當(dāng)與系統(tǒng)事前、事后正常狀態(tài)的不同變化模式有關(guān)。需要注意的是，應(yīng)對(duì)能力的轉(zhuǎn)變與社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)系統(tǒng)，由于應(yīng)對(duì)能力轉(zhuǎn)變程度的差異，該整體在受到致災(zāi)因子影響后所產(chǎn)生的災(zāi)情可能有所不同。當(dāng)新的系統(tǒng)或狀態(tài)汲取了以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，系統(tǒng)穩(wěn)定性得到提升，有效性得以提高，人類的應(yīng)對(duì)能力得到提高。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致人類的應(yīng)對(duì)能力降低時(shí)，如果人類忽視了以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將導(dǎo)致系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)時(shí)變得更加脆弱。需要說明的是，緊急狀態(tài)可以用以標(biāo)記一個(gè)系統(tǒng)的兩個(gè)不同長期狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅僅是物理系統(tǒng)中相變的模擬，更是象征歷史分叉點(diǎn)上的時(shí)刻，通過研究這些分叉點(diǎn)，克服當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐者所建立的理論模式中的局限性，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理中的時(shí)間性、決策、機(jī)構(gòu)等因素予以更客觀和科學(xué)的考量。

四 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中的五個(gè)前沿話題

（一）決策者對(duì)巨災(zāi)災(zāi)害鏈的研判能力

亟待加強(qiáng)決策者對(duì)巨災(zāi)災(zāi)害鏈的研判能力。互聯(lián)互通背景下巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻，巨災(zāi)通過災(zāi)害鏈、災(zāi)害群和災(zāi)害遭遇的形式引發(fā)形式復(fù)雜多樣的次生災(zāi)害，這給決策者在處置中帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，2010年2月智利地震引發(fā)的海嘯摧毀了多個(gè)沿海城鎮(zhèn)，同時(shí)引發(fā)了大面積的停電，波及全國90%的人口，一些地區(qū)停電長達(dá)數(shù)天。同時(shí)，搶劫、暴動(dòng)、越獄都成為地震引發(fā)的次生災(zāi)害。這種狀況在政府做出無需國際援助的初期判斷的情況下更為惡化。這一實(shí)例很可能在世界上任何地方出現(xiàn)，作為地震引發(fā)次生災(zāi)害的案例，它也提醒人們下次防止類似的情況發(fā)生。

（二）決策者對(duì)巨災(zāi)影響的研判能力

大力提高決策者對(duì)巨災(zāi)影響的研判能力。災(zāi)害發(fā)生后，如何對(duì)災(zāi)害的可能影響做出快速科學(xué)的研判，是當(dāng)前巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理中的關(guān)鍵問題。其核心是需要開發(fā)出一種有效的工具來幫助決策者在此類災(zāi)難發(fā)生時(shí)對(duì)潛在的影響做出正確判斷。同時(shí)，決策者需要全面了解當(dāng)前社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)中哪些已有的風(fēng)險(xiǎn)超越了決策者的應(yīng)對(duì)能力。

（三）巨災(zāi)應(yīng)對(duì)處置中的資源儲(chǔ)備能力

系統(tǒng)評(píng)估巨災(zāi)應(yīng)對(duì)處置中的資源儲(chǔ)備能力。在卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生期間，由于缺乏公共交通設(shè)施，許多人面臨颶風(fēng)來襲之前無法撤離的危險(xiǎn)。缺乏對(duì)事件影響的正確判斷，最終迫使政府動(dòng)用成本極高的方法（直升機(jī)或者船舶）來實(shí)現(xiàn)人群的撤離。換句話說，政府機(jī)構(gòu)在最短的時(shí)間內(nèi)全方位地評(píng)估事件的影響程度是非常重要的，這就需要政府使用目前已有的資源快速有效地積極處理巨災(zāi)。因此，為政府機(jī)構(gòu)開發(fā)一種工具，使政府機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)此類巨災(zāi)時(shí)能夠及時(shí)有效地評(píng)估是否有足夠的資源應(yīng)對(duì)成為一個(gè)難題。

（四）政府機(jī)構(gòu)在“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制中的作用

科學(xué)評(píng)估政府機(jī)構(gòu)在“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制中的作用。在災(zāi)后重建過程中，很多政府要求得到幫助和支持，以重建基礎(chǔ)設(shè)施，但重建標(biāo)準(zhǔn)卻是依照災(zāi)前標(biāo)準(zhǔn)而定。如果按照災(zāi)前標(biāo)準(zhǔn)，那么重建后的設(shè)施的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)水平與災(zāi)前完全相同。在災(zāi)后重建過程中引進(jìn)一種新的方法，避免重建后公共和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)防范風(fēng)險(xiǎn)的水平依然很低。在改善“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制的過程中評(píng)估政府機(jī)構(gòu)的作用是非常重要的。但“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制還有諸多問題尚未達(dá)成共識(shí)。例如，轉(zhuǎn)入何時(shí)開始？（是察覺風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)，或是決策機(jī)制轉(zhuǎn)變的初次運(yùn)行之時(shí)，抑或是當(dāng)一套完整的預(yù)警系統(tǒng)已經(jīng)到位時(shí)？）轉(zhuǎn)入何時(shí)結(jié)束？當(dāng)災(zāi)害形成后，轉(zhuǎn)出何時(shí)開始？類似的問題是當(dāng)前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)研究和實(shí)踐中亟待解決的前沿問題之一。

（五）“一帶一路”建設(shè)的綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范

高度重視氣候變化背景下“一帶一路”綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范，助力“一帶一路”建設(shè)安全平穩(wěn)推進(jìn)。“一帶一路”建設(shè)投資巨大且周期長，收益回饋慢；“一帶一路”沿線跨越高烈度、高寒、高陡的地理環(huán)境，孕災(zāi)環(huán)境極其復(fù)雜，該地區(qū)災(zāi)害復(fù)雜性突出，多災(zāi)種、災(zāi)害鏈和災(zāi)害遭遇屢有發(fā)生（孔鋒、史培軍、方建等，2017）。氣候變化背景下“一帶一路”沿線孕災(zāi)環(huán)境不穩(wěn)定性進(jìn)一步增加，崩滑流和凍土的反復(fù)凍融，給沿線的水利水電工程、油氣管道工程、公路和高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而對(duì)氣候變化影響和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)注相對(duì)較少。因此，亟須開展氣候變化背景下“一帶一路”綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范，為化解“一帶一路”建設(shè)中面臨的重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)提供科技支撐。

五 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的發(fā)展趨勢(shì)與展望

（一）救災(zāi)資金缺口趨于增大

隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資成為區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范結(jié)構(gòu)體系中不可或缺的組成部分。它通過大量籌集資金，在災(zāi)害發(fā)生并造成影響后快速地給災(zāi)區(qū)提供資金以降低災(zāi)害的間接影響并保障災(zāi)后的恢復(fù)與重建，將個(gè)人或個(gè)別區(qū)域遭受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在其他群體或區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效分散。應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，充足的資金準(zhǔn)備是綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的中心環(huán)節(jié)。隨著災(zāi)害事件的日益頻發(fā)以及其影響的不斷增大，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的成本在增加，災(zāi)后救助和恢復(fù)重建的資源缺口正在增大，風(fēng)險(xiǎn)減輕的方法已不足以有效降低災(zāi)害尤其是巨災(zāi)的影響，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的手段在綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范中越來越凸顯其重要性。

（二）多元化發(fā)展救災(zāi)資金籌集方式

發(fā)展多種形式的救災(zāi)資金籌集方式，助力提升綜合減災(zāi)能力。風(fēng)險(xiǎn)融資的核心思想是再分配災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，將個(gè)人或個(gè)別區(qū)域遭受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到其他群體或區(qū)域，且通常是轉(zhuǎn)移到更多的人或更大的區(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)再分配可以通過政府行為實(shí)現(xiàn)，也可以通過籌集社會(huì)資本、災(zāi)后救助的方式實(shí)現(xiàn)。相較于前者，利用社會(huì)資本進(jìn)入防災(zāi)領(lǐng)域，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)融資的作用，能夠盡可能地減少機(jī)會(huì)成本，降低防災(zāi)減災(zāi)對(duì)政府的依賴程度。各類風(fēng)險(xiǎn)分散工具各有優(yōu)劣，單純依靠任何一種風(fēng)險(xiǎn)融資工具都不可能有效解決災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理問題，而必須整合各類工具的優(yōu)勢(shì)，并整合政府、企業(yè)、非政府組織、國際金融機(jī)構(gòu)以及國際援助人的力量，形成“災(zāi)害安全網(wǎng)絡(luò)”，實(shí)現(xiàn)高效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。因此，除完善救災(zāi)基金制度及其監(jiān)督制度外，還可運(yùn)用災(zāi)害保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)、天氣對(duì)沖基金、巨災(zāi)債券或信用、災(zāi)害彩票等經(jīng)濟(jì)手段，完善救災(zāi)資金保障體系。發(fā)展多種形式的救災(zāi)資金籌集方式是提升我國綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的重要環(huán)節(jié)，需要不斷創(chuàng)新其形式和路徑。

（三）災(zāi)害保險(xiǎn)和彩票前景巨大

保險(xiǎn)是當(dāng)前發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)中度風(fēng)險(xiǎn)最主要的途徑，包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、農(nóng)作物保險(xiǎn)和國家災(zāi)害保險(xiǎn)，而保險(xiǎn)公司會(huì)以再保險(xiǎn)的形式進(jìn)行融資。保險(xiǎn)能夠保證災(zāi)后足夠的資金以分散其覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)，但保險(xiǎn)也存在很多限制，例如需要完善的法律制度和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要數(shù)量多、變異大的保險(xiǎn)對(duì)象，市場(chǎng)周期長等。我國當(dāng)前災(zāi)害保險(xiǎn)的參與率遠(yuǎn)低于美國和日本，災(zāi)害保險(xiǎn)仍有很大的發(fā)展空間。災(zāi)害彩票作為我國新興的救災(zāi)籌集資金的有效方式，當(dāng)前在深圳市已經(jīng)開始籌備，但仍有待政府統(tǒng)籌考慮。彩票也作為一種創(chuàng)新型的風(fēng)險(xiǎn)融資工具來籌集資金用于救災(zāi)和恢復(fù)重建。日本在1995年阪神大地震、2005年新潟地震和2011年東日本大地震發(fā)生后均發(fā)行了災(zāi)害專項(xiàng)彩票，其中為東日本大地震共籌集了150億日元用于震后恢復(fù)重建；2011年新西蘭克賴斯特徹奇發(fā)生6.3級(jí)淺源地震，彩票中心決定將彩票銷售額的50%用于震后恢復(fù)重建，吸引了全國83%的人口購買，共籌集835萬紐幣；2009年意大利阿布魯佐地震發(fā)生后，彩票公司專項(xiàng)發(fā)行名為“Win for Life”的彩票，將銷售額的23%用于震后重建，發(fā)行后的20個(gè)月內(nèi)，共籌集2.75億歐元。

六 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移面臨的五大挑戰(zhàn)

發(fā)展中國家金融市場(chǎng)發(fā)展不完善、風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)不完整等問題，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散普遍面臨很多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

挑戰(zhàn)1：風(fēng)險(xiǎn)分散工具的適用性和風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的完備性挑戰(zhàn)。目前很多風(fēng)險(xiǎn)分散工具不能使用或者不適合使用的狀況仍然存在。從空間而言，目前風(fēng)險(xiǎn)分散工具是根據(jù)技術(shù)可行性、需求和支付能力來分布的，而這種分布常常與風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的分布不一致。從風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)而言，風(fēng)險(xiǎn)分散工具不能覆蓋全部的風(fēng)險(xiǎn)范圍。可獲得的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)綜合數(shù)據(jù)和信息通常很缺乏。很多發(fā)展中國家缺少災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)，同時(shí)缺乏獲取、處理和分析數(shù)據(jù)的設(shè)施，而這些數(shù)據(jù)對(duì)于識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)從而制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施十分必要。

挑戰(zhàn)2：對(duì)保險(xiǎn)推廣困境及風(fēng)險(xiǎn)分散工具機(jī)制的認(rèn)識(shí)不足。很多保險(xiǎn)擴(kuò)大范圍十分艱難，且投保人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分散工具的機(jī)制缺乏深入認(rèn)識(shí)。在保險(xiǎn)發(fā)展的初期階段，投保人購買保險(xiǎn)從而降低風(fēng)險(xiǎn)的成本很高。為了擴(kuò)大保險(xiǎn)銷售范圍，必須降低保費(fèi)，然而與之矛盾的是，降低保費(fèi)需要建立在一個(gè)大的、分散的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)營基礎(chǔ)上。投保人對(duì)于眾多風(fēng)險(xiǎn)分散工具的工作機(jī)制和實(shí)際效益知之甚少。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分散的信心是建立在發(fā)達(dá)國家的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上的，而不是建立在對(duì)成本和效益的綜合理解上。理解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散工具的作用方式、作用對(duì)象以及選擇該工具的原因，在具體實(shí)施階段是十分重要的。盡管發(fā)達(dá)國家保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散中的成功經(jīng)驗(yàn)為發(fā)展中國家提供了越來越多的參考，但從形形色色的研究、機(jī)構(gòu)和平臺(tái)中總結(jié)出清晰的適合發(fā)展中國家的方式仍然是十分困難的。基于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的決策受到風(fēng)險(xiǎn)分析國際和國內(nèi)對(duì)話的限制。對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一致、系統(tǒng)的分析以及對(duì)防災(zāi)、減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)分散的認(rèn)知，是機(jī)構(gòu)、政府和國際組織分配資源的基礎(chǔ)，但由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和規(guī)劃項(xiàng)目的不完整性、利益偏向性以及政治問題等原因，無論在國內(nèi)還是國際上，可共享的風(fēng)險(xiǎn)分析通常都是很困難的。

挑戰(zhàn)3：發(fā)展中國家的保險(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展堪憂。在發(fā)展中國家，前期幾乎沒有保險(xiǎn)需求，潛在客戶也沒有能力對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估，對(duì)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼和支持的機(jī)構(gòu)和政府也難以確定保險(xiǎn)對(duì)于災(zāi)后貧困的人們和財(cái)政緊縮的政府而言是否真的有意義。同時(shí)，保險(xiǎn)公司的利益通常難以與政府和個(gè)體的利益并存。當(dāng)國際減災(zāi)機(jī)構(gòu)參與發(fā)展中國家的減災(zāi)行動(dòng)并對(duì)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，保險(xiǎn)產(chǎn)品會(huì)更傾向于貧困個(gè)體的利益，然而這種對(duì)消費(fèi)者的過分保護(hù)和對(duì)市場(chǎng)的不合理管制，可能會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格過于低廉。在未來，發(fā)展中國家面臨過度依賴國際再保險(xiǎn)從而排擠本土保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。隨著自然災(zāi)害發(fā)生頻率和強(qiáng)度增加，本土保險(xiǎn)公司可能會(huì)撤出市場(chǎng)，而此時(shí)，有保險(xiǎn)需求的客戶群體就會(huì)失去保險(xiǎn)的保障從而完全暴露在自然災(zāi)害中。

挑戰(zhàn)4：從執(zhí)行的角度來看，風(fēng)險(xiǎn)分散過于專業(yè)化和復(fù)雜化，且存在虧損可能。風(fēng)險(xiǎn)分散工具在市場(chǎng)中的復(fù)雜性，使一些潛在支持者、投資者、改革家望而卻步，對(duì)于這些非專業(yè)人員，風(fēng)險(xiǎn)分散工具的質(zhì)量、作用和應(yīng)用價(jià)值常常是被誤解的。風(fēng)險(xiǎn)分散工具存在虧損的可能，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障的提供者而言，其回報(bào)是不確定的。盡管利用風(fēng)險(xiǎn)分散工具十分具有吸引力，但在實(shí)際操作中，對(duì)于投資者來說，它通常是一個(gè)不確定性很高的高風(fēng)險(xiǎn)投資行動(dòng)。因此，像經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行這樣的國際機(jī)構(gòu)會(huì)支持保險(xiǎn)公司等風(fēng)險(xiǎn)保障提供者，參與到發(fā)展中國家風(fēng)險(xiǎn)分散工具的實(shí)施中。

挑戰(zhàn)5：不同的機(jī)構(gòu)和政府部門對(duì)于保險(xiǎn)的要求是不協(xié)調(diào)的，當(dāng)前建立可用的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的周期較長。例如，農(nóng)業(yè)部門可能會(huì)要求保險(xiǎn)提高農(nóng)民的生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；保監(jiān)會(huì)可能會(huì)要求促進(jìn)國內(nèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展；人道主義者可能會(huì)要求加快災(zāi)害響應(yīng)的速度，減少災(zāi)后的財(cái)政短缺。這種單位和部門之間的不協(xié)調(diào)可能會(huì)導(dǎo)致效率低下。從事災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散是長期的責(zé)任，倘若成立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分散的工具又不堅(jiān)持發(fā)展，會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分散市場(chǎng)產(chǎn)生消極影響。一個(gè)好的風(fēng)險(xiǎn)分散工具達(dá)到可持續(xù)發(fā)展可能需要10年以上的時(shí)間，而一般資金都不能長期持續(xù)供給，導(dǎo)致很多風(fēng)險(xiǎn)分散的工具規(guī)模難以擴(kuò)大。

七 政策建議

基于上述分析，本文給出以下政策建議。

其一，多元化發(fā)展各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)融資。

其二，從物理設(shè)防、社會(huì)設(shè)防、文化設(shè)防層面提高區(qū)域綜合災(zāi)害設(shè)防能力，增強(qiáng)區(qū)域韌性，協(xié)同考慮城市與鄉(xiāng)村的綜合災(zāi)害防御能力。

其三，平衡平均設(shè)防能力和特殊事件、特殊地段、特殊時(shí)間的設(shè)防能力，避免形成“木桶效應(yīng)”，同時(shí)規(guī)范特殊時(shí)段的設(shè)防工作，避免形成“破窗效應(yīng)”。

其四，城市長遠(yuǎn)發(fā)展需要將綜合防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同起來，實(shí)現(xiàn)興利避害的雙重效果，走適應(yīng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展之路。

八 結(jié)束語

互聯(lián)互通和氣候變化背景下的災(zāi)害治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（史培軍、應(yīng)卓蓉，2016）。推動(dòng)政府在減災(zāi)中的“轉(zhuǎn)入-轉(zhuǎn)出”機(jī)制，首先要識(shí)別四類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，即可接受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、可轉(zhuǎn)化的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、需防范的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、罕見災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理亟須在多尺度、多因素、多過程角度下，從多個(gè)防范級(jí)別上創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，有效地將巨災(zāi)轉(zhuǎn)化成可以用現(xiàn)有合理方法應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，亟須研發(fā)應(yīng)對(duì)不可接受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)事件的流程。城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最直接的主體和重要組成部分，需要在減災(zāi)實(shí)踐業(yè)務(wù)中不斷提高其協(xié)作能力，協(xié)同結(jié)構(gòu)性減災(zāi)和功能性減災(zāi)，大力提倡工程性減災(zāi)和非工程性減災(zāi)并舉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好減災(zāi)資源在需求和供給中的平衡。

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責(zé)任編輯：徐中春

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[1] 本文得到國家自然科學(xué)基金（71790611，41801064）和北京市社科基金研究基地項(xiàng)目（19JDGLA008）的資助。

[2] 孔鋒，理學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，研究方向?yàn)闅夂蜃兓c自然災(zāi)害。