三 可持續的原因

影響政府創新可持續的因素，通常包括制度環境的變遷、上級組織的指示、創新效果不佳、負責官員的變動等情況。不少學者認為，中國現行的官員升遷和考核制度，是影響政府創新可持續性的最重要因素，即所謂的“人走政息”。但是，這次調研的數據，對這種流行觀點給出了否定性的結論。

在全部178個地方政府獲獎項目中，僅有13個項目可以斷定已經終止，其余165個項目均處于持續狀態，可持續程度接近93%。對于已經在本地終止的項目，我們給出了四個選項：①自己主動終止；②負責原創新項目的主要領導變動；③上級叫停該項目；④其他。結果表明，項目在原地終止的首要原因，既非“負責原創新項目的主要領導變動”，也非“自己主動終止”，而是“其他”原因，占39%。其次的原因是“上級叫停該項目”，占33%；再次是“負責原創新項目的主要領導變動”，占14%；最后是“自己主動終止”，占14%。

圖2 獲獎項目在本地終止的原因

進一步訪談發現，導致獲獎項目終止的“其他”原因，主要是政治環境和政治生態的變化。一些原先的創新項目如果被項目所在地的主要領導認為與現行政治環境不相適應，那么無論這些項目的實際效果如何，都很可能會被終止。例如，一些推進基層黨內民主的獲獎項目，隨著政治環境日益強調政治紀律和政治規矩，就被一些地方領導紛紛叫停。

在中國現行的政治環境下，黨政主要領導即“一把手”的作用尤其重要。多數政府創新項目往往是由“一把手”推動的，而且也因此成為“一把手”的政績工程，跟其升遷直接有關。“一把手”的變動十分頻繁，有時甚至連一屆任期未滿就發生變更。新任的“一把手”通常要有自己的政績，就容易擱置或忽視其前任發起的創新項目。據此，不少學者曾經假定，政府創新項目不可持續的一個重要原因，是主要領導的變動，即所謂的“人走政息”。針對這種情況，在本次調查中，我們特別設計了一個關于“一把手”變動與獲獎項目存續之間相互關系的問題。結果發現，多數受訪者的答案與上述學者的研究結論很不相同。不認同“主要負責人更換后創新項目會終止”的比例高達78.35%，只有21.65%的受訪者認可“主要負責人更換后創新項目會終止”的結論（見圖3）。

圖3 對“主要負責人更換后創新項目會終止”的看法

關于獲獎項目得以持續的原因，我們也設計了四個選項：①已經上升為制度；②上級領導的支持；③因實際效果好獲得干部群眾的大力支持；④其他。統計數據表明，“因實際效果好獲得干部群眾的大力支持”是項目可持續的首要原因，有37%的人選擇此答案；其次是“已經上升為制度”，有33%的人選擇這一答案；選擇“其他”和“上級領導支持”分別是17%和13%。具體統計數據如圖4所示。

圖4 獲獎項目在本地持續運行的原因

獲獎項目的實際效果成為政府創新可持續的主要因素，這與“中國地方政府創新獎”所倡導的宗旨完全一致。鼓勵各級政府進行改革創新，以增進人民群眾的經濟權益、政治權益和其他社會權益，是舉辦“中國地方政府創新獎”的首要目的。從申報項目的資格認定，直到優勝獎評選標準的確立，政府創新的實際效益，一直是最重要的考慮因素。申報“中國地方政府創新獎”的資格之一，就是該創新項目必須實際運行一年以上，并取得客觀效果。優勝獎的評選標準之一，就是創新項目的“效益程度”，即“該項活動必須具有明顯的社會效益，這種效益必須業已被事實充分證明，或得到受益者廣泛承認”。為了確認相關民眾在政府創新項目中獲得益處，“中國地方政府創新獎”組委會對每一個入圍的候選項目均進行了獨立的調研評估。調研評估的重要內容，就是對候選獎項的受益者進行當面訪談，核實他們是否真正從創新項目中得到益處。因此，從獲獎項目的可持續性后果來看，“中國地方政府創新獎”圓滿地實現了其最初的根本宗旨。

任何政府創新項目都需要一定的成本，尤其是公共服務和社會治理類的創新項目，成本往往較高。因此，經費保障便成為影響政府創新項目能否成功的一個重要變量。一些研究表明，經濟發達地區的許多政府創新項目，很難在經濟落后地區推行，一個重要原因就是受到經費預算的制約。按照這樣的邏輯，我們也假定，一定的經費保障對于政府創新的持續性，也有著重要的意義。為了驗證這一假定，我們設置了一組簡單的問題，以便了解獲獎創新項目的經費是否有足夠的保障。結果表明，絕大多數的獲獎項目確實有充裕的經費保障。問卷調查顯示，有51.07%的受訪者表示，他們知道獲獎的創新項目有“充裕的經費”；另有33.40%的人對創新項目的經費情況并不知情，選擇“不知道”；有15.53%的人認為獲獎項目的經費“不充裕”（見圖5）。

圖5 對項目經費是否充裕的看法