三 從簡單治理到復合治理

東南亞國家的不同民族的生活區域呈現出不同的特點。從東南亞11個國家國內民族生活的狀態看，大致有這樣幾種狀況。第一種，一族居優。緬甸有緬人、欽人、克欽人、撣人、孟人、華人等30多個民族，但緬人的分布地區占全國的一半，人口占全國人口的75%；其他民族，特別是北部的山地民族如克欽族等聚居程度較高。越南有越人（京人）、芒人、岱依人、泰人、苗人、瑤人、華人、高棉人、占人等54個民族；越人主要分布在平原和沿海地區，人口占全國的87%。柬埔寨有高棉人、緬人、華人、越人、馬來人、佬人、泰人等民族；高棉人分布于全國各地區，人數占全國人口的87.5%。第二種，一族廣布型。即一個民族分布較廣，占全國人口總數的一半左右。如老撾有60多個民族統劃成3個民族，其中老龍族（佬人、泰人）占全國人口的60%；馬來人及其他土著占全國人口的66.1%，華人占25.3%，印度人占7.4%[32]。第三種為民族廣布，沒有一個民族分布于全國的大部分地區。如印度尼西亞，全國有100個民族。主要民族有：爪哇族約占全國人口的42%，分布于中爪哇和東爪哇；巽他族約占全國人口的13.6%，分布于西爪哇；馬都拉族約占全國人口的7%，米南加保族約占全國人口的3.3%，[33]散居于蘇門答臘島西部。除上述外，還有若干小民族。菲律賓有90多個民族，其中人數在100萬以上的有6個，米沙鄢人占全國人口的43.1%，主要分布在薩馬、萊特、保和、宿務、內格羅斯和帕奈等島上；他加祿人占22%，分布在呂宋島中部、馬林杜克島、波利略島和民都洛島的大部分地區；摩洛人（穆斯林）占4.6%，分布于棉蘭老島和蘇加祿群島。從東南亞國家的上述民族狀況看，東南半島和島嶼構成了不同民族生活的兩大區域，并對這一地區的族際關系和格局構成了重要影響。半島地區的一族居優狀況比較突出。而在群島地區的民族群體多呈分散狀況，即使是同一民族也被島嶼相隔。這種狀況不能不對這些國家的族際關系和政治發展帶來影響。

面對如此復雜的族際關系和民族問題，如何治理也構成了東南亞多民族國家政治發展中的一個重要問題。前文涉及的政治制度安排主要從政治權力的分配上解決民族群體代表參與問題，國家治理主要涉及國家通過怎樣的體系解決國內存在的民族問題，即通過治理維護和推進國內的政治發展。

首先，實現從同化性治理向復雜性治理的轉變。東南亞國家獨立后都面臨著國家統一的重要任務，國家統一、認同性建構是這些國家的一項重要任務。各國在發展現代化的同時，也在政治和文化上加強了統一國家的治理活動。在此方面有一些國家采取了更為極端的措施。早在20世紀40年代泰國鑾披汶政府就曾經向泰南穆斯林信徒推行同化政策，但并沒有獲得良好的效果，相反導致了泰南穆斯林的抵制和反抗。20世紀70年代緬甸奈溫政府強制推行緬甸語言政策。在馬來西亞，20世紀50年代，政府大力發展馬來教育，擠壓華文學校和泰米爾學校。在印尼新秩序時期，通過意識形態統一來限制內部成員民族、宗教、種族和階級等敏感話題的討論，對華人采取同化政策。這些政策都帶有明顯的同化或變相同化的特點。但這些政策均遭到了來自一些民族群體的抵制或反對。同時，民族利益的差距帶來的民族矛盾促使少數民族群體提出了自治或民族群體權利的要求。20世紀80年代以來，各個國家在對待少數民族群體的治理體系、政策等方面發生了新的變化。

其次，混合性治理體系獲得了發展。東南亞多民族國家根據本國的實際建立了混合性治理體系。這里的混合可以表現為兩種形式：一種是聯邦制；另一種是單一制。兩種國家結構形式彼此相對，但又吸收了對方的某些因素。

（一）聯邦制

在東南亞一些國家中，不少地方的部落組織、地方勢力集團或宗教教派組織依然保留著自己的傳統體制。不同的民族群體各有自己的宗教信仰、生活區域和自己的管理體制。他們聚集一方，既不足以獨立，又不能統治或同化其他的民族群體，現代主權國家的建立使他們共存于一個政治共同體中。在這樣的國家中，中央政府缺乏自主性，嚴重的多元制衡環境使得中央權力難以深入民族地方。這種局面不能不使政府和地方或民族群體之間就共同性事務采取合作治理的方式，聯邦制也就成為一些國家的選擇，目前比較有代表性當屬緬甸和馬來西亞。

“聯邦制是一種區域組織形式，它通過其存在和權威都各自受到憲法保障的中央政府與地方政府之間的分權而將統一性和地區多樣性同等納入一個單一的政治體制之中。”[34]在聯邦制國家中，任何一級政府的存在都受到憲法的保護，而不是靠其他組織的批準和授予。西方學者伯吉斯指出：“聯邦制精明之處在于它拿無限的能力去通融和化解一國之內競爭者甚至是沖突的、政治上有重要地位的各種群體。容忍、尊重、妥協、談判、相互承認是它的‘口號’，‘聯邦’與‘自治’相結合是它的標志。”[35]然而聯邦制并不一定意味著對少數民族的包容機制，甚至一些聯邦制本身是否定少數民族群體權利的，如作為領土聯邦制[36]典型的美國即是案例。也有的聯邦制成為“多數群體”用來“削弱少數民族的權力工具”。[37]不過在聯邦制的設計中，確有一些國家通過聯邦制或混合聯邦制度機制，使少數民族能夠在所居住的邦內享有更多的自治權力。這樣也就使一些民族群體在憲法和制度的框架內有了憲法和法律賦予的權力，據此在與中央政府或多數人社會博弈時，獲得一定的利益。這種狀況在“多民族聯邦制”[38]和“混合聯邦制”[39]中得到了較多體現。在此方面，緬甸的聯邦制安排具有代表性。

目前緬甸的行政區劃上有14個地區，包括7個邦（根據居住在該地區的主要民族命名）和7個省（主要是緬族人占多數的地區）。它們與12個軍區的劃分基本重合。1946年緬甸獨立時，緬甸各方曾在昂山的影響和主持下簽訂了《彬龍協議》。1947制定了緬甸聯邦憲法，形成了準聯邦聯盟框架。該聯盟包括一個中央聯盟政府和邦委員會管轄的各成員邦（以種族為基礎）。一些邦（撣邦和克耶邦）享有10年后退出聯盟的權利。撣邦的世襲統治者在傳統的行政和法律權威方面，享有一些地方自治權。這有損于中央政府的合法性和權威。該國家結構的安排試圖維護民族團結。然而，獨立后的政府并沒有履行承諾，一些民族群體借此發難。不少民族地方，如克倫、克欽等多個民族群體武裝割據，對緬甸今天的族際政治格局構成了重要影響。

馬來西亞的聯邦制屬于強中央權力的聯邦制或“最小的聯邦制”（minimalist federalism）。[40]1957年馬來西亞獨立時，國內共有包括原馬來聯邦4州、馬來屬邦5州以及檳榔嶼和馬六甲內的11個州。建國后不久，首任政府總理東姑拉赫曼提出了與北婆羅洲以及原屬海峽殖民地的新加坡合并為一個統一的馬來西亞構想。領導新加坡人民行動黨的李光耀由于渴望從英國手中獲得自治地位同時也面對蓬勃發展的共產主義運動影響，因此積極響應合并的提議。獨立后的馬來西亞采取馬來人優先的原則，馬、華矛盾激化，1965年，新加坡從馬來西亞獨立出來，從此之后馬來西亞也就形成了目前由11個州和吉隆坡、布城、納閩3個聯邦直轄區組成的聯邦制國家。作為聯邦制國家，從形式上看，中央和各州均有自己的政府機構和憲法。但馬來西亞聯邦是一種強聯邦政府權力的聯邦制。首先，該聯邦制確立了馬來人優先原則。尤其在政治上和軍事上保證了馬來人掌握統治權力。最高元首由西馬9州（即除馬六甲、檳榔嶼之外的9個原蘇丹國）的世襲蘇丹組成的統治者會議選出。其次，憲法規定了首相由議會選舉中獲勝的政黨領袖擔任。盡管馬來西亞采取多黨制，但巫統在聯盟黨中占有優勢。實際上議會的多數始終控制在馬來人手中，但其中不排斥少數民族也有代表在議會中擁有席位。再次，雖然馬來西亞在憲法上規定了中央和各州的權力，中央和地方的權力有明確的憲法和法律規定，但在立法、行政等諸多權力上，聯邦的憲法、立法和行政有著首要地位，以此保證國家的統一和完整。復次，各州的地位和權力因各州狀況不同而存在差異，由此保證了中央和地方之間存在一定的靈活空間。最后，東馬二州（沙撈越和沙巴州）曾有十年過渡期（1957～1967年），在過渡期內可以使用英語為官方語言，擁有一定的地方性宗教。不過這種特殊地位逐漸被削弱，并最終取消了兩州的特殊待遇，使之與其他州趨同。金利卡評價馬來西亞聯邦時指出，這種制度“成功地容納了沙巴和沙撈越的愿望和需要，允許他們控制移民，成功地遏制了那里的分離運動，阻止了爭取自治的暴力抗爭”。[41]馬來西亞在2020年愿景中提出，“要建立一個團結的馬來西亞，塑造一個政治效忠和為國獻身的馬來西亞族”。[42]這樣，馬來西亞的強中央權力的聯邦制推進了馬來西亞的國家建構，同時也從一個方面說明，需要一個強有力的國家。在國家權力衰弱的情況下，原來被壓制或是懷有強烈獨立愿望的民族群體極易“異軍突起”，從而打破多元共存的局面。這種狀況與緬甸形成了鮮明對照。馬來西亞的政治發展帶有極其重要的價值，它實現了現代化發展的五項指標，即增長、公平、民主、穩定和自主發展。即所有好事一起發生。

（二）單一制下的民族區域自治

單一制是由若干行政區域構成的單一的主權國家的制度。它只有單一的憲法和一個最高國家政權機關，是國際法中的單一主體。羅德·黑格指出：“但多數現代國家都是單一制的，這意味著主權完全控制在中央政府手中，次國家政府當局，無論是地區政府還是地方政府，都可以制定并落實政策，但是他們必須經過在中央政府的允許。”[43]東南亞多民族國家絕大多數是單一制國家。但鑒于國內存在著多民族的狀況，一些國家在單一制框架內建立了民族區域自治制度，這方面較有代表性國家如印度尼西亞、菲律賓等。這些國家各有不同的表現形式，形成的過程也各有特點。但總體上，在這些國家中，就地域和民族人口的居住環境上看，一些民族群體在一定的區域內占有相當的區域，與主要民族生活區域存在著相當的自然隔離性，而且人口集中，歷史久遠，形成了自己的文化、宗教和經濟生活方式。這種狀況在印尼中央政府與亞齊關系的解決上得到了集中體現。

亞齊是印度尼西亞的一個省，面積5.539萬平方公里，約占印尼國土總面積的3%。居民以亞齊族為主，此外還有卡約人、阿拉斯人。在全國人口中，亞齊族位居第9位，約403萬人（2005年統計），98%信仰伊斯蘭教。亞齊地處歐亞大陸東南角的外海，戰略地位顯要。亞齊相當長時期主要以農業為主，工業基礎薄弱。眾多島嶼的限制影響了亞齊與其他地方的交往和交流。在政治認同上，亞齊較早地就形成了亞齊王國，建立了自己的行政區。其中，素丹是亞齊王國的象征和最高統治者；烏略巴朗本身是軍事領袖，也是實際的世俗領導人；烏里瑪則負責亞齊各地的伊斯蘭教事務，也包括管理宗教活動和組織宗教學校；農民則是亞齊最小的社會細胞。這是一個政教合一的海上商業王國，但又是一個松散的社會。在殖民主義者到來前，亞齊已經進入封建社會，具有了國家特點。殖民者到來后本想將其盡收囊中，但經過了艱苦的努力，依然未能如愿以償。到20世紀初殖民者改變策略，對烏略巴朗采取懷柔政策，將其納入殖民體系中，承認其存在的合法地位，給予一定的經濟特權，以保證“和平統治”。殖民者出于開發印尼的需要，一些公路、交通和郵電設施在印尼逐漸建立起來，大大改變了傳統的封閉狀態。二戰期間，日本對印尼的占領，極大地喚起了亞齊和印尼的地區和民族意識，民族主義運動的發展催生了“全亞齊伊斯蘭教學者同盟”，使亞齊的民族主義運動有了自己的組織和領導，從而進一步增強了亞齊認同，這種狀況對印尼以后的國家統一構成了重要影響。

印尼獨立后，亞齊進入了國家統治范圍。1971年油氣資源發現后，隨著油氣開發，大量的與油氣相關的企業在亞齊建立起來。但巨額的油氣收入流入中央政府和爪哇人腰包，而亞齊獲得的利益微乎其微，難以應對亞齊當地產生的一系列社會和環境問題。大量外來人口所具有的文化特點與亞齊社會的伊斯蘭教文化存在矛盾沖突。亞齊當地政府難以對中央產生有效的制約和監督。凡此種種導致了亞齊和中央政府的合作陷入危機之中。

印尼政府對亞齊的榨取性行為，與印尼威權政治體制和榨取性政策有著直接的關系。印度尼西亞自獨立以來一度采取議會民主制。但議會內部不同宗教派別和黨派的斗爭使印尼的議會政治體制難以承擔實現族際合作的目的，致使地方武裝叛亂不斷發生，嚴重威脅到印尼的統一和政治穩定。1959年7月，蘇加諾強化了行政權力，實施“有領導的民主”，建立了威權政治。到蘇哈托當政時，中央權力集權加強。1974年的《印尼共和國法令》進一步強化了中央權威，建立并鞏固中央對各級政府的垂直領導，按照法令規定，地方機關由地方行政首腦和地方議會組成，在實施管理權的過程中，地方行政機構和地方議會之間有明確的職責劃分，兩者具有同等重要的地位。各級地方行政長官是政權的掌握者、經濟建設的主管人和社會的領導者。在這個體系中，地方的行政長官受控于蘇哈托個人。按照5號法令的規定，省長的任命先由議會推選候選人，再由國家內政部提交總統，最后由總統從候選人中委任確認省長。亞齊的政府首腦也是這樣產生的，由于權力安排上的失衡，使亞齊議會形同虛設，難以發揮族際合作治理的作用。同時，由于權力主要集中在中央、地方無權導致了中央和地方之間矛盾沖突不斷。為了保證中央政策和國家利益的實現，蘇哈托政府力求使其權力滲透下去，以配置忠于中央政府的統治集團。在蘇哈托的政治體制中，專業集團黨是蘇哈托實現其威權政治所依賴的力量。在新秩序下，印尼形成了地方政府的首腦—軍隊—專業集團黨三位一體的統治機構，以求弱化和取代地方的傳統政治力量。與之不同的是，在亞齊，由于伊斯蘭教的影響，當地已經形成了具有亞齊特點的政治組織結構，從而與專業集團黨形成的控制體制相對立。

威權時代的經濟發展計劃促進了印尼的發展，嚴格說是促進了爪哇地區的發展。而做出重大貢獻的亞齊人大量地失業，陷入貧困狀態。不同民族利益分配上的強烈反差驅使亞齊人走上尋求獨立之路。在民族主義旗幟下，“自由亞齊運動”興起，公開與中央政府分庭抗禮。民族矛盾演變成武裝沖突。此時，東帝汶的獨立對印尼其他地區的分離運動產生了影響，向印尼的單一制體制發起了挑戰。在這種條件下，民族和解是唯一出路。在內外各種因素的聯合作用下，尤其2005年的海嘯對印尼和亞齊人的沖擊和影響，最終是對立的雙方停止沖突，達成妥協。中央獲得對亞齊的管轄權力，但同時要承諾其對地方的權力的有限性；而亞齊要承認和維護國家的統一，同時享有了一定自治權。2006年12月，亞齊第一次實現了直接選舉，產生了自己的省長。同時，中央政府和亞齊的權力和利益進行了重新再劃分，亞齊人和中央政府走向合作。

（三）政策治理

在東南亞國家，除了通過在國家治理體系上保證不同民族參與國家事務外，在政策上也進行了較大的變革。尤其在越南、老撾等一黨制國家，政策的調整特點更為突出。聯邦制和單一制通過一定的剛性規則賦予了民族地區一定的自治權和自主權，而在這些制度安排下，政策性安排更有靈活、適應和務實性，彌補了制度中的種種局限。

在東南亞國家，這種政策性治理，首先涉及政策的原則確立。東南亞國家有著社群主義的傳統。重視社群，強調社會整體的利益高于群體和個人的利益是政策治理的重要內容。1994年11月，馬來西亞總理馬哈蒂爾指出：“種族間和諧生活是馬來西亞取得卓越成就的關鍵因素。”他呼吁馬來西亞人民“遠離沖突與紛爭”，彼此之間“不要有政治區分，或者種族仇視”[44]，共同促進“馬來西亞民族”的發展。[45]在政策上，馬來西亞政府努力在政治、經濟與文化等領域推進不同民族合作局面的形成。在印度尼西亞，這個具有和諧文化傳統的國度中，盡管存在著爪哇民族與華人和亞齊族群的矛盾，在最初由蘇哈托建立的“建國五基（潘查希拉）”中，這一穆斯林人口占88%的國家中，伊斯蘭教與其他宗教處于平等地位上。重要的是，體現在這些原則中的協調平衡觀點成為處理宗教與民族關系的重要準則。20世紀90年代末，印度尼西亞實現民主化轉型后，潘查希拉原則依然得到繼承。總統瓦希德提出：“潘查希拉是一系列原則，它將永存，它是我們努力追求的國家信念，我將用生命保衛潘查希拉……”[46]

其次，平衡各個民族之間的關系，力求保持不同民族之間的平衡。20世紀80年代從菲律賓開始，不少國家開始實現政治轉型。轉型時期正是一個新舊制度容易出現漏洞的時期。一些國家，如印度尼西亞、菲律賓等出現過內部殖民主義、依附性發展等現實，并由此引發了少數民族群體與國家之間的矛盾，甚至沖突，影響到了國家統一。如何處理國家利益與民族群體的利益構成了多民族國家進行政治整合的核心問題。眾所周知，東南亞國家的發展離不開資源的開發和利用，而不少資源又在民族地區，因此，對民族地區資源的利用問題同時又是國家和少數民族關系的問題，處理不當往往引發民族之間的矛盾和沖突。進入21世紀以來，東南亞一些國家采取了分利方式，國家承認少數民族群體對居住地方資源的權利，通過合理的利益分配化解彼此之間的利益的沖突。2005年印度尼西亞處理中央政府與亞齊當地民族之間的矛盾則屬此例。亞齊擁有豐富的天然氣資源，過去印尼中央政府從亞齊獲得了不少資源，而對當地補償不夠。2005年，印尼中央政府和“自由亞齊運動”正式簽署了諒解備忘錄，其中在經濟方面的條款中，規定了亞齊可以自行制定本省利率，擁有對外貸款的權力；亞齊政府對本地區的自然資源擁有管轄權，70%的自然資源的收益歸亞齊當地所有。[47]2006年7月，印尼國會通過了《亞齊自治法》。該法令規定，亞齊開發石油和天然氣收入的70%將由本省支配。而亞齊政府要承認中央的權力，解散自由亞齊運動組織，實行非軍事化等。雙方和平共存于一個國家之中。在泰南，泰國政府相當時期中只注意主體民族泰族的發展，而疏于對這一地區的發展，因而泰南與泰族之間發展的差距明顯懸殊。80年代以后，泰國政府加強了對這些地方的投資和扶貧力度，改善了主體民族與當地穆斯林之間的關系。

再次，通過政策和法律引導，正確處理文化差異問題。多民族國家中的國家建設與民族建構背后的承認與認同構成了政治整合成效的兩個關鍵因素。否認民族群體、歧視民族群體都屬于國家或作為外部表現形式的憲法和法律制度對民族群體差異性否認或扭曲的承認。“承認政治”理論的創立者泰勒認為，民族不平等往往容易帶來“扭曲的承認”。“扭曲的承認不僅表現為缺乏應有的尊重，它還能造成可怕的創傷，使受害者背負著致命的自我仇恨。”[48]現代政治是一個尊嚴政治。在這一政治中，人的平等與尊嚴要求國家通過憲法和法律承認各個民族的尊嚴和權利，承認不同民族群體的權利和文化差異。但正如前面提到的，用權利形式表明對差異的承認，有導致社會“斷裂”的可能。因此，現代國家承認差異和族群權利的同時，也從法律和制度上規定了民族群體對國家認同的義務。在新加坡，憲法和法律明確規定了各個民族的平等地位，不給任何民族以特殊地位和權利，強調公平競爭；承認民族差別，尊重民族特性，保留民族文化，讓各個民族按照自己的愿望和習俗去選擇自己的生活。然而，在全球激烈競爭的狀況下，各個民族群體的發展存在著不平衡，不免出現一些民族落后于其他民族的狀況。這種局面對于國家的統一是不利的。在此是采取“中立”或“善良的忽略”[49]態度還是國家積極干預，新加坡政府選擇了后者。李光耀曾指出：“如果社會上的一部分人落后于其他部分，國家的統一與完整就會受到損害。”[50]因此，對那些落后的民族群體，政府有責任為這些民族的發展提供保障。在新加坡，馬來民族與華人相比明顯落后，為了平衡兩個民族的關系，新加坡憲法規定：“政府應該承認新加坡本土人民馬來人的特殊地位，政府應以這種態度行使職能，因而保護、保障、支持、照顧、促進馬來人在政治、教育、宗教、經濟、社會和文化方面的利益和馬來語言，應是政府的職責。”[51]在馬來西亞，雖然在憲法和法律上規定了不少馬來人優先的規定，但從20世紀90年代以來，馬來西亞高層在此方面開始轉變。馬來西亞政府反復強調民族平等，并將這種平等原則轉變為經濟、文化與社會政策。在經濟領域中，土著與華人聯合經營的局面已經形成，巫華合作開發聯合經營在不少項目中得到了發展；在文化領域中，政府走出傳統的同化主義政策，允許華人講自己的民族語言，開辦自己的學校。需要指出的是，盡管政府在民族政策上提出了平等合作的政策，但目前馬來人優先的原則在憲法和法律等方面依然保留，成為制約民族關系和諧發展的一個重要因素。但在全球化競爭的社會中，比起20世紀70年代以來的政策已經大有改觀。在印度尼西亞，20世紀90年代以來，印尼政府對亞齊的政策以及對作為第三民族群體華人的政策反映了在承認和認同、民族認同與國家認同之間的調整。蘇哈托倒臺后，新政府開始調整政策，印尼前總統瓦希德在泰國法政大學演講時說，“政府應該尊重少數民族的權利”，“民主意味著接受分歧。接受分歧有時并不容易，但卻是有必要的”。[52]在對亞齊問題上，20世紀50年代以來，印尼政府以民主和共同發展為代價來換取一時的政治整合選擇，是以不平等的承認為特點的，導致了亞齊民族的反抗。而走出僵局的努力正是通過適當的認同與承認之間的調整，而使國家免于分裂。2005年，經過長期戰火和自然災害雙重打擊下的亞齊和印尼中央政府終于走向和解。從中央政府一方而言，承認了亞齊的自治權利要求，而亞齊放棄獨立要求認同了印尼中央政權的合法性。

最后，建立專門的政策協調機構和組織，及時安排政策調整。東南亞國家存在著復雜的族際關系。這些關系一般通過更多的具體事務體現出來。具體的事務解決好，政策能夠得到落實，問題能夠得到解決，則族際之間的矛盾也就能夠得到一定的緩解。在此方面，重要措施是在政府部門中設立專門的民族或宗教事務部門，或設立專門官員進行統籌協調。如新加坡設有“總統咨詢委員會”，專門處理馬來人及其宗教——伊斯蘭教事務。新加坡政府在合作主義思想指導下發展了半官方、半民間性的民眾聯絡所、居民委員會和人民協會等組織，使這些非政府組織經常把最下層的群眾和社會利益集團的利益要求反映到政府決策層，而政府在做出重大決策前，非政府組織為政府提供咨詢和信息服務，積極影響政府的政策制定。在泰國，2003年開展了政府、開發僧與農民三位一體的“一村一品”村落振興運動。其中，“開發僧”積累資金成立互助組，采取后支付方式為村民提供肥料，培訓互助組成員等，政府扶植和開發僧協同組合。菲律賓政府發展了與商界、勞工界和非政府組織“戰略聯盟”。在菲律賓，在政府和非政府組織的對話基礎上為貧民建立了融資體系。這是一種新的土地交易制度，具體做法是，貧困社區以組織形式與地主交涉，在居住土地達成交易的情況下，以該土地為擔保，同時，從政府獲得長期低利率融資。馬來西亞政府提出公共部門不再控制和指導，而是通過與私人部門之間建立合作關系。[53]印度尼西亞在蘇哈托下臺后，公民社會團體或非政府組織迅速成長，由450個非政府組織成立的國家環境論壇成為影響政府環境政策和管理環境的重要力量。