二 從排斥性政治體制走向包容性政治體制

東南亞國家族群格局呈現出一族居優格局，即在一個國家中某個民族群體占有突出地位，在全國人口中基本過半。這些民族群體大多居住在地理條件較好的地區，比起其他少數民族來，無論在經濟上、政治上還是文化上都處在優勢地位上，對一個國家的政治和文化構成了重要的影響。而生活在這些國家的少數民族或是近代以來伴隨外國殖民需要而來的移民，或是歷史上各種原因遷移到這些國家的族群，他們生活在山區或邊緣地帶，不僅人口少，而且在經濟上難以與主體民族競爭。一些有著相當歷史的少數民族群體形成自己特有的體制、文化和語言。在一族居優的環境中，“國王與神靈在東南亞歷史文化中構成了兩個主要的文化元素”。[18]與世界上的其他地區比較，東南亞國家往往被視為神的統治中心，皇帝或國王握有“天命”，官員行使權力，他們被認為上天在人間的代表。傳統社會的統治者和被統治者、政府和社會的關系往往是復雜的、等級的。沃爾特斯（O.W.Wolters）將東南亞權力關系圖解為曼陀羅（mandala，一個難以言傳的梵文詞，意味沒有固定邊界的政治組織，但是其權力是以中央朝廷的權威為基礎的）[19]，也是這些國家前殖民時代和后來現代國家政治發展的重要遺產。與非洲國家比較，這里的民族基本保持了自己的古老傳統和文化。在前殖民地時代，不少國家的族群之間就形成了中心和邊緣的關系。那些較大的民族在王朝或王國中構成了中心。殖民者到來后，各個國家的原住民基本上保留下來，并沒有發生像非洲那樣的奴隸貿易和拉丁美洲土著人的大規模的死亡的狀況。原住民的存在延續了這些國家的宗教和文化。盡管殖民主義時代的亞洲，有不少外來的移民，如華人和印度人移入這些國家，但原住民構成了這些國家的中堅力量，他們的文化和政治秩序成為殖民統治可以利用的資源。然而，也要看到，隨著殖民者的到來和本土中知識精英到海外學習，大量西方文化，尤其是宗主國家的文化和體制也逐漸帶入這些國家中，對這些國家的政治體制選擇構成了重要的影響。

與世界上諸多發展中國家獨立的歷史相同，東南亞國家在反對殖民主義的統治中，民族主義成為動員國內不同族裔群體的一面旗幟。此前，殖民地內部不同族裔尤其是人數多的民族內部不同派別在反對殖民主義的統治中捐棄前嫌，團結起來。在進行民族獨立的斗爭中，涌現出諸多的民族主義精英和民族領袖。在東南亞諸多殖民地中產生了如越南的胡志明、印度尼西亞的蘇加諾、緬甸的昂山、馬來西亞的真姑·拉赫曼等。他們或受到了西方民族主義的影響，或受到了蘇聯模式的影響。他們的人格魅力和超凡的領導才能深深地影響著殖民地的人民，也得到了非本族的一些民族群體的積極響應。各方群體集合起來展開了對殖民主義者的斗爭，通過革命或是通過與殖民當局的談判最終獲得了獨立。國家獲得獨立后，傳統的政權或是在革命中被推翻如印尼、越南北方，或是在與宗主國（如英國）達成協議的基礎上，建立了各自的體制。然而，需要看到的是，由于東南亞國家缺乏發達的市場經濟基礎，內部存在著多元的利益和多種異質性群體，現代政治體制都是引進的，而不是自生的。因而新的政治體制，尤其是西方的自由競爭體制、議會民主制更與這些國家的權威主義文化、傳統的庇護關系格格不入。因而政治體制難以起到組織人民、規范權力的作用。而長期被傳統文化熏陶成長起來的精英、地方勢力和民族群體更不愿意丟掉自己傳統的特權和利益。獨立后的民族主義隨著新政權的建立和內部爭權奪利的斗爭而不斷消解，但在民族獨立運動發展起來的各種“民族政黨”和其他政黨組織雨后春筍般地發展起來。在印度尼西亞出現的各種伊斯蘭政黨和非宗教性政黨，在馬來西亞產生了馬來西亞民族統一組織和馬來西亞華裔協會，新加坡的人民行動黨、工人黨，緬甸的社會黨、克欽民族大會、克倫人聯盟、山民族統一大會等政黨或準政黨組織，這些組織在爭取國家獨立斗爭中聯合起來一致對外。而大功告成后，這些力量也就成為國家權力的競爭性力量。對于新生的國家來說，最大的問題是保持穩定，最主要的任務是發展經濟。獨立后移植過來的西方體制并不能解決國內的問題，嚴重影響著國內和平、統一和穩定。而這一切都需要一個強有力的政權。在此背景下開始了強人政治的時代。在這種背景下，獨立后的東南亞國家都不同程度地強化了政權的力量。在緬甸、印度尼西亞、新加坡、馬來西亞、菲律賓、泰國、老撾、越南、柬埔寨等國家以不同的形式突出了政黨領袖、政黨或軍人集團的地位。依靠這些強勢人物和強勢集團推進了國內的經濟發展。面對國內出現一些部落或民族地方力量的反叛，國家強力推進中央權力向民族地區的滲透。然而，現代化的高歌猛進，政治上的鐵腕治國并不如愿以償，相反又進一步導致了東南亞20世紀70年代和80年代國內族際關系的惡化和民族沖突的進一步發展，甚至一些民族分裂主義勢力和民族極端主義得到發展。在印度尼西亞，爪哇人和亞齊人之間的矛盾演變成大規模的民族武裝沖突；在菲律賓爆發了北部政府軍與南部伊斯蘭極端主義的沖突；在泰國南部馬來伊斯蘭力量與中央權力之間的對抗；在緬甸，聯邦政府與克倫族等地方武裝的沖突。這些沖突與國內存在的階級矛盾和社會矛盾交織在一起，這種狀況促使一些國家，如緬甸、泰國都曾經通過采取強制措施的方式對待異族，甚至將他們歸入“不守法”“破壞性”力量一方。新上任的政治領袖受“一民族一國”認識的影響，認為政權的目的就是建立一種同質性的國家。在這些領導人看來，“建立一個新的、同質性的共同體，而放逐異己分子或難以同化的分子”，[20]是建立共同體的手段和目的。然而在一個有著悠久歷史的異質性社會中，同質性的追求難以如愿以償。同時威權政治表現出來的排斥性越來越引起來自社會不同群體，其中也包括民族群體的反抗。

隨著現代化的發展和民主化浪潮的推進，一些東南亞國家開始在威權控制的范圍內，以和平的方式增加民主的內容，有中國學者將其稱為“對沖機制”。[21]在東南亞的一些國家中，威權民主主要集中在新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、泰國、越南、老撾等國家。不過這些國家也有一定的變化，有的后來變得更加開放，民主的因素更加多一些。如印度尼西亞，20世紀90年代末，這個國家才告別威權政治，轉向議會民主。而泰國飄搖不定，一定時期民主政治的因素更多一些，但軍人政權的力量以及國王的存在都使這一國家在威權和民主之間徘徊。除此之外，菲律賓在馬科斯統治期間出現過獨裁政治，但自80年代中期后開始走向民主。伴隨著政治體制上的變革，東南亞國家政治體制中也建立了協調族際政治的機制，主要有下列兩種類型。

首先，威權性吸納性組合。即在保留權威影響力的前提下，在一定的民主機制中吸納民族群體代表，主要體現在下列幾個方面。

其一，確立了某種力量的優勢地位。確立某種政治集團的核心地位。這一政治集團以包容的形式，容納了民族群體的成員。如新加坡的人民行動黨、馬來西亞的巫統、印度尼西亞的專業集團黨、越南共產黨、老撾人民革命黨等都帶有較強的總體性。這些政黨不僅包括來自不同民族群體的代表，而且控制了國家權力。

其二，國家主義傾向。國家超越于具體的種族、族群或宗教群體之上，甚至在一定的條件下，為了保證國家的統一和民族團結，有意地壓制和控制某些強勢的民族群體或宗教群體的要求。在1965年新加坡獨立時，華人占全國人口的77%。[22]在選擇以什么語言作為官方語言上，華人當然愿意選擇華文作為官方語言。然而，李光耀力排眾議選擇了英語。李光耀深知，在一個多種族、多語言組成的國家中，如以華文為官方語言，勢必帶來其他語言群體的抵制，甚至導致新生的國家陷入政治動蕩之中。李光耀指出，選擇華語為官方語言是“不明智的”。“比較聰明的說法應該是這樣：我們是一個多元種族的國家，需要以多種語言為官方語言。以華語為官方語言，會嚇壞馬來人、印度人和其他民族的人。”[23]即使將來中國富強了，華文變成了國際語言，新加坡仍將英文作為工作語言。相反，如果以英文為官方語言，可以很好地了解世界，也讓世界了解我們。在以英文為官方語言的同時，華人、印度人和馬來人都可以將自己本民族的語言作為第二語言。這樣既保證了國家有統一的語言，也可以保證各個民族的文化得到保留和傳承。馬來西亞和印度尼西亞這兩個伊斯蘭文化具有重要影響的國家，都沒有像中東不少國家那樣將其確立為國教，采取政教合一的政治體制，相反在確立本國的基本體制上，采取了世俗主義的原則。也就是政治領袖通過強有力的權力運用，“成功地壓制了種族與宗教沖突，創造了政治穩定與經濟發展”。[24]1994年，馬來西亞政府對那些威脅到政府計劃的宗教活動進行了明確的限制，取締了一個“原教旨主義”的伊斯蘭團體，逮捕了其領袖阿沙利·穆罕默德（Ashaari Mohanmed）。在印度尼西亞這樣一個穆斯林人口占多數的國家，并沒有像巴基斯坦、伊朗那樣確立了政教合一的體制，相反在立國的原則上采取了世俗原則，并把民族主義作為其中的重要內容，而宗教信仰不過是建國五原則[25]中的一項。而從建國的五項基本原則的基本精神上看，更多強調的是“國家整體”的首要位置。

其三，吸納民族群體的代表于一定的政黨和議會中。通過一定的協商形式，保證不同族群能夠在政治平臺上反映其意見。馬來西亞和印度尼西亞發展了一種吸納性體制。新加坡在議會中設立了比例代表制，按照民族群體的人數情況分配適當的議席；馬來西亞建立了巫統和包括有華人和其他族裔群體代表在內的議會組織。印度尼西亞蘇加諾時期實行了“有領導的民主”，蘇哈托采取了“有秩序的民主”，將世俗性政黨和宗教性政黨經過整合納入人民協商會議之中。類似的狀況也存在于越南國會、老撾的國民議會（最高人民議會），其均在議會中安排了來自少數民族的席位。

第二種形式：競爭性組合，主要通過“權力分享”實現政治整合。20世紀80年代，亞洲的一些多民族國家受西方影響，同時也在內外壓力下改革原有的政治體制，建立了競爭性民主機制。在這種體制中，原來為一個政黨或一個人壟斷、控制的政權讓位給多黨競爭體制。這種狀況主要在菲律賓、印度尼西亞、泰國、巴布亞新幾內亞等國家的政治體制中得到反映。在這種競爭性民主體制中，首先，多黨政治成為競爭性體制的基礎。在這種體制中，一些民族性政黨或宗教性的政黨為獲得議會席位展開競爭，這種狀況在巴布亞新幾內亞得到集中體現。

巴布亞新幾內亞獨立國（英語：Independent State of Papua New Guinea），簡稱巴布亞新幾內亞，是南太平洋西部的一個島國，是大洋洲第二大國，英聯邦成員國，主要涵蓋新幾內亞島東半部及附近俾斯麥群島、布干維爾島等共600余個大小島嶼。國名由巴布亞和新幾內亞兩部分組成，得名于島名。該國西鄰印度尼西亞的巴布亞省，南部和東部分別與澳大利亞和所羅門群島隔海相望。巴布亞新幾內亞全國人口732.1萬（2013年）。城市人口占15%，農村人口占85%。98%屬美拉尼西亞人，其余為密克羅尼西亞人、波利尼西亞人、華人和白人。華人華僑約1萬人。在這一國家中，民主政治已經運行了40年，公民參與政治的程度很高，且政府都是和平交權。然而，這一國家既是一個發展中的國家，也是一種存在大量的族群語言的國家。2002年的選舉中，不少候選人來自不同的族裔群體。他們一旦當選都會“運用政治權力從政府汲取資源，然后分配給那些曾經支持過他們的選民，也就是他們運用權力很大程度不是用于國家或是所有的選民，而是更多地運用到那些選舉他們的部落成員，或是用到那些支持過自己并需要官位的人，以此來支持他們下一次的選舉”。[26]

另一種情況是在間接選舉中，參加選舉的全國性政黨必須要考慮地方的、民族的或宗教教派的要求。具體而言，一些國家力圖超越民族群體、地方群體的限制，要求所建立的政黨必須是全國性的政黨組織。也就是根據法律，一個政黨必須要在全國的若干地方擁有一定數量的黨員和支部，目的是要打破民族或宗教的限制，防止選舉的政黨被某個族群或宗教俘獲。然而這種選舉設計在不少國家是不切實際的。許多國家更多采取了間接選舉的方式，以達到全國性選舉的目的。如在菲律賓，曾經要求政黨的選舉必須要在16個全國的選區中至少要獲得9個選區選民的支持。[27]也就是獲得選票必須要超過全國多數地區的支持。在這種選舉中，能夠將更多的族群包括進去，通過這樣一種形式表達和代表族群的意見和要求。

其次，權力分享與吸納。這一現象大量出現在多民族國家中，在東南亞一些多民族國家，如馬來西亞、菲律賓、民主轉型后的印度尼西亞的民主建構中大量出現。在制度安排上通過一定的權力組織（如議會或政府）將一些民族群體吸納進來。不過由于采取的制度形式不同，各有不同的表現形式。在總統制國家，選民根據候選人的利益偏好排隊，只有贏得絕對多數的候選人才能當選。這種制度設計目的在于加強少數人的影響。為了贏得絕對多數，候選人必須進入少數人的團體中，贏得選票。在議會制國家中，通過選舉獲得比例代表進入議會和內閣。兩種形式在族性、宗教、地區、語言和意識形態等“深度分化”的民主政治中得到了廣泛運用。[28]根據東南亞國家的民主實踐，國外學者賴利（Benjamin Reilly）將這種機制稱為“權力分享”。即在行政層次上看，內閣構成的過程既可以基于正式的，也可能是非正式的包容方式。在這種背景中，正式的權力分享涉及法律上的授權規定，旨在將某些特定政黨或社會團體成員納入政府中，如憲法規定，部長位置按照比例分配給某個政黨總的位置或票數（如斐濟），或是保留預留一些關鍵位置給特定共同體的成員（如黎巴嫩）。另一種是非正式的政府權力分享。[29]主要指不同政黨的代表被吸納到內閣中來，但并非出于法律的規定。東南亞的一些國家采取了這種非正式的權力分享體制，以將不同族群的代表包容進來。賴利將馬來西亞作為“權力分享”的典型。不過筆者認為，馬來西亞的權力分享特點更多寄托在馬來人優先這一規則上，帶有一定的威權政治的內容。菲律賓的權力分享模式則帶有更多的“民主”或“開放性”的特點，每一屆新的總統都要考慮“這個國家地區、語言、族群和宗教的劃分”。[30]結果，總統內閣班子習慣上由來自不同族群、地區和宗教群體的代表組成。在巴布亞新幾內亞，多族群的權力分享同樣在政府中得到體現，來自不同族群、地方的代表組成了政府。在民主轉型后的印度尼西亞，后蘇哈托時代，民族聯合內閣同樣如此。而在一黨制度國家中，如老撾1997年的國民議會構成中，“有46名來自少數民族（占29%）”[31]；在政治局中，有3名委員來源于少數民族。這種組成不僅表明了老撾人民革命黨對民族群體的承認和尊重，而且也可以有效地將不同民族群體代表納入一定的體制中。在越南，也在國會中也為少數民族代表安排了一定的席位，同樣對維護民族團結意義重大。