一 從族裔分層性公民走向平等公民

政治發展是傳統的政治體制向現代政治體制運行的過程。在走向現代政治體制中，隨著獨立國家邊界的確立，國籍問題，也就是公民身份問題成為獨立國家面對的問題。在前殖民時代，東南亞地區的人民生活在不同的王朝或地區性的各種共同體（如酋邦、部落或村寨）之中。在這樣的共同體中，人們更多地作為一個共同體成員或一個王朝的成員而存在，隸屬于國王、蘇丹或是地方的“頭人”“山官”“土司”“伊瑪目”。殖民者到來后，在殖民統治的范圍內，民族群體的成員身份并沒有得到徹底改變，即使隨著殖民開發、城市和商貿中心的建立以及城市中工人、商人和學生的出現，傳統社會建立起來的身份依然對國家公民的社會構成了重要影響。此外，東南亞國家存在著等級制傳統。在大到國家官僚系統，小到地方共同體內部注重等級身份的條件下，族際關系同樣打上了等級的烙印，族際間“并不到處是和諧和平等的，相反許多前殖民國家和王國是在強大的族群等級秩序中運轉的，處在中心位置的‘開化的民族和處在邊緣的落后民族’涇渭分明”。[5]新興國家的建立，無疑是一次偉大的“整合式革命”。[6]各國獨立后都先后建立了自己的憲法，明確規定了“公民”身份原則和相關國籍獲得和承認的法律。有了公民身份，公民個人的生命、自由和財產得到了保證，同時隨著各國的經濟和社會的發展，公民也可以從國家獲得某種福利和保護；從國家角度看，國家獲得了公民信息，為國家建立國家認同和資源汲取提供了條件。并且，通過賦予公民身份，不斷瓦解生活在大小不同族群和地方性共同體的聯絡紐帶，促進了傳統體制的瓦解。在緬甸，1947年9月通過了《緬甸聯邦憲法》，憲法確立了“公民”規則。規定公民“無論出生地、宗教信仰、性別和種族”，所有公民在法律面前平等。另外規定，“在公民與公民之間、階層與階級之間不應該有任何的歧視”。[7]1948年緬甸政府頒布了《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》；在印度尼西亞，1950年8月頒布了《印尼共和國臨時憲法》，其中設立了有關公民制度。這些涉及公民身份的條款對這些國家的政治發展影響是巨大的，但同時它所受到的“原生民族情感”挑戰也是不可忽視的。

東南亞各國都生活著數量不等的族裔群體。這些群體有的在一個地方居住了相當長的時期。在歷史的發展進程中，不同族群與他們生活的土地和環境形成了復雜的歷史、文化認同和情感。民族群體的心理和情感已經與他們所生活的區域融合在一起，并通過血緣關系、種族、語言、地域、宗教、習俗等因素表現出來，結成了一種固化了的關系網絡。網絡內部的不同群體間在強大的網絡面前也不得不相互涵化。獨立后的國家通過憲法和行政管理等方式，將境內的居民列為管理對象，承認或是部分地承認了居民的公民身份，實現了“整合式革命”。比起傳統的臣民或“子民”來，這種制度設計和安排瓦解了古老的封閉性群體，其中包括民族群體，因而，它具有了“革命”的意義。但這種“公民身份”的降臨并非源于這些國家內部經濟和文化的發展，而是行政力量和國家安全的需要。然而，對于獨立初期的東南亞國家來說，涌動在這種“公民制度”下的是一種根深蒂固的“原生的民族”情感和文化。公民制度的確立，“整合式革命”并沒有改變這種民族生活的情感和格局，相反在相當的時期中，它們在架空或修正著“公民制度”，并力求使公民制度適應于“原生民族情感”的需要。原生論創立者格爾茨以東南亞等國家為背景時指出：“新興國家的人民大眾因為是多民族的，通常是多語言的，有時還是多種族的，因此認為這種隱含在‘自然’多樣性中的直接的、具體的而且對他們來說是由內在意義的分類是他們個性的實質性內容。放棄這些具體而熟悉的識別方式，而擁護一種概括的承諾，將自己置于高高在上的、在某種程度上陌生的公民分類秩序中，要冒失去自主和個性的風險。”[8]

在一個“原生民族情感”的社會中，如何既要有“公民身份”，又要承認“族群”的存在，在東南亞國家中發明了一種特定的形式“分殊性公民”（differentiated citizenship）。[9]即根據公民的民族族裔背景，進行分層性管理。這種狀況在緬甸得到了集中體現。緬甸是一個多民族國家，主要有緬族、克倫族、克欽族、撣族、克耶族、若開族、孟族等50多個民族。據專家研究，緬甸各民族分屬三個族系，即藏緬族系、華泰族系和孟·吉蔑族系。[10]在緬甸諸多民族中，緬人是緬甸的主體民族，大約占全國人口的69%，但居住地不到全國的一半。緬人主要集中在伊洛瓦底江中、下游，孟加拉灣沿岸地區和北部的部分地區，篤信小乘佛教；其他少數民族散居在緬甸的西、北、東部山區以及南部沿海、三角洲和平原地帶，占全國一半以上的土地。由于民眾眾多，且受到高山大河的阻隔，緬甸自古以來就很難形成一個強有力的中央集權國家，境內民族關系松散，處于若即若離的狀態。緬甸歷史上曾出現過蒲甘王朝、東吁王朝、雍籍牙王朝等。18世紀末緬甸成為英國殖民地。殖民者到來后，對緬甸采取“分而治之”政策。這種對緬甸的民族關系構成了重要影響。第二次世界大戰后，緬甸經過與英國談判獲得獨立，但緬甸內部存在的松散的民族關系依然流傳下來。出于緬甸獨立國家建構的需要，緬甸也建立了公民制度，但這種制度受到了內部復雜的民族關系的影響。1982年，緬甸議會通過了新的《緬甸公民法》，該法律將公民分為了三種類型：（1）真正的緬甸公民，即在1832年第一次英緬戰爭前定居在緬甸的純土著民族；（2）客籍公民，即在獨立前遷居緬甸，曾提出過入籍申請且符合1948年頒布的《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》規定的外僑；（3）歸化公民，即在獨立前遷居緬甸，未提出過入籍申請，但符合入籍規定的外僑。[11]上述三個方面劃分中第一項與后兩項權利與義務明顯區分。如1982年10月8日奈溫指出的，對于客籍公民和歸化公民可以給他們一定的權利，“即給予他們正當的謀生和過一般人生活的權利。除此之外，我們再也不能給他們更多的權利了”。關鍵是“我們不能相信他們”，他們盡干有損國家利益的非法的事情。[12]在大學生招生和工作分配上，也按照民族劃分五等，第一等為緬族，第二等為土著民族，第三等為克欽族，第四等為第三代華僑后裔，第五等為漢族。馬來西亞是另一種種族際關系。馬來半島是個民族眾多、土邦林立、語言宗教頗為復雜的地區。18世紀后半期英國殖民者入主馬來亞后，由于英國殖民者對馬來半島開發的需要，引進了不少華人。從19世紀起，尤其1840年鴉片戰爭以后，大批華人移居此地，形成新客華人。同時，英國殖民當局也從印度招募了不少勞工。這樣在馬來亞就形成了馬、華、印三大民族共存的局面。為了保證英國的統治地位，英國殖民當局同樣采取了“分而治之”的政策。馬來人主要居住在鄉村，華人最主要從事種植業和礦山開發。

族裔分層性公民本質上就是要確保某些民族在政治上和經濟上的優先地位，而其他的民族在政治上和經濟上處在邊緣地位。這種狀況不能不引起被邊緣化的民族群體的反抗和抵制。由此，隨著民族平等原則深入人心，公民社會的發展有力地推動了東南亞國家公民平等原則的發展。

不過，在實現平等的公民或推進“國民”建設上，各國側重點不同。在緬甸，奈溫時期既采取了“分殊性公民”，也力求推進“緬甸人”的一體化活動。奈溫強調各個民族的團結，和睦相處，同甘共苦，以建立一個單一的共同體——緬甸人民，超越克倫、撣族等區分。因不滿馬來西亞政府的民族歧視政策，1965年獨立后的新加坡積極推進民族平等，對待所有民族一視同仁，并沒有因華人占優勢地位而賦予華人以特權。新加坡生活在東南亞地區，它的南北受到伊斯蘭國家的影響，任何民族主義的一種沖動都可能帶來國家糾紛。加之新加坡國家自身資源和地理上局限性，采取華人優先的原則勢必被孤立。因此，新加坡要在基于“平等原則”的基礎上對待所有的不同種族。新加坡是東南亞的一個移民國家，處在馬來半島上。19世紀初，這樣一個小漁村隨著英國殖民者的到來，成為英國的一個直轄殖民地。殖民當局利用這里的得天獨特的地理位置，開發了海島位置，發展了海上過境貿易，遂使新加坡發展起來。大量的華人會集到這里，使新加坡成為一個新興的移民聚居地。在這里，華人占據了多數，其次為馬來人和印度人，還有其他種族。新加坡成為一個多種族社會。1965年新加坡從馬來西亞聯邦獨立出來后，為了保證國家的獨立和政治穩定，新加坡更強調了“新加坡人”的意識，強調了新加坡公民的平等。如《聯合早報》指出的：“盡管華人占人口的大多數，他們沒有使馬來人或印度人淪為‘二等公民’。”新加坡也承認不同種族確實存在著差別，但不是通過分殊性方式對待公民，而是通過積極的幫助，使那些經濟和文化上發展落后的民族如馬來人“在政治、教育、宗教、經濟、社會和文化方面的利益和馬來語言”等方面盡快地發展起來。另外，新加坡發展了國民一體化。也就是生活在新加坡的不同種族在政治、經濟、文化等領域達成認同一致，從而使民族意識與國民意識發生重合，進而融合成一個民族——新加坡人。李光耀多次強調，新加坡“人民應該有成為一個民族的意志。……沒有這種意志，這種堅持自己有當家作主的集體意志，那么我們就要毀滅”。[13]他反復強調，新加坡要建立一種新加坡人的意識，“我們不是馬來人，不是中國人，不是印度人，也不是西歐人，我們應該不管人種、語言、宗教和文化的差別，大家作為新加坡人團結起來”。[14]

分層性公民和平等公民的建設是戰后東南亞多民族國家政治發展中的兩個重要樣式。“分層性”公民更多是從管理角度認識公民問題的。這種狀況在農業經濟占統治地位的國家尤其明顯。面對民族國家狀況，一方面需要從平等的角度對待國民，東南亞國家為了實現國家對境內成員“無差別”的管理，從而最大限度地降低和解構國內存在的各種地方勢力，其中包括族裔群體的威脅，保證國家的統一和政治凝聚；另一方面，獨立后的不少東南亞國家基本是農業國家，甚至農業經濟占主導地位，面對現實，不得不通過分類化管理的方式對待境內的不同族裔群體，使這些群體安于現實，服從秩序安排。因而分類管理公民的主要目的不是強調“權利”，而是“義務”。在東南亞國家，“權利與義務的不均衡是亞洲國家在現代化進程中的一個重要特點”。[15]在緬甸、泰國，這種狀況表現得尤為明顯。然而，伴隨著現代化發展，“平等的國民”身份建設代表了一種更為現代政治發展的方向。隨著國家日益鑲嵌于全球化，國家之間的競爭日益激烈，由此也就需要將境內民眾動員起來，參與到國家和世界的競爭當中去，國家也從這種競爭中獲得更多的財政資源和國防力量支持，在這種條件下，作為平等的公民身份或“國民”身份也就愈加重要。

在馬來西亞，馬來人優先的原則在20世紀70年代對提升馬來人的發展能力有重要的影響，馬來人和非馬來人之間的收入差距在縮小，而非馬來人的經濟狀況并未因政府的政策而受到破壞，相反他們的經濟狀況也得到了改善。20世紀80年代中期，向馬來人傾斜的政策開始減少。同時，隨著馬來西亞城市化的發展和經濟的增長，利益共享淡化了族群主義。隨著以教師、律師、科學家、醫生、公務人員等為重要主體的中產階級的興起，為馬來西亞人的意識奠定了基礎。同時，馬來西亞社會內部，伊斯蘭復興運動也使宗教狂熱力量飆升，沖擊著馬來西亞的政治穩定。以一種國人的意識來平衡馬來西亞不同民族群體之間的關系也就提上議事日程。1995年11月，馬來西亞總理馬哈蒂爾在《2020年宏愿》中明確提出，“馬來西亞民族”的概念，指出：馬來人和華人都生活在“同一個國家，不要再分彼此，而要互相容忍和接納”。[16]進入21世紀以來，馬來西亞的族群政治呈現逐漸衰退的趨勢。跨族群的社會運動、跨族群的公民參與得到了發展。尤其是21世紀以來，馬來西亞民眾對政府缺乏透明度、腐敗，以及對執政聯盟收買和欺騙選民的不滿在上升，支持反對聯盟的情緒在高漲。政府和政黨方面的不公，逐步形成了不同族群的大聯合，公民政治有了新的發展。在泰國，同樣存在著復雜的公民身份結構。但21世紀以來，憲法對公民權利的賦予和保護也更加具體和豐富。《1997年憲法》第3章規定“泰國公民的權利與自由”，不僅條款數量增至39條，條約內容也翻了一番，其中不僅對現有權利規定進行了更詳盡的修訂，而且增補了公民的知情權、請愿權、社群自治權等政治權利，“使得《1991年憲法》對公民政治權利的原則性宣示真正落到了實處”。[17]