緒論

一 選題背景與意義

（一）選題背景

無(wú)論是以馬克思為代表的西方作家還是我國(guó)的社會(huì)學(xué)學(xué)者，都對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系做了大量研究，這充分說(shuō)明無(wú)論是在西方還是在中國(guó)，城鄉(xiāng)關(guān)系都是影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)良性發(fā)展的重要因素。“國(guó)家之強(qiáng)，在于州縣”“郡縣治，天下安”，這些都表明了縣域在我國(guó)國(guó)家治理體系中的重要性。但是，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市”的戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展嚴(yán)重失衡，縣域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重落后于城市，城鄉(xiāng)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，使基層治理面臨危機(jī)。因此，十六大以來(lái)，我國(guó)各屆政府都把促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

正如馬克思所說(shuō)，城鄉(xiāng)由對(duì)立走向融合不是自發(fā)的，它需要一定的條件，需要制度供給的主導(dǎo)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，浙江省財(cái)政“省直管縣”體制促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“示范效應(yīng)”，相比于20世紀(jì)80年代開(kāi)始暢行的“市管縣”體制對(duì)當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的種種“弊端”，使“省直管縣”行政體制改革成為化解縣域財(cái)政危機(jī)、激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口。2005年以來(lái)，中央層面陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策和文件[1]，積極推動(dòng)和鼓勵(lì)各省份依據(jù)省情依法探索“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“財(cái)政直管”“行政直管”等不同層次的“省直管縣”體制改革。“省直管縣”體制改革一經(jīng)提出，便引起學(xué)界的熱烈關(guān)注，并激發(fā)了諸多省份試點(diǎn)的熱情。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文中簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”，進(jìn)一步提出通過(guò)優(yōu)化行政層級(jí)的“省直管縣”體制改革實(shí)現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化，以習(xí)近平同志為核心的黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體秉持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家與地方治理理念，對(duì)通過(guò)“省直管縣”等行政體制改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高的要求，激勵(lì)各省份競(jìng)相試點(diǎn)，并在“十二五”期間把“省直管縣”改革推向了深入和高潮。但是，由于改革向“行政省直管縣”的推進(jìn)產(chǎn)生了重重阻力、種種問(wèn)題，目前的“省直管縣”改革陷入了“進(jìn)退兩難”的境地。

在上述大背景下，本書(shū)選題的緣起可以從兩個(gè)方面論述。

1.以“省直管縣”體制改革為著眼點(diǎn)的緣起

（1）“省直管縣”體制改革由“高潮”進(jìn)入“低潮”，改革的推進(jìn)需要理論研究的支持。

從2008年8月，國(guó)務(wù)院頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，提出“繼續(xù)推進(jìn)省直管縣（市）的財(cái)政體制改革，有條件的地方可以依法探索省直管縣（市）體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理權(quán)限”開(kāi)始，“省直管縣”體制改革就引起了筆者持續(xù)的關(guān)注。依據(jù)筆者對(duì)文獻(xiàn)的梳理和研究，本書(shū)把“省直管縣”體制改革的研究分為以下四個(gè)階段。

A.“歡呼階段”（1992—2004年）。這一階段是“省直管縣”體制改革研究的起步階段，研究大多采用定性和規(guī)范分析的方法，成果多為抨擊“市管縣”體制的弊端，論述“省管縣”體制的優(yōu)勢(shì)、必然性和可行性。大多數(shù)研究認(rèn)為，“市管縣”體制產(chǎn)生的“漏斗效應(yīng)”是導(dǎo)致“縣鄉(xiāng)財(cái)政困難”“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力”“行政效率低下”“城鄉(xiāng)發(fā)展失衡”等一系列問(wèn)題的主要原因，問(wèn)題的解決必須依靠“省直管縣”體制改革，并從法律與實(shí)踐層面論證了改革的可行性，達(dá)成了改革的共識(shí)。

B.歡呼后的“冷思考階段”（2004—2009年）。該階段是對(duì)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“財(cái)政省直管縣”改革試點(diǎn)進(jìn)行跟蹤研究并總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)的階段，也是“省直管縣”改革在不同觀點(diǎn)、理論的激烈碰撞中走向深入和成熟的重要過(guò)渡階段。隨著試點(diǎn)改革的不斷深入，違背改革初衷的一系列制度意外紛紛呈現(xiàn)，如市縣關(guān)系惡化、直管縣干部晉升渠道受阻、公共資源共享機(jī)制割裂、“行政區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的矛盾愈加尖銳、行政成本不降反升等。這些問(wèn)題成為改革前行的阻力，誘發(fā)了學(xué)界對(duì)“省直管縣”改革態(tài)度的分歧，使諸多研究者和實(shí)踐者對(duì)待改革的態(tài)度從“歡呼”走向“冷思考”：“市管縣”體制是否被“錯(cuò)殺”？是浙江省的“縣域經(jīng)濟(jì)”成就了“直管縣”體制，還是“直管縣”體制成就了其“縣域經(jīng)濟(jì)”？其經(jīng)驗(yàn)可否效仿？如何設(shè)計(jì)“省管縣”體制才能克服“市管縣”體制的弊端，又不會(huì)“按下葫蘆浮起瓢”？多數(shù)研究者認(rèn)為，“省直管縣”改革的方向是正確的，問(wèn)題源于配套改革的缺失，但問(wèn)題最終定會(huì)消解在制度的不斷完善中；對(duì)改革持否定態(tài)度者認(rèn)為，“市管縣”體制不是束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“根本癥結(jié)”，“省管縣”體制也不是激發(fā)縣域發(fā)展活力的“靈丹妙藥”。無(wú)論支持還是否定，研究者都為自己的觀點(diǎn)提供了理論或?qū)嵺`的支持證據(jù)，盡管有些觀點(diǎn)不失片面，甚至是“頭疼治頭、腳疼治腳”，但各種觀點(diǎn)碰撞出來(lái)的思想火花卻從不同角度照亮了“省直管縣”改革向縱深發(fā)展的道路，成為后續(xù)研究的寶貴財(cái)富。

C.反思后的改革“攻堅(jiān)”階段（2009—2015年）。2009年6月，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》指出：“省直管縣財(cái)政體制改革的總目標(biāo)是，2012年底前，全國(guó)除民族自治地區(qū)外，力爭(zhēng)全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。”[2]這表明了高層全面推進(jìn)“省直管縣”體制改革的決心，諸多省份陸續(xù)展開(kāi)“財(cái)政省直管縣”體制改革。“財(cái)政省直管縣”體制改革是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，本身沒(méi)有遭遇難題和阻力，但是改革造成的財(cái)政、行政“兩個(gè)婆婆”的問(wèn)題卻使省、市、縣地方政府間的關(guān)系變得更加復(fù)雜，這充分證明了“財(cái)政省直管縣”體制改革不是終點(diǎn)，而是一個(gè)過(guò)渡階段，最終必然走向財(cái)政、行政全面直管的真正意義上的市縣并立的“省直管縣”體制。這一時(shí)期，江蘇、河南等省份已取得重大突破，改革已推進(jìn)到“行政省直管縣”階段，標(biāo)志著該地區(qū)的“省直管縣”體制改革進(jìn)入了“深水區(qū)”、打響了“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。“全面直管”是真正意義上的省以下府際關(guān)系和地方治理格局的重塑，如果單純依靠形式上的“放權(quán)”“減少行政層級(jí)”等手段，而不從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，處理好國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，建立地方政府間權(quán)責(zé)劃分明確、獨(dú)立又相互合作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，那么，無(wú)論是“省管縣”體制還是“市管縣”體制都無(wú)法解決基層地方政府治理的危機(jī)。這樣的話，“省直管縣”體制改革的推進(jìn)將因缺乏“功能認(rèn)同”而變得舉步維艱。因此，這一階段的研究主題已經(jīng)不是“市管縣”與“省管縣”體制誰(shuí)是誰(shuí)非的問(wèn)題，也不是“改”與“不改”的問(wèn)題，而是在現(xiàn)代社會(huì)條件下，如何以“省直管縣”體制改革為契機(jī)，轉(zhuǎn)變地方政府職能，提高地方政府治理效率，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，重塑競(jìng)合型的地方政府間關(guān)系，建立權(quán)責(zé)明晰的地方治理格局，這一系列內(nèi)容成為“省直管縣”體制改革面臨的重要任務(wù)，也是決定改革能否持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵問(wèn)題。

D.“攻堅(jiān)”遇阻后的“低潮”期（2015年至今）。每一項(xiàng)改革都是所涉及利益的一次重新分配，停留在表面的改革難以觸動(dòng)利益，也難以觸及靈魂。改革越是走向深入，觸動(dòng)的利益面越廣，出現(xiàn)的問(wèn)題越多，遇到的阻力就越大。“省直管縣”改革進(jìn)行到“行政省直管縣”階段，觸及了權(quán)力、利益分配的根本格局，也因此面臨著如直管縣干部流動(dòng)、市縣爭(zhēng)利、司法與垂直部門管理、府際合作與橫向資源流動(dòng)、地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分等一系列難題，在理論與實(shí)踐層面同時(shí)感覺(jué)到“省直管縣”改革不只是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的地方政府層級(jí)減少的行政體制改革，還是一項(xiàng)極其復(fù)雜的政治改革，其實(shí)質(zhì)是對(duì)省以下地方政府間人事、行政、財(cái)政關(guān)系的深刻調(diào)整，是地方政府間權(quán)力、利益格局的重塑。改革裹挾的利益訴求紛繁復(fù)雜，改革的難度和不確定性很大。因此，實(shí)踐層面“省直管縣”改革的決心和勇氣開(kāi)始動(dòng)搖，理論界質(zhì)疑的聲音也開(kāi)始高漲，改革的速度開(kāi)始放緩，甚至陷入了“挖地三尺”的窘境：是繼續(xù)挖“水”，還是索性填“坑”？與此相呼應(yīng)，學(xué)者對(duì)“省直管縣”改革研究的熱情也在下降，以“省直管縣”為關(guān)鍵詞檢索中國(guó)知網(wǎng)，2010—2015年，平均每年發(fā)表的文獻(xiàn)為70篇，而2016年只有41篇，2017年至今只有7篇。

“省直管縣”改革作為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度供給，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要時(shí)期，為什么進(jìn)入了“低潮”期？是其根本無(wú)法起到促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，還是制度設(shè)計(jì)不合理，抑或觸及本質(zhì)定會(huì)遭遇難題？處于“進(jìn)退兩難”尷尬境地的“省直管縣”改革，是進(jìn)是退，需要決策的智慧，也需要改革的勇氣。我國(guó)行政體制改革中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊偉民在解讀黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》時(shí)曾指出，“改革要形成穩(wěn)定成熟的制度體制，而不是缺乏定勢(shì)、變來(lái)變?nèi)ァ?a id="w3">[3]。論證“困境”中的“省直管縣”改革該走向哪里是本書(shū)選題的重要緣起。

（2）為期一年的河南省“省直管縣”改革的調(diào)研以及對(duì)浙江省、貴州省“省直管縣”改革的走訪交流，使筆者深化并增加了對(duì)“省直管縣”改革的認(rèn)識(shí)和研究興趣，也積累了豐富的素材。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛先生在20世紀(jì)80年代提出的“牛肚子”理論，形象地把廣大中部地區(qū)比喻為“牛肚子”，把東部發(fā)達(dá)省份比喻為“牛鼻子”。實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，只拉“牛鼻子”，“牛肚子”卻墜在地上是不行的，必須托起“牛肚子”。“牛肚子”理論形象地描繪出中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在整個(gè)國(guó)家發(fā)展中的地位和分量。中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)較為落后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)顯著，因此，旨在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“省直管縣”體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)均在中部地區(qū)。2010年，中央編辦在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，綜合考慮各種因素，下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展省直管縣體制改革試點(diǎn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕100號(hào)），選擇河北、黑龍江、江蘇、河南、湖北、云南、寧夏、安徽8個(gè)省份的30個(gè)縣作為推進(jìn)“省直管縣”改革的聯(lián)系試點(diǎn)。8個(gè)試點(diǎn)省份，中部地區(qū)占了一半，30個(gè)試點(diǎn)縣中河南占了1/3。由此可知，一方面河南省政府對(duì)改革充滿期待，另一方面中央有意使河南省成為中部地區(qū)“省直管縣”改革的樣板。

2011年6月1日，河南省委正式啟動(dòng)中央編辦確定的河南省10個(gè)試點(diǎn)縣的“省直管縣”體制改革，并力爭(zhēng)用三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全面直管。在河南省中原發(fā)展研究院領(lǐng)導(dǎo)的推薦下，筆者有幸成為河南省省委、省編辦組織的河南省“省直管縣”體制改革課題調(diào)研組的成員，隨課題組兩次赴浙江省、貴州省走訪交流并對(duì)河南省的10個(gè)改革試點(diǎn)進(jìn)行了為期一年的調(diào)研，取得了豐富而翔實(shí)的一手資料，并撰寫(xiě)了匯報(bào)給省委的調(diào)研報(bào)告。筆者出生于河南省一個(gè)貧窮落后的農(nóng)業(yè)大縣，在家鄉(xiāng)生活的18個(gè)春秋讓筆者充分見(jiàn)證和體驗(yàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的落后和城鄉(xiāng)的差距。巧的是，家鄉(xiāng)有幸成為中央確定的河南省10個(gè)“省直管縣”改革試點(diǎn)縣之一，因此，以“省直管縣”改革為研究對(duì)象，從宏觀視野來(lái)說(shuō)，是為全國(guó)范圍內(nèi)的“省直管縣”改革提供理論支持；從中觀視野來(lái)說(shuō)，是為河南省的改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；從微觀的“我”的角度來(lái)說(shuō)，則是為了早日實(shí)現(xiàn)從小就埋在心底的“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的夙愿，盡管那時(shí)根本不知道什么是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，但強(qiáng)烈地感知到了“城市在這邊，鄉(xiāng)村在那邊”。

2014年1月1日，河南省在8省份30個(gè)試點(diǎn)中率先實(shí)行10個(gè)試點(diǎn)縣全部推進(jìn)“行政省直管”，標(biāo)志著河南省的“省直管縣”改革向前邁進(jìn)了具有實(shí)質(zhì)意義的一大步，一年來(lái)的全面直管實(shí)踐，取得了明顯成效，也暴露了諸多重要問(wèn)題。成效生成了后續(xù)研究的勇氣和希望，不足賦予了繼續(xù)研究、完善改革的使命。這是本書(shū)以“省直管縣”改革為研究對(duì)象的第二個(gè)緣起。

2.以“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”為背景研究的緣起

“城鄉(xiāng)一體化”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合”等詞匯的含義雖稍有差別，但都屬于“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的范疇。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展既是馬克思城鄉(xiāng)關(guān)系理論研究者的目標(biāo)，也是我國(guó)國(guó)家與地方治理現(xiàn)代化及社會(huì)和諧發(fā)展的題中應(yīng)有之義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的縣域經(jīng)濟(jì)落后和基層治理危機(jī)越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的桎梏，危及了國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已上升到國(guó)家重要戰(zhàn)略地位，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“省直管縣”改革從啟動(dòng)開(kāi)始，就被賦予了“發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的偉大使命，基本上“省直管縣”改革出現(xiàn)的地方，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”就會(huì)出現(xiàn)。因此，可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展既是“省直管縣”改革的出發(fā)點(diǎn)，也是其落腳點(diǎn)。

近幾年，學(xué)界發(fā)表的大量有關(guān)“省直管縣”改革的文獻(xiàn)都提到了“省直管縣”的改革目的是“壯大縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，既然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是“省直管縣”改革的目標(biāo)，那么對(duì)于改革的模式、路徑、問(wèn)題、對(duì)策等的研究最終應(yīng)回歸到能不能、在多大程度上能、怎樣才能起到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的作用。但大多數(shù)文獻(xiàn)的研究重點(diǎn)落在府際關(guān)系、財(cái)政分權(quán)、行政層級(jí)與效率、干部晉升等方面，固然這些研究與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有密切聯(lián)系，但最終沒(méi)有回到馬克思城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理論的框架內(nèi)尋找解決問(wèn)題的思路并確定改革的方向，顯然視野狹隘了許多，得出的方案也免不了“頭疼治頭、腳疼治腳”，難以證實(shí)“省直管縣”改革有沒(méi)有或在多大程度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，更難以制定出以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”為目標(biāo)的進(jìn)一步推進(jìn)和完善“省直管縣”改革的科學(xué)可行的方案。

不可否認(rèn)，前期研究的豐富成果，從不同方面對(duì)“省直管縣”改革進(jìn)行了細(xì)致的剖析，為后人的研究做了扎實(shí)的理論鋪墊。但前人的研究成果內(nèi)容繁雜、結(jié)論紛呈，有的把“省直管縣”改革當(dāng)成了包治縣域百病的“一招鮮”，賦予了“省直管縣”改革太多功能；有的則認(rèn)為“省直管縣”體制根本解決不了“市管縣”的問(wèn)題，“省管”“市管”一個(gè)樣。這種狀況導(dǎo)致改革研究者和實(shí)踐者對(duì)“省直管縣”改革越來(lái)越迷惑，太多的期望也給“改革”帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，使改革步履維艱。馮俏彬這樣描述當(dāng)前的省直管縣改革：人們對(duì)改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不是越來(lái)越清晰，而是越來(lái)越模糊了，隨著改革的推進(jìn)，問(wèn)題不是越來(lái)越少，而是越來(lái)越多了。[4]面對(duì)越來(lái)越多的問(wèn)題，必須先弄清楚改革的目標(biāo)，然后以目標(biāo)這條線串起紛繁復(fù)雜的各種問(wèn)題，設(shè)計(jì)出系統(tǒng)性的、相互協(xié)調(diào)的政策方案，進(jìn)而一步步推進(jìn)“省直管縣”改革。

依上所述，本書(shū)以“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”為背景研究“省直管縣”改革的緣起有兩點(diǎn)：一是在“省直管縣”改革目標(biāo)被多元化的現(xiàn)實(shí)背景下，本書(shū)認(rèn)為改革的目標(biāo)最終都回到了“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的框架中；二是無(wú)論是評(píng)價(jià)“省直管縣”改革的效果，判斷“省直管縣”改革的走向，還是完善“省直管縣”改革的制度設(shè)計(jì)，都應(yīng)該以“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的改革目標(biāo)為準(zhǔn)繩。

（二）研究意義

以往的“省直管縣”體制改革研究多停留在“論各種利弊、擺各種問(wèn)題”的層面，較少在一個(gè)合適的系統(tǒng)框架內(nèi)對(duì)“省直管縣”改革進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析。因此，“省直管”改革即便走過(guò)了25年，[5]也沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)方案，改革的推進(jìn)缺乏強(qiáng)有力的研究理論的支撐。本書(shū)試圖克服以往“省直管縣”體制改革研究“碎片化”“局部化”的缺點(diǎn)，以“省直管縣”改革“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)為主線，對(duì)浙江省、河南省、貴州省“省直管縣”改革面臨的復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行分析、分類、定位、比較，總結(jié)出主要問(wèn)題，然后置于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的背景下，設(shè)計(jì)推進(jìn)和完善改革的政策框架，豐富馬克思主義城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理論，為后續(xù)的“省直管縣”改革研究提供系統(tǒng)化、可供參考的研究成果，為目前處于“進(jìn)退兩難”境地的“省直管縣”體制改革破冰前行提供理論支撐。

二 研究目的與內(nèi)容創(chuàng)新

（一）研究目的

從黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”到黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，我國(guó)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略一步步深化。浙江省“財(cái)政省直管”體制下發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，對(duì)比“市管縣”體制下“歐洲VS非洲”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“省直管縣”改革責(zé)無(wú)旁貸地成為“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的制度創(chuàng)新。中央所召開(kāi)的多次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“有條件的地方可以試點(diǎn)‘省直管縣’改革”，來(lái)自頂層的支持信號(hào)激勵(lì)多個(gè)省份競(jìng)相試點(diǎn)，并在“十二五”規(guī)劃時(shí)期把改革推向了高潮。隨著改革逐步向“行政省直管縣”的高級(jí)階段推進(jìn)，改革牽涉的利益面越來(lái)越大，出現(xiàn)的難題越來(lái)越多，局面越來(lái)越復(fù)雜，理論層面開(kāi)始質(zhì)疑“省直管縣”體制改革是對(duì)還是錯(cuò)，能否取得預(yù)定的目標(biāo)；實(shí)踐層面無(wú)力或者無(wú)心打破舊的格局，處于“進(jìn)退兩難”的境地。在“省直管縣”體制改革陷入“窘境”的時(shí)期，在改革紛繁復(fù)雜的目標(biāo)表述與利益訴求中，為迷茫者廓清“省直管縣”改革的根本目標(biāo)，并指明正確的方向，在對(duì)典型省份的改革實(shí)踐進(jìn)行深入分析、對(duì)比后，厘清“省直管縣”改革所要解決的本質(zhì)問(wèn)題，在馬克思主義城鄉(xiāng)發(fā)展觀的框架內(nèi)，在更廣闊的視野中改善制度設(shè)計(jì)，為實(shí)踐者堅(jiān)定信心和提供政策建議，是本書(shū)的主要研究目的。

（二）研究?jī)?nèi)容

從對(duì)“省直管縣”體制改革的背景、動(dòng)因以及進(jìn)入各個(gè)階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)的分析中可以清楚地看到，無(wú)論選擇何種模式和路徑，“省直管縣”體制改革的最終目標(biāo)都是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“省直管縣”改革推進(jìn)的路徑及制度方案的設(shè)計(jì)必須圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)目標(biāo)，遵循馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系演變和發(fā)展的規(guī)律。本書(shū)首先用比較大的篇幅綜述了中外城鄉(xiāng)關(guān)系理論及政策演變、“省直管縣”體制改革研究現(xiàn)狀及理論基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與“省直管縣”體制改革的關(guān)系，為后文的研究做了鋪墊。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有多種表現(xiàn)類型，“省直管縣”體制改革也有多種實(shí)踐模式。在對(duì)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”與“‘省直管縣’改革”涉及的重要概念和問(wèn)題進(jìn)行辨析、厘定的基礎(chǔ)上，通過(guò)“促進(jìn)縣域發(fā)展”這個(gè)媒介，依托“省直管縣”體制改革的理論依據(jù)，揭示城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與“省直管縣”體制改革的關(guān)系機(jī)理，為后面的論證打下基礎(chǔ)。

按照抽象—具體—抽象的研究路線，對(duì)東部的浙江省、中部的河南省、西部的貴州省三個(gè)有代表性的省份的“省直管縣”體制改革實(shí)踐的動(dòng)因、歷程、成效、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行“解剖麻雀”式的微觀分析，然后回到馬克思主義城鄉(xiāng)發(fā)展觀的宏觀視野中，依據(jù)“省直管縣”體制改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)理，對(duì)三省份改革的制度設(shè)計(jì)、成效、問(wèn)題進(jìn)行聚類分析，提煉并總結(jié)“省直管縣”改革遇阻的根本原因和所要解決的本質(zhì)問(wèn)題，為“省直管縣”改革走向確定和政策方案設(shè)計(jì)提供論據(jù)。

依據(jù)“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)要求，針對(duì)目前處于“兩難境地”的“省直管縣”改革所要解決的本質(zhì)問(wèn)題，完成立足現(xiàn)實(shí)又面向未來(lái)的“省直管縣”體制改革政策框架設(shè)計(jì)，為“困境”中的“省直管縣”體制改革堅(jiān)定方向、提供方案、鼓足勇氣是本書(shū)的主要目的。

（三）研究創(chuàng)新

本書(shū)研究的創(chuàng)新點(diǎn)主要有兩點(diǎn)，一是理論研究的創(chuàng)新，一是實(shí)證研究的創(chuàng)新。

本書(shū)研究的創(chuàng)新點(diǎn)表現(xiàn)為在“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)框架下對(duì)“省直管縣”改革的方向、改革的問(wèn)題、改革的政策建議進(jìn)行了系統(tǒng)、深入的分析，得出“省直管縣”改革的方向是正確的。其現(xiàn)在遇到的難題，恰恰是改革的標(biāo)的，只有先解決這些難題才標(biāo)志著真正意義上的“省直管縣”體制的確立，才能保障“省直管縣”體制改革促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

本書(shū)實(shí)證研究的創(chuàng)新點(diǎn)在于對(duì)河南省的“省直管縣”改革進(jìn)行了為期一年的實(shí)證調(diào)研，得到了來(lái)自試點(diǎn)縣的一手資料信息，形成了對(duì)“省直管縣”改革問(wèn)題獨(dú)到的見(jiàn)解，豐富了“省直管縣”改革研究的資料庫(kù)。

三 研究思路與框架

（一）研究思路

本書(shū)在對(duì)“省直管縣”體制改革文獻(xiàn)及理論進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，首先得出了“省直管縣”體制改革的目標(biāo)內(nèi)含于“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)框架中。其次，在對(duì)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”和“‘省直管縣’體制改革”的相關(guān)概念與問(wèn)題進(jìn)行辨析與厘定的基礎(chǔ)上，從理論層面論述“省直管縣”體制改革促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)理。同時(shí)，從東中西部各挑選一個(gè)典型省份，對(duì)其改革的動(dòng)因、模式、路徑、成效、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題進(jìn)行“解剖麻雀”式的研究，依據(jù)“省直管縣”改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)理，對(duì)三個(gè)省份的制度設(shè)計(jì)、改革成效與問(wèn)題進(jìn)行聚類分析，揭示導(dǎo)致“省直管縣”體制改革陷入困境的本質(zhì)問(wèn)題，并指出改革的方向是“行政省直管縣”體制。最后，以“省直管縣”改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)要求為導(dǎo)引，針對(duì)“省直管縣”改革的本質(zhì)問(wèn)題，制定出“行政省直管縣”改革的政策建議，如圖0-1所示：

圖0-1 研究路徑

（二）研究方法和資料來(lái)源

1.研究方法

本書(shū)主要采取的研究方法有兩種：一種是理論分析，一種是實(shí)證分析。

（1）文獻(xiàn)資料規(guī)范研究的理論分析方法。本書(shū)充分利用中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家及相關(guān)省份的統(tǒng)計(jì)年鑒等資源查閱了關(guān)于“省直管縣”行政體制改革的400余篇論文及中央有關(guān)文件，40多篇碩士、博士論文，10多本“省直管縣”改革專著以及40余本相關(guān)著作，查閱了國(guó)內(nèi)外關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的100多篇論文和20余部著作，對(duì)“省直管縣”體制改革的理論依據(jù)、背景、意義、具體實(shí)踐、主要問(wèn)題和阻力、國(guó)內(nèi)外地方政府層級(jí)設(shè)置及演變規(guī)律、國(guó)外地方政府治理的經(jīng)驗(yàn)、中外城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行了細(xì)致的梳理、總結(jié)和分析。

（2）個(gè)案研究的實(shí)證分析。個(gè)案研究的最大優(yōu)點(diǎn)在于“提供的分析的深度，這種深度是為某一個(gè)解釋所顯示出來(lái)的細(xì)致性、豐富性、完整性或差異的程度”[6]。對(duì)具有較強(qiáng)代表性的個(gè)案進(jìn)行“解剖麻雀”式的微觀研究能夠更深刻、細(xì)致地認(rèn)識(shí)事物及其本質(zhì)，是用來(lái)證實(shí)或證偽規(guī)范研究下“似是而非”的觀點(diǎn)，或者加強(qiáng)或削弱某種理論或觀點(diǎn)的有效研究方法。本書(shū)采用的案例對(duì)象分別為位于東、中、西部的浙江省、河南省和貴州省，這三個(gè)省份代表了我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的省域，其個(gè)案研究對(duì)于同等發(fā)展程度的省份具有借鑒意義。筆者作為河南省省委、省編辦組織的“省直管縣”課題研究組成員，取得了以“官方身份”入場(chǎng)調(diào)研的便利條件，對(duì)河南省的所有試點(diǎn)縣進(jìn)行了為期一年的調(diào)研，舉行了多場(chǎng)不同層次的座談，直接獲取了河南省“省直管縣”改革的一手資料，并從河南省編辦獲取了浙江省和貴州省改革的較為全面的資料。實(shí)證調(diào)查主要采取入場(chǎng)考察、分層訪談、數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計(jì)的方法。

2.資料來(lái)源

（1）文獻(xiàn)資料，包括與研究相關(guān)的論文、論著、官方文件、統(tǒng)計(jì)年鑒等。

（2）實(shí)證調(diào)研資料，主要有三種獲得方式：①對(duì)觀察式調(diào)查得到的感性資料進(jìn)行整理，如直管縣工農(nóng)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)提供狀況、城市及農(nóng)村居民生活面貌、農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)及村務(wù)公開(kāi)狀況等；②深入多個(gè)不同類型的試點(diǎn)縣對(duì)四大班子一把手與所有局、委一把手兩個(gè)層面的深度座談資料進(jìn)行整理；③從試點(diǎn)縣行政部門獲得的內(nèi)部資料文獻(xiàn)、文件和會(huì)議章程等。

（三）研究框架

本書(shū)共包括7個(gè)部分，內(nèi)容框架如下。

第一部分為緒論，主要介紹了論文的選題背景、研究目的和意義，以及寫(xiě)作的思路與主要內(nèi)容框架。

第二部分為文獻(xiàn)綜述，這一部分對(duì)馬克思及重要學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)人的“城鄉(xiāng)關(guān)系理論”，“省直管縣”體制改革的研究成果、現(xiàn)狀及相關(guān)理論，“省直管縣”改革與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、論述，得出各個(gè)階段的“省直管縣”改革目標(biāo)都內(nèi)含于“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的框架之中，作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策供給，“省直管縣”改革的制度設(shè)計(jì)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“帕累托改進(jìn)”為標(biāo)準(zhǔn)。

第三部分在對(duì)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”“‘省直管縣’體制改革”的相關(guān)概念及問(wèn)題進(jìn)行辨析、厘定的基礎(chǔ)上，從理論層面分析了“省直管縣”改革促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)理，認(rèn)定了“省直管縣”改革的方向是正確的。

第四部分為實(shí)踐研究部分，是對(duì)“省直管縣”體制改革的具體實(shí)踐分析。本部分首先以東部的浙江省、中部的河南省、西部的貴州省的改革實(shí)踐為對(duì)象進(jìn)行微觀分析，然后以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和機(jī)理為依托，進(jìn)行宏觀聚類分析，抽象出阻礙“省直管縣”體制改革推進(jìn)的主要難題，并指出這也是改革內(nèi)含的本質(zhì)問(wèn)題。通過(guò)聚類分析發(fā)現(xiàn)，各個(gè)省份應(yīng)該根據(jù)自身的條件相機(jī)選擇改革的路徑和模式。

第五部分根據(jù)典型省份“省直管縣”改革的具體實(shí)踐及聚類分析，以改革“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)為著眼點(diǎn)，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)“省直管縣”體制改革的走向予以分析和判斷，并面向中央頂層、地方政府和學(xué)界提出了共同努力、持續(xù)推進(jìn)“省直管縣”改革的新要求。

第六部分為政策建議。該部分針對(duì)“省直管縣”改革需要解決的三個(gè)本質(zhì)問(wèn)題，依據(jù)“省直管縣”改革促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求和內(nèi)在機(jī)理，以“省直管縣”改革的最高階段——“行政省直管縣”為載體，制定出推動(dòng)“省直管縣”體制改革走出“困境”的政策框架體系。

第七部分概括了本書(shū)的研究結(jié)論：“省直管縣”改革的目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，“省直管縣”體制改革是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效制度供給，“省直管縣”體制的內(nèi)涵是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論依據(jù)；“省直管縣”改革取得顯著成效，必須具有打破現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)的勇氣，過(guò)渡到“行政省直管縣”體制，并解決好人事干部管理、財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分、區(qū)域協(xié)作與公共資源共享三個(gè)本質(zhì)問(wèn)題；“省直管縣”改革應(yīng)按照促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“公共資源配置權(quán)下移、公共服務(wù)統(tǒng)籌權(quán)上移”要求，針對(duì)三個(gè)本質(zhì)問(wèn)題，以“行政省直管縣”為載體進(jìn)行政策框架設(shè)計(jì)。

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[1] 2005年，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出，“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的改革試點(diǎn)”，并在之后下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中明確提出：“根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，繼續(xù)改革完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，積極推行和完善省直管縣財(cái)政管理體制改革。”2006年3月，我國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要指出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可以實(shí)行省級(jí)政府對(duì)縣政府的直接管理體制”。2009年2月1日頒發(fā)的中央“一號(hào)文件”指出：“推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，將棉花、糧食、油料等農(nóng)業(yè)大縣全部納入改革范圍。”2009年12月31日頒發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》明確提出，要穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2011年3月，我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要指出：“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)縣改革試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理制度改革，有條件的地方可以探索省直管縣（市）體制。”2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”。

[2] 《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)文件。

[3] 人民論壇編《大國(guó)治理：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014，第3頁(yè)。

[4] 馮俏彬：《“省直管縣”何去何從——基于新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃改革背景》，《地方財(cái)政研究》2016年第2期。

[5] 學(xué)界對(duì)“省直管縣”改革一般是從1992年浙江省開(kāi)始的擴(kuò)權(quán)改革算起的。

[6] John Gerring，“What is Case Study and What is Good for”，American political Science Review 98（2004）.