1.3 普惠金融的生態體系

從各國的實踐來看，普惠金融已經發展成為一個多主體、多層次、多產品的生態體系，在滿足各種普惠金融主體的多元化金融需求的同時，要更為合理地分擔相關成本。

1.3.1 普惠金融的服務對象

在許多發展中國家，貧困人口被傳統金融排除在外，極少使用金融服務，可以說普惠金融主要服務于那些被傳統金融排除在外的群體，他們有共同特點：貧困、收入較低、居住在偏遠地區等。我們不僅僅要尋找他們被傳統金融排除在外的原因，更要尋找將他們納入金融服務體系的途徑，以及他們所需求和能夠承擔的金融產品。

綜上所述，普惠金融的客戶——貧困和低收入人口被排除在正規金融體系之外的原因不外乎以下幾個方面：首先，信息不對稱、缺乏抵押品等使得信用風險較大，居住偏遠、交易額較小等導致交易成本較高。但是，這些得不到傳統正規金融服務的絕大多數企業和個人都有信用，能夠按時償還貸款，但申請不到貸款；有收入，能夠支付保險金，但得不到保險服務；希望有安全的地方儲蓄資金和積累財產，通過可靠方式從事匯兌和收款，但是卻被傳統正規的金融機構拒之門外。因此，他們需要普惠金融機構向其提供便利的、能夠負擔得起的、可持續的、安全可靠的金融服務。一方面，隨著利率市場化的開展，越來越多的正規金融機構為了適應日益激烈的競爭趨勢，逐步擴大客戶范圍，開始面向低收入者和小微企業，從事零售銀行業務；另一方面，微型金融機構（如村鎮銀行、小額貸款公司等）向貧困和低收入人口提供必要的金融服務，包括金額小、期限短、可重復的小額信貸服務；安全、便利的儲蓄服務，以使窮人更好地應對未來重大生活事件的支出；安全快捷、收費低廉的支付服務，如國際勞工匯款等；微型保險服務，以幫助貧困和低收入者抵御經濟危機，為其健康、生命、財產和家畜等提供必要的保險服務。

也就是說，普惠金融體系的客戶包括所有階層，特別是目前那些被排除在正規金融體系之外的貧困和低收入客戶，具體包括三部分：一是農村和農戶；二是城鎮中的中小企業或小微企業；三是城鄉貧困群體。普惠金融的客戶對金融服務的需求決定著普惠金融體系各個層面的行動。

1.3.2 普惠金融服務的提供者

普惠金融體系的支柱是零售金融服務的提供者。在普惠金融體系下，需要各種金融機構共同參與并提供不同的金融服務，來滿足客戶的多樣化需求。根據機構性質，我們將普惠金融服務提供商分為銀行類金融機構、非銀行金融機構、非政府組織和合作性金融機構等。

1.銀行類金融機構

越來越多的銀行和其他傳統金融機構看到普惠金融服務的巨大前景和潛力，特別是受到政府的一些扶貧政策和優惠措施的引導，開始向中低收入客戶提供普惠金融服務。這類金融機構具體包括政策性銀行、國有商業銀行、股份制銀行、郵政儲蓄銀行、小額信貸銀行、農村銀行等。

政策性銀行往往貫徹和配合政府特定的經濟政策和意圖，并力爭保本微利。在我國，國家開發銀行、進出口銀行和農業發展銀行三家政策性銀行在1994年先后成立，特別是農業發展銀行主要面向農業、農村和農民，承擔政府轉賬、支付或收款等特定業務。

國有商業銀行擁有廣泛的客戶群體和數量眾多的分支機構，提供包括儲蓄存款、國際或國內貨幣轉賬等收費或貸款服務，其典型例子是印度尼西亞人民銀行（BRI）。BRI成立于1968年，是印度尼西亞規模最大的小額信貸服務機構，設立了數量眾多的村行（UNIT），被政府指定向農村地區提供“綠色革命”貼息貸款，不斷開發符合中低收入人群需求的金融產品。BRI取得了令世人矚目的商業成功，證明了正規銀行機構同樣可以很好地開展小額信貸活動，但應該設立獨立的小額信貸部門，釆取完全不同的管理方法。

郵政儲蓄體系也是普惠金融體系的一個重要組成部分。在很多國家，國有的郵政儲蓄體系可以利用世界上最大的分配網絡向農村及城鎮地區提供小額賬戶管理和普惠金融服務。2007年3月，我國在改革郵政儲蓄管理體制的基礎上組建中國郵政儲蓄銀行有限責任公司，并于2012年1月整體變更為中國郵政儲蓄銀行股份有限公司，目前已經建成覆蓋全國城鄉網點面最廣、交易額最多的個人金融服務網絡，普遍開展小額信貸和小微企業貸款等普惠金融業務。

專業小額信貸銀行可以由非政府小額信貸組織升級而來，也可以由綜合性商業銀行專門設立，如著名的孟加拉鄉村銀行和玻利維亞團結銀行。鄉村銀行通過提供持續信貸的方式較為成功地解決了貧困問題，實現了社會發展和獲得盈利的雙重目標，因此被很多國家效仿，成為國際上小額信貸、微型金融和普惠金融的主要模式之一。

農村銀行規模較小，分支機構較少，但也是從事普惠金融服務的正規金融機構之一。農村銀行及社區銀行使用補貼資金或商業資金，向那些無法獲得儲蓄、典當、貸款等服務的個人和企業提供可持續的金融服務，如菲律賓擁有近1000家這類銀行，其中最大的是綠色銀行，其宗旨是向無法提供擔保的農村地區的農民、國有或私人部門的雇員、小商業者提供零售金融服務。

2.其他金融機構

從事普惠金融服務的其他機構包括抵押貸款機構、金融租賃公司、消費者信貸協會、保險公司等，這類金融機構屬于正規金融體系，接受監管當局的監管。從法律和管理角度來看，普惠金融提供商采取非銀行金融機構的形式更容易獲得政府和監管當局的許可，但其產品和服務范圍也受到較為嚴格的限制。具體來說，特許的非銀行金融中介機構如小額信貸公司和擔保公司提供非抵押的信貸產品和服務，服務于低端市場和小型企業；保險公司常常作為其他機構的再保險者提供微型保險服務，或通過零售機構以代理的方式向低收入客戶提供服務；轉賬支付公司向中低收入群體提供在國內或國際間進行快捷可靠的轉賬服務；非銀行私人零售商如典當行、放貸者、農業供銷商等，向低收入人口提供金融服務，規模十分龐大。

在國際上，印度的SHARE是較為成功的非銀行金融機構的代表。SHARE主要基于自我雇傭項目向窮人發放小額貸款，并提供咨詢和培訓服務，自創立以來，其資產收益率和利潤率由負轉正并不斷攀升。

在中國，除了上述的非銀行金融機構外，參與普惠金融的還有一類新興的銀行業機構，即村鎮銀行。2006年12月20日，中國銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，提出在湖北、四川、吉林等6個省（區）的農村地區設立村鎮銀行試點，全國的村鎮銀行試點工作從此啟動。作為立足縣域、支農支小的專業化社區型銀行，村鎮銀行是農村金融服務體系不可或缺的組成部分，也是發展普惠金融和實施金融扶貧的重要載體。

3.非政府組織

非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）是現代小額信貸領域的先行者，提供信貸等金融服務以及和健康、教育等關聯的基本的金融服務，目的是改善貧困和最貧困人口的社會福利。非政府組織很大程度上彌補了銀行不能有效為窮人服務的空白。一般認為，全世界至少有數千家非政府小額信貸組織，其中最著名的是孟加拉鄉村促進委員會（BRAC）、孟加拉社會進步協會（ASA）等。

為了促進小額信貸的全球拓展，非政府組織開始建立全球網絡，來為更多的低收入者服務。與此同時，非政府組織試圖覆蓋更貧窮和更偏遠的客戶，這種拓展趨勢雖然不一定會與商業化和可持續的目標沖突，但非政府組織需要花費更高的成本和更多的時間來實現可持續發展。

此外，一些非政府組織正在轉制為正規金融機構，這種轉制雖然成本巨大，但能夠提供更好的金融服務，從而增加其客戶規模和覆蓋率。

4.合作性金融機構

合作性金融機構一般由成員共同所有和經營，大都屬于非營利金融組織，能夠提供包括儲蓄、支票賬戶、貸款、保險和資金轉賬等在內的金融服務。合作性金融機構主要包括各類合作社、信貸聯盟等信貸合作組織和資金互助組織，這些機構一般將其所獲得的收益在彌補了成本后在成員內部進行分配，收益形式包括按照成員份額獲取的紅利、增加的存款利息、降低的貸款利率，以及更為優質的金融服務等。

5.金融科技企業

隨著數字普惠金融的快速發展，相關領域服務的提供商——各類金融科技企業，也成為普惠金融領域越來越重要的參與者，而且涉及普惠金融服務的各個環節。從目前的實踐看，大致涉及兩大領域，一是互聯網平臺，二是數據服務。

互聯網平臺主要通過電子化、數字化的交易平臺或電子交易工具為交易參與者提供支付、轉賬、儲蓄、信貸、保險、證券、財務規劃和銀行對賬單等一系列金融服務，包括第三方支付平臺、眾籌平臺、綜合性互聯網金融平臺、互聯網保險平臺等。數字交易平臺上的各類金融組織依托互聯網、大數據、云計算技術開展金融服務，具有開放、共享、對等、高效、便捷的特點。

數據服務包括兩類，一是在有合法授權的前提下，基于互聯網和其他信息源，采集各種結構化和非結構化數據，用于評估客戶風險和分析客戶需求。二是在大數據基礎上，運用數字技術，對個人和企業的數據進行信用評價。與傳統征信相比，基于大數據的評級更具實時性和全息性，對數字普惠金融中常見的欺詐行為也更有針對性。

表1-1 提供數字普惠金融服務的金融科技企業

1.3.3 金融基礎設施

具體來說，金融基礎設施包括一系列由公共和私人部門提供的金融業支持機制，即金融業（包括信用局、評級機構和審計部門等）可獲得的信息基礎設施，支付、清算和結算系統以及公認的標準體系，還可以進一步延伸到法律系統、規章制度以及強調創新的國際金融體系和基礎設施。

具體而言，支付、清算和結算服務能夠使資金在金融機構之間充分流動并為安全交易提供保障；信用管理服務能夠使管理者提高經營決策水平，使投資者做出科學的投資決策，并幫助金融機構降低風險和成本；技術支持服務可以完善并提高金融機構現有的管理能力和效率，并構建全球化的知識體系；網絡支持組織能夠使普惠金融機構分攤金融基礎設施和服務的成本。

圖1-2 普惠金融的金融基礎設施和相關服務

資料來源：國家金融與發展實驗室整理。

加強普惠金融體系中金融基礎設施的建設，目的是提高透明度、實現信息共享、擴大行業內的競爭、鼓勵創新，從而使零售金融機構能夠以較低的成本提供更為優質的普惠金融服務。

1.3.4 政府和政策環境

宏觀層面主要體現在政府應創造良好的政策環境，一個恰當的立法和政策框架能夠使一定范圍內的金融服務提供商共存并實現良性競爭，從而為大量貧困客戶提供優質、高效、低成本的金融服務。

在普惠金融體系中，政府在以下幾個方面發揮著重要作用。一是保持宏觀經濟穩定；二是推動利率市場化；三是實行適度的金融監管政策。還有其他一些政策也比較重要，比如營造有利于合同執行的法律環境等。另外，還有一些方面是以間接的方式影響著普惠金融體系的構建，比如道路橋梁等基礎設施、電信技術、健康、教育、醫療、社會保障與福利等。這些服務越好，交易成本和風險就越低，創新的機會就越多，金融服務的覆蓋范圍就越廣泛。

除一般性的政策外，政府還可以通過引導性的政策來促使金融機構為那些被排斥在傳統金融體系之外的群體服務，包括優先放貸或強制執行最低金融服務、監管激勵、通過銀行賬戶發放政府福利，等等。

總的來說，政府在構建普惠金融體系中發揮著至關重要的作用，但也需要注意界限。一方面，政府要為各種類型的金融機構提供一個有利于競爭與可持續發展的政策環境，努力保持宏觀經濟穩定，靈活運用一些監管政策激勵金融機構為弱勢群體和貧困人口服務；另一方面，要盡量避免直接干預、直接放款等造成的市場扭曲，從法律制度著手，促進普惠金融的健康可持續發展。

總之，如圖1-3所示，普惠金融的生態體系包括需求者、供給者、基礎設施和政策環境四個層面，這四個層面的不斷融合就是一個逐步向發展中國家、向那些更為貧困偏遠的人口開放金融市場的過程。

圖1-3 普惠金融體系的構成框架

資料來源：國家金融與發展實驗室整理。