一 局部污染為主、制度建設起步階段（1978～1991年）

1978年召開的黨的十一屆三中全會，標志著中國全面啟動改革開放，“摸著石頭過河”，探索中國特色的社會主義道路。十一屆三中全會明確全黨全國的工作重點轉到社會主義現代化建設上。隨著國家發展戰略的轉變，環境保護法規和政策等制度建設也開始進入發展階段。

1972年，中國派代表團出席了聯合國人類環境會議。1973年首次召開了全國環境保護會議，通過了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護方針（即“32字方針”），迅即成立了國務院環境保護領導小組并設辦公室，敦促各地成立相應的環保機構，開啟了以污染防治為主要對象的當代中國環保事業的歷史進程。改革開放需要法制保障，而在百廢待興、千頭萬緒的立法進程中，環境保護立法被納入議程。1979年，中國正式頒布《中華人民共和國環境保護法》，這標志著環保工作開始走上法制化軌道。1983年，第二次全國環境保護會議宣布環境保護是中國的一項基本國策，并確立了環境保護的“同步發展”方針。[2]在1989年的第三次全國環境保護會議上，中國政府又提出了環境保護的“三大政策”和“八大管理制度”，[3]這對我國環保事業的發展產生了極其深遠的影響。

自環境保護成為“六五”計劃的獨立篇章之后，從1983年起，環境保護被寫入歷年政府工作報告，成為環境保護項目實施和目標實現的重要保證。在機構建設方面，1982年，將業已成立10年的臨時機構——國務院環境保護領導小組辦公室變為正規常設機構，在城鄉建設環境保護部內部設立環境保護局。由于環境保護工作需要多部門協調，1984年成立了國務院環境保護委員會，并在1984年底將城鄉建設環境保護部中的環保局更名為國家環境保護局（仍歸建設部管理）。1988年國務院機構改革，國家環保局從城鄉建設環境保護部中分出，成為國務院直屬機構，以加強全國環境保護的規劃和監督管理。

到1991年為止，中國制定并頒布了12部資源環境法律、20多件行政法規、20多件部門規章，累計頒布地方法規127件、地方規章733件以及大量的規范性文件，初步形成了環境保護的法規體系，為強化環境管理奠定了法律基礎。

總的來說，環境保護工作的進展基本上與經濟增長是持平的，在某種程度上，各類環境管理制度體系的建設甚至超越了相應的經濟發展階段。這一階段中國的經濟發展仍有較強的中央計劃屬性，對在環境保護上重走西方國家“先污染、后治理”的道路始終保持著警惕，雖然“摸著石頭過河”，但對于“先保護、后發展”有著強烈的愿望。20世紀80年代，經濟增長和工業化尤其是一些地區鄉鎮工業的興起開始對生態環境造成一定的破壞，環境污染問題日益嚴重，政府開始對環境問題高度警覺。[4]但在1992年以前，中國經濟總體上處于“摸著石頭過河”階段，這一時期出現了一些環境污染問題，但以局部和點狀污染為主。