二 改革開放以來中國農村教育的深刻變化

改革開放以來，黨和國家高度重視農村教育發展，始終把農村教育擺在重中之重的重要地位，持續采取有力措施促進城鄉教育一體化發展，農村教育面貌發生了深刻變化，農村人口受教育水平顯著提高，農村教師隊伍建設成效明顯，農村學校辦學條件全面改善，農村教育經費投入逐步增長，農村弱勢群體受教育權日益得到保障。

（一）農村人口受教育水平顯著提高

改革開放40年來，國家高度重視農村掃盲教育、普及小學教育、普及九年義務教育、普及學前三年教育和普及高中階段教育，農村人口受教育水平得到了顯著提高。

從入學率和義務教育鞏固率來看，我國小學學齡兒童凈入學率由1978年的94%提升到2017年的99.9%，初中階段毛入學率由1978年的66.4%提升至2017年的103.5%，分別增加5.9個百分點、37.1個百分點。改革開放初期，農村教育基本呈現的是90%的人上小學、60%的人念完小學、30%的人達到小學畢業程度的“三六九”格局。2017年，我國九年義務教育鞏固率達到93.8%。即使按聯合國教科文組織公布的2016年我國初中畢業率為93.55%的水平看，也遠高于世界第二人口大國印度的44.81%。同時，學前教育和高中教育普及速度非常迅猛。據全國19個省（區、市）統計，1978年農村嬰幼兒入所入園率農忙時一般在20%左右，只有少數縣能達到80%以上。2017年學前教育毛入園率達到79.6%，比1978年提高了69個百分點，且在2014年就提前完成了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》確立的學前三年毛入園率達到70%的目標。2017年高中階段毛入學率達到88.3%，比1978年的33.6%（丁雅誦，2018）提高了54.7個百分點。從國際比較看，改革開放40年來我國農村教育所取得的成績也是令世人刮目相看的。2015年我國公布的小學凈入學率為99.88%，已經超過高收入國家的平均水平，也超過了國情相似型國家俄羅斯、文化同源型國家日本與韓國，以及早發現代化國家美國與法國。初中毛入學率（2013年）和高中毛入學率（2015年）均已居于中上收入國家平均水平，且在過去一段時間內增長速度均高于其他國家。學前教育毛入學率則與高收入國家水平相當，增長幅度也僅次于韓國（見表2）。

從文盲率來看，改革開放40年以來，無論是城鎮還是鄉村，也無論是男性還是女性，文盲率均顯著降低，且城鄉差距日趨縮小。改革開放初期，農民群眾中文盲大量充斥，全國約有文盲1.4億。據一些地區調查，少年青年壯年文盲、半文盲比例為30%～40%，一些邊遠地區、山區半山區、民族地區達到50%以上，甚至一些農村基層干部、黨員、團員、農業技術人員都是文盲（何東昌，1998：1651）。掃除文盲的重點和難點在農村，農村地區也探索出了“三種教育”一起抓（抓業余教育掃除文盲、抓普及教育堵住新文盲、抓學前教育減輕婦女家務負擔），“日校辦夜校，一師任兩教”，“八到村”（把掃盲的組織領導、宣傳發動、計劃任務、“雙線”承包、鄉規民約、檢查督促、建檔立卡、考核驗收八項工作落實到行政村，再進一步落實到自然村和居民小組），掃除文盲與農民技術教育、脫貧致富相結合，中小學生擔任掃盲“小先生”，婦女掃盲與巾幗系列行動、五好文明家庭評選、春蕾計劃、巾幗扶貧活動相結合，大中學生志愿者掃文盲、掃科盲、掃法盲等“依靠人民群眾掃文盲”的有效經驗。1982年，全國15歲及以上人口文盲率為22.82%，到2016年已降至5.28%。從國際組織公布數據來看，我國掃盲成就令人矚目。1982年、1990年、2000年和2010年我國識字率分別為65.51%、77.79%、90.92%和95.12%，1982年與中等收入國家平均水平（64.25%）基本相當，1990年就已經超過中等收入國家平均水平（70.86%），2000年超過中高收入國家平均水平（90.54%），2010年已經超出1.28個百分點，而印度識字率2011年只有69.30%（UIS.Stat，2018）。近20年來，我國城市文盲率由1997年的8.44%下降至2016年的1.97%，下降了6.47個百分點；鎮區文盲率由8.58%下降至4.51%，下降了4.07個百分點；而鄉村文盲率下降幅度最大，由21.30%降至8.58%，下降了12.72個百分點（見圖1）。盡管城鄉差距依然存在，但農村文盲率大幅降低，尤其是女性文盲率的降低更是成就斐然。鄉村女性文盲率從1997年的29.86%降至2016年的12.53%，下降了17.33個百分點，男性與女性文盲率之差也由1997年的16.82個百分點降至2016年的9.01個百分點。

表2 不同國家學前、小學、初中和高中入學率情況

從人均受教育年限來看，1982年我國15歲及以上人口平均受教育年限為5.3年，到2017年已達到9.6年，提高了4.3年，其中勞動年齡人口平均受教育年限已達10.5年（國家統計局綜合司，2018），新增勞動力平均受教育年限超過13.3年。1982年我國25歲及以上人口平均受教育年限為4.3年，低于世界平均水平；1990年達到5.8年，與世界平均水平持平；2000年以7.4年高于世界平均水平；2010年則以8.6年超過世界平均水平1.2年（國家統計局，2012）。即使從6歲及以上人口平均受教育年限[2]來看，2016年我國也已達到9.13年，相比于1997年的7.01年，20年間共提高了2.12年。而鄉村6歲及以上人口平均受教育年限則由6.23年提升至7.70年（見圖2）。其中，鄉村男性人口平均受教育年限由6.90年增至8.12年，增幅為17.68%；女性人口則由5.53年提高至7.26年，增幅為31.28%，女性增幅高于男性，且性別之間平均受教育年限差距正在逐漸縮小。

圖1 1997～2016年分城鄉文盲率（15歲及以上人口）

資料來源：國家統計局人口和社會科技統計司，1999～2000 年、2002～2004年；國家統計局人口和就業統計司，2005～2006 年、2007～2017年；國務院人口普查辦公室、國家統計局人口和社會科技統計司，2002年。

圖2 1997～2016年分城鄉平均受教育年限（6歲及以上人口）

資料來源：國家統計局人口和社會科技統計司，1999～2000年、2002～2004年；國家統計局人口和就業統計司，2005～2006年、2007～2017年；國務院人口普查辦公室、國家統計局人口和社會科技統計司，2002年。

（二）農村教師隊伍建設成效明顯

農村教師隊伍是農村教育發展的關鍵力量。農村教師的學歷水平、補充供給以及工資待遇等對農村教師隊伍建設有著至關重要的作用。

從學歷水平來看，農村教師學歷層次持續提高，教師質量顯著提升。1979年，我國高中教師中擁有本科及以上學歷的僅占50.77%，初中教師中擁有專科及以上學歷的只有10.62%，小學教師中擁有中師及以上學歷的僅為47.03%。大部分農村地區存在“中學文化程度的教師教中學、小學文化程度的教師教小學”的現象。面對當時教師學歷層次較低的情況，1978年教育部印發的《關于加強和發展師范教育的意見》提出，應盡快地逐步做到“高中教師具有師范學院（師范大學）或相當這一級的高等院校畢業程度，初中教師具有師范專科學校或相當這一級的專科學校畢業程度，小學教師具有中等師范學校畢業程度”。1986年《國家教委關于基礎教育師資和師范教育規劃的意見》提出，中小學合格教師的學歷要求是：小學教師中等師范畢業，初中教師大學專科（師專）畢業，高中教師大學本科畢業。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出，到20世紀末“小學和初中教師中具有專科和本科學歷者的比重逐年提高”。1999年《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出，到2010年前后“具備條件的地區力爭使小學和初中階段教育的專任教師的學歷分別提升到專科和本科層次，經濟發達地區高中階段教育的專任教師和校長中獲碩士學位者應達到一定比例”。2011年《教育部關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》提出，到2012年“小學教師學歷逐步達到專科以上水平，初中教師基本具備大學本科以上學歷，高中教師中具有研究生學歷者的比例有明顯提高”。2018年《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出，“逐步將幼兒園教師學歷提升至專科，小學教師學歷提升至師范專業專科和非師范專業本科，初中教師學歷提升至本科，有條件的地方將普通高中教師學歷提升至研究生”。改革開放40年來，我國中小學教師學歷層次和入職門檻逐步提高，教師在職學習、脫產進修、遠程教育、自學考試、攻讀教育碩士等學歷提升渠道日益多元，教師學歷水平顯著提高。到2017年，全國普通高中教師中擁有本科及以上學歷者達98.15%，擁有研究生學歷者達8.94%；全國初中教師中擁有本科及以上學歷者達84.63%，擁有研究生學歷者達2.60%；全國小學教師中擁有專科以上學歷者達95.26%，擁有研究生學歷者達0.95%。其中，無論是小學、初中還是高中，鎮區和鄉村教師學歷提升的幅度都是最大的，且城鄉中小學教師學歷差距在明顯縮小（見表3）。

表3 2003～2017年小學專科以上、中學本科以上學歷教師所占比例變化情況

從補充供給上看，農村教師補充渠道日益多元，補充數量日益充足。改革開放前夕，我國中小學教師被隨意借用調出、教師編制被隨意占用的情況十分普遍。據湖北省教育局反映，其他部門借調半年以上和調出的教師占教師總數的15%左右，每年約有20000名教師不在學校工作；廣東省教育局也反映，各級教育行政部門占用教師編制共4000余人。而且，數量本來就很少的師范院校畢業生不能如數分到教育戰線。浙江只有20%～30%、河北只有一半左右的高師畢業生被分到教育戰線。教師自然減員也得不到如數補充。廣東省公辦教師自然減員13000余人，但只能補充3000人（何東昌，1998：1590）。國家通過大力發展高師、中師、幼師等各級師范院校的方式為農村學校補充合格教師，通過“關、招、轉、辭、退”方針（“關”即關住新增民辦教師的口子；“招”即師范院校定向招收民辦教師；“轉”即有計劃地將優秀民辦教師轉為公辦教師；“辭”即對不合格民辦教師堅決辭退；“退”即堅決清退未經縣以上教育行政部門批準、鄉村自行錄用的“計劃外民辦教師”和代課教師）調整、整頓和提高農村民辦教師隊伍；通過特崗計劃、定向培養、公開招聘、交流輪崗、退休支教等多元化渠道補充鄉村教師；通過“政府購買后勤服務”“臨時編制周轉專戶”“聘用教師控制數”“縣管校聘”“學區管理”“教師走教”“一師多科”等方式化解鄉村學校教師編制緊缺難題。改革開放40年來，農村學校生師比明顯下降，班師比明顯上升，教師數量日益充足。1978年至2017年，全國小學專任教師生師比由27.99∶1降為16.98∶1，全國初中專任教師生師比由20.47∶1降為12.52∶1。從國際比較看，我國小學和初中生師比下降幅度僅次于韓國，但生師比小于韓國。小學生師比遠小于印度和俄羅斯，持續低于中上收入國家平均水平；初中生師比則小于各國，已達到高收入國家平均水準（見表4）。但受鄉村生源大量減少等因素影響，鄉村學校生師比大幅下降，小學已由1978年的28.40∶1下降至2016年的14.64∶1，遠大于城區、鎮區的降低幅度；初中則由1978年的20.15∶1下降至2016年的10.98∶1，也大于城區的降低幅度，平均每位教師所教學生數減少了近一半。從師班比看，全國小學由1978年的1.23∶1增長至2017年的2.22∶1，全國初中由1978年的2.23∶1增長至2017年的3.74∶1。鄉村小學則由1.18∶1增長至1.89∶1，增長幅度大于城區；鄉村初中由2.21∶1增長至4.03∶1，增長幅度大于城區和鎮區。

表4 不同國家小學和初中的生師比情況

續表

從工資待遇上看，農村工資收入不斷提高，教師地位聲望顯著提升。1978年全國有民辦教師453萬，占中小學教師總數的53.6%，其中農村民辦教師平均占到教師總數的72%，有的地區更是高達90%以上。民辦教師不算國家正式職工，沒有固定工資，不享受任何勞保福利。1979年教育部、財政部、糧食部、國家民委、國家勞動總局發布《關于邊境縣（旗）、市中小學民辦教師轉公辦教師的通知》，對邊境136個縣（旗）、市中小學民辦教師（職工）實行考核合格全部轉為公辦教師的政策，而“內地農村民辦中、小學教師，現在吃什么糧的仍吃什么糧，不能轉吃商品糧”。當時，小學教師年平均工資為538元，在全國各行各業之中排名倒數第一，中學教師年平均工資為542元，排名倒數第二。中央書記處領導同志都承認“他們的生活條件太差了”，“教師的待遇要提高”（何東昌，1998：1749，1878，1816，1910）。1983年《中共中央 國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》提出，“為鼓勵教師到農村，特別是到老、少、山、邊、窮地區任教，除榮譽鼓勵外，要適當增加生活補貼，還可保留城市戶口，定期輪換。對堅持在上述地區任教二十年以上、業務水平高的教師，各地在可能條件下，還可給予某些特殊照顧。對民辦教師應逐步實行社隊統籌工資制，有條件的地區還應建立民辦教師的福利基金，解除他們的后顧之憂。根據國家財力物力的狀況，每年安排一定的勞動指標，在考核合格的民辦教師中，轉一部分為公辦教師”。適當增加民辦教師補助費，每年安排一定比例的專用勞動指標，將考核合格的民辦教師轉為公辦教師，社隊按全勞力給民辦教師記工分，不向民辦教師派農活，不給他們分包產田，這就是當時對民辦教師采取的普遍辦法。1984年《國務院關于籌措農村學校辦學經費的通知》首次提出“農村中小學民辦教師全部實行工資制，逐步做到不再分公辦、民辦”。一些地區還建立了民辦教師福利基金，用以解決民辦教師的就醫費用、病假工資、女教師產假工資以及退休補助、喪亡撫恤等。

改革開放以后，國家不僅陸續實行了中小學教師教齡津貼制度、班主任津貼制度、績效工資制度、鄉村教師生活補助制度等，而且教師工資待遇標準也逐步提高。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“要采取特定的措施提高中小學教師和幼兒教師的社會地位和生活待遇”；1993年《中國教育改革和發展綱要》強調要“提高教師工資待遇，逐步使教師的工資水平與全民所有制企業同類人員大體持平”，并“切實保證教師的工資水平隨國民收入的增長逐步提高”；同年頒布的《中華人民共和國教師法》規定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”，同時實行“正常晉級增薪制度”；2013年《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出“設立專項資金，對在連片特困地區鄉、村學校和教學點工作的教師給予生活補助”；2015年《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》強調要“適時提高特崗教師工資性補助標準”，“依法依規落實鄉村教師工資待遇政策”；2018年《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》強調要“健全中小學教師工資長效聯動機制，核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平”。改革開放40年來，農村中小學教師工資待遇實現了由“社隊統籌”向“國家全包”、由“拖欠教師工資”向“工資直接按時到卡”、由“比照全民所有制企業同類人員”向“比照當地國家公務員”、由“比較平均工資水平”向“比較平均工資收入水平”的重大轉變，農村教師的政治地位、社會地位和職業地位顯著提高，2016年在全國19個行業人員平均工資比較中，教師行業達到74498元/年，排名第8位，比全國各行業平均工資水平高出6929元/年。2018年東北師范大學中國農村教育發展研究院對全國18省的調查顯示，農村教師的實際工資收入水平不僅與過去相比有了顯著提高，而且與城鎮教師相比也有所增加（見表5），真正體現了國家倡導的“向鄉村教師傾斜”的政策要求。

表5 2018年農村地區不同職稱教師的月工資收入情況

（三）農村學校辦學條件全面改善

改革開放40年來，農村學校最顯著的變化就是辦學條件的改善。過去，人們形容農村學校是“破房子、黑屋子、土臺子、泥孩子”；現在，即使在最貧困的村莊，最漂亮的建筑也是學校。農村學校不僅教室寬敞明亮、冬暖夏涼，而且美術教室、音樂教室、電腦教室、圖書室等一應俱全，甚至有些地方還實現了“校校通”“班班通”“人人通”全覆蓋，教室里也安裝了投影儀、電子白板等現代化的教學設備。

改革開放初期，在廣大農村地區，校舍多是土草房、老祠堂、破廟宇或舊民房，沒有校舍、沒有課桌凳的現象十分普遍。當年在中國大地流傳的順口溜“有磚不過千，有門沒法關，有窗壘著磚，有頂露著天”“土坯墻，椽子瓤，用材盡是箭桿楊，沒過幾天成危房”，便是中國農村中小學校舍的真實寫照。1980年《中共中央 國務院關于普及小學教育若干問題的決定》提出了“校校無危房，班班有教室，學生人人有課桌凳”的“一無兩有”辦學條件改善三年目標。由于農村中小學校舍維修和課桌凳購置主要由社隊負責，國家只是酌情給予補助，而且國家補助不到所需經費的1/3，因此辦學條件改善十分困難。據1978年不完全統計，農村危房面積5000余萬平方米，占中小學校舍總面積的17.2%；因危房倒塌，砸死師生177人，重傷931人。即使到1980年，據11個省、自治區報告，因危房倒塌而傷亡的師生仍有921人，其中死亡62人，重傷375人（何東昌，1998：1920）。為了快速解決農村學校辦學條件改善問題，地方探索形成了“國家補助一點、群眾負擔一點、學校勤工儉學解決一點”的“三股勁擰成一股繩”經驗，縣、社等還為農村學校解決了勞動基地和實驗場地。進入21世紀以來，隨著國家財力的不斷增強和政府責任的不斷落實，國家先后實施了“國家貧困地區義務教育工程”“農村中小學危房改造工程”“西部地區農村寄宿制學校建設工程”“農村中小學現代遠程教育工程”“中西部農村初中校舍改造工程”“薄弱學校改造工程”“全國中小學校舍安全工程”“全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件工程”等一系列改善農村學校辦學條件的重大工程，全國小學危房率由1987年的7.52%下降到2017年的0.75%，全國初中危房率從2003年的4.67%下降到2017年的0.64%。其中，全國鄉村小學危房率從1987年的7.94%下降到2017年的1.17%，鄉村初中危房率從2003年的6.33%下降到2017年的0.97%，分別減少了6.77和5.36個百分點，均高于城鎮學校。鄉村學校生均教學及輔助用房面積不斷增加，全國小學由1994年的2.46m2增加至2017年的4.00m2，全國初中由2003年的2.31m2增加至2017年的5.59m2。其中，鄉村小學由1994年的2.48m2增加至2017年的5.37m2，分別超出全國、城區和鎮區1.54m2、0.91m2和1.17m2；鄉村初中則由2003年的2.26m2增加至2017年的6.83m2，分別超出全國、城區和鎮區3.28m2、2.91m2和3.05m2。農村學校信息化水平大幅提高。全國小學建立校園網學校比例從2001年的1.48%增長至2017年的64.39%，初中則由2003年的15.90%增長至2017年的76.74%。其中，鄉村小學由2001年的0.69%增長至2017年的56.81%，增長了56.12個百分點，鄉村初中由2003年的9.49%增長至2017年的68.33%，增長了58.84個百分點。雖然目前城鄉學校信息化差距依然存在，但總體呈縮小的趨勢（見圖3）。

圖3 2001～2017年建立校園網學校比例（小學）

（四）農村教育經費投入逐步增長

改革開放初期，《中共中央 國務院關于普及小學教育若干問題的決定》對中國教育國情有一個基本判斷，即“在我們這樣一個人口眾多、經濟不發達的大國，普及小學教育，不可能完全由國家包下來，必須堅持‘兩條腿走路’的方針，以國家辦學為主體，充分調動社隊集體、廠礦企業等各方面辦學的積極性”。1981年，時任第五屆全國人大常委會常委的楊秀峰在全國人大常委會第17次會議上所做的《增加教育經費在國民經濟中的比重，改變我國教育的落后狀況》發言中提到，1978年每個中學生平均開支經費只有39.81元，每個小學生平均開支經費只有16.53元。在聯合國教科文組織統計的150個國家、地區中，1975年我國每一個人口平均教育經費居于第141位。他曾這樣描述當時教育經費短缺的情景：“北京市的一些小學，除了教職工工資外，每個學生平均使用的行政費用只有0.12元左右，不少沒有校辦工廠及勤工儉學收入的學校，連買粉筆、喝開水都發生了困難。北京市尚且如此，全國可想而知。”（何東昌，1998：1909）“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”在當時只是人們的目標和理想而已。1978年，財政教育支出占財政支出的比例只有6.8%，占GDP的比例只有2.1%（袁連生，2014）。面對教育經費十分短缺的窘境，國家堅持“兩條腿走路”的方針，一方面發揮自力更生、艱苦奮斗、勤儉辦學的光榮傳統，充分調動集體、社會、個人辦學的積極性；另一方面依靠政府投資辦教育的主渠道作用，通過國撥教育事業費、教育費附加、教育集資等方式增加教育投入，形成了“國家財政撥一點，群眾自籌集一點，學校勤工儉學解決一點”的多種渠道籌措農村學校辦學經費的路子。發展教育事業不增加投資是不行的，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長”的“兩個增長”要求。1991年《“八五”期間教育財務工作要點》又做出了“年度財政預算支出中教育經費所占的比例，逐步做到全國平均不低于15%，省、自治區、直轄市一般不得低于20%”的規定。但是，政府真正發揮了財政主渠道作用還是在21世紀以后，2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出了逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，各級人民政府新增教育經費主要用于農村，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。2015年《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》又根據我國新型城鎮化建設和戶籍制度改革不斷推進、學生流動性加大的新形勢，在整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，提出了建立城鄉統一、重在農村，中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉義務教育經費保障機制。

改革開放40年來，教育經費投入持續快速增長。從1978年到2016年，全國教育經費總投入從94.23億元增加到38888.39億元，增長了411.7倍；國家財政性教育經費投入從94.23億元增加到31396.25億元，增長了332.2倍；全國公共財政教育經費從76.23億元增加到27700.63億元，增長了362.4倍。其中，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例由1978年的2.10%增加至2011年的3.93%，于2012年以4.28%的比例實現4%的目標，此后連續保持在4%以上。即使與一些發達國家相比，我國的教育經費投入水平也處于不落后的狀態（見表6）。

表6 聯合國教科文組織主要國家UIS教育經費數據比較

續表

受惠于國家財政的巨大投入，農村中小學生均公共財政預算教育事業費支出、生均公共財政預算公用經費支出不斷增長，且增速快于全國平均水平。從1978年至2016年，全國普通小學生均公共財政預算教育事業費支出由16.53元增長至9557.89元，增長577.2倍，全國普通初中生均公共財政預算教育事業費支出由39.81元增長至13415.99元，增長336.0倍。而農村普通小學和普通初中則分別由1996年的248.75元、435.36元增長至2016年的9246元、12477.35元，分別增長了36.2倍和27.7倍，增幅均高于全國平均水平。農村小學和初中生均公共財政預算公用經費支出快速增長，且快于生均公共財政預算教育事業費支出。從1996年至2016年，全國普通小學生均公共財政預算公用經費支出由28.46元增加至2610.8元，增長90.7倍；全國普通初中生均公共財政預算公用經費支出由81.93元增加至3562.05元，增長42.5倍。農村小學和初中分別由1996年的17.98元和47.98元增長至2016年的2402.18元和3257.19元，分別增長132.6倍和66.9倍。

（五）農村弱勢群體受教育權日益得到保障

改革開放之初，國家百廢待興，但經濟基礎薄弱。對于家庭經濟困難學生或殘疾學生，政府所能提供的教育保障只是減免學費和雜費，或通過國家助學金幫助貧困學生就學。

進入21世紀以后，隨著國家財政能力的逐步增強，面向貧困、留守、隨遷等農村弱勢學生群體的國家保障政策逐步得到強化，弱勢群體受惠面不斷擴大，受教育權益不斷得到保障。2000年中宣部、中央文明辦、教育部聯合組織實施了“西部開發助學工程”，每年在西部12省（區、市）選擇1100名當年考入部屬和省屬重點高等院校的品學兼優、家庭經濟困難、無力完成大學學業的本科生，每人每年資助5000元（四年資助2萬元），幫助他們完成大學學業。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出對貧困地區家庭經濟困難的中小學生免費提供教科書，在農村地區推廣使用經濟適用型教材，并采取減免雜費、書本費、寄宿費等辦法減輕家庭經濟困難學生的負擔。2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出“要在已有助學辦法的基礎上，建立和健全扶持農村家庭經濟困難學生接受義務教育的助學制度。到2007年，爭取全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受到‘兩免一補’（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），努力做到不讓學生因家庭經濟困難而失學”。2004年民政部、教育部又實施了“城鄉特殊困難未成年人教育救助工程”，對農村持有五保供養證、農村特困戶救助證家庭的未成年人和當地政府規定的其他需要救助的對象給予救助，保障他們就學和完成學業。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出“建立職業教育貧困家庭學生助學制度”，即中央和地方財政安排經費，資助接受中等職業教育的農村貧困家庭和城鎮低收入家庭子女。2006年國家啟動中等職業教育學生國家助學金制度，覆蓋所有在校農村學生和城市家庭經濟困難學生，對一、二年級學生每生每年資助1500元，受惠學生1600萬，并占中職在校生的90%，農村中等職業教育逐步實行免費。2007年全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費，2008年實現了城鄉義務教育全部免費的壯舉。為了提高農村學生尤其是貧困地區和家庭經濟困難學生健康水平，2011年國家又啟動實施了農村義務教育學生營養改善計劃。2016年財政部、教育部發布的《關于免除普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生學雜費的意見》規定“從2016年秋季學期起，免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生（含非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養學生）學雜費”。山東、甘肅等地還全面免除了農村貧困家庭適齡兒童學前教育保教費，國家則鼓勵普惠性民辦幼兒園招收建檔立卡貧困學生。總體上，國家已經形成了對城鄉義務教育階段學生全部免除學雜費，并為家庭經濟困難學生提供免費教科書、補助寄宿生生活費，建立中等職業學校國家助學金制度，為公辦普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生免除學雜費制度，高等教育階段則建立了“獎、貸、補、助、減”有機結合的家庭經濟困難學生資助政策體系，貧困家庭學生因貧輟學問題得到有效阻遏。截止到2017年，各級財政安排義務教育免費教科書資金達203.14億元，寄宿生生活補助投入資金達179.11億元，資助1604.61萬人。在營養改善計劃上，2017年全國有約14.1萬所學校被覆蓋，惠及農村學生約3700萬人，投入資金285億元。同時，國家還建立起了“三個全覆蓋”的學生資助政策體系，對各個學段、公辦民辦學校、家庭經濟困難學生實現了資助全覆蓋。2017年累計資助金額達1882.14億元（不包括義務教育免除學雜費和免費教科書、營養膳食補助），連續11年保持高速增長（教育部全國學生資助管理中心，2018）。

隨遷子女和留守兒童就學升學問題也得到政府的高度重視。早在1996年國家教委出臺的《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》就規定“流入地人民政府（市、區、鎮），要為流動人口中適齡兒童、少年創造條件，提供接受義務教育的機會。流入地教育行政部門，應具體承擔城鎮流動人口中適齡兒童、少年接受義務教育的管理職責”。1998年國家教委、公安部印發的《流動兒童少年就學暫行辦法》再次重申“流入地人民政府應為流動兒童少年創造條件，提供接受義務教育的機會。流入地教育行政部門應具體承擔流動兒童少年接受義務教育的管理職責”，并規定“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》強調“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”，第一次提出了“兩為主”的思想。2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》和教育部、中央編辦等六部委發布的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》再次重申了“兩為主”思想，即城市各級政府要堅持以流入地政府管理為主、以公辦中小學為主，保障進城務工就業農民子女接受義務教育，但在概念使用上首次將“流動人口子女”進一步明確為“進城務工就業農民子女”。2004年國家教育督導團對4省10市進城務工就業農民子女接受義務教育狀況進行的專項督導檢查及2005年發布的《關于進城務工就業農民子女義務教育工作專項督導檢查公報》發現，城市公辦學校數量不足、經費保障不足，隨遷子女基本情況不詳，義務教育資源供給與進城務工就業農民子女急劇增加的態勢不適應，以及一些民工子女學校辦學條件較差、教育教學質量較低等問題。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調“輸入地政府要承擔起農民工同住子女義務教育的責任，將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算，以全日制公辦中小學為主接收農民工子女入學，并按照實際在校人數撥付學校公用經費。城市公辦學校對農民工子女接受義務教育要與當地學生在收費、管理等方面同等對待，不得違反國家規定向農民工子女加收借讀費及其他任何費用。輸入地政府對委托承擔農民工子女義務教育的民辦學校，要在辦學經費、師資培訓等方面給予支持和指導，提高辦學質量。輸出地政府要解決好農民工托留在農村子女的教育問題”。這一政策在“兩為主”的基礎上又提出了“兩納入”的思想原型，并首次提出了“農民工托留在農村子女”的教育問題。隨后，《教育部關于教育系統貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的實施意見》正式提出了“兩納入”要求，并強調“農村勞動力輸出規模大的地方人民政府要把做好農村‘留守兒童’教育工作與農村寄宿制學校建設結合起來，滿足包括‘留守兒童’在內的廣大農民子女寄宿需求。教育行政部門和學校要充分調動各方面力量，建立農村‘留守兒童’教育和監護體系。針對農村‘留守兒童’的實際，開設生存教育、安全與法制教育、心理健康教育等方面的地方和校本課程，幫助他們學會自我管理、自我保護和自我調節”。這是教育部文件中首次使用“留守兒童”概念，從而合理地把進城務工人員子女區分為“隨遷子女”和“留守兒童”兩個部分。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在強調“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主，確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育”的同時，還提出“建立健全政府主導、社會參與的農村留守兒童關愛服務體系和動態監測機制”，從而把“留守兒童”問題定位在了“關愛服務”上。2016年《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》要求強化家庭監護主體責任，把農村留守兒童關愛保護作為各級政府的重要工作內容，推動全社會關愛農村留守兒童，以確保留守兒童不因貧失學，促進留守兒童心理人格健康發展，幫助留守兒童抵制不法侵害。同年，《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》在進一步強調“將隨遷子女義務教育納入城鎮發展規劃和財政保障范圍”這一“兩納入”政策的同時，又提出了“建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策”，以及“要堅持以公辦學校為主安排隨遷子女就學，對于公辦學校學位不足的可以通過政府購買服務方式安排在普惠性民辦學校就讀。實現混合編班和統一管理，促進隨遷子女融入學校和社區”，把“公辦學校入學為主”同“在普惠性民辦學校就讀”結合起來。不僅如此，該文件還強調要“建立家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系”。截至2017年，全國共有義務教育階段隨遷子女1406.6萬人，其中80%進入公辦學校就讀，另有7.5%享受政府購買民辦學校學位服務，并全部納入生均公用經費和“兩免一補”補助范圍。同時，政府和社會各界還幫助76萬名存在家庭監護問題的兒童，使之得到有效監護；勸返1.77萬名輟學留守兒童，使之復學就讀（柴葳，2018）。