一 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村教育的政策走向

黨的十一屆三中全會(huì)決定把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。為了促進(jìn)教育建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央提出還“必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)”，即教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，社會(huì)主義建設(shè)也必須依靠教育，必須提高全民族的素質(zhì)，把沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)。鄧小平說(shuō)：“我們不是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全黨全國(guó)工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移嗎？這個(gè)重點(diǎn)，本來(lái)就應(yīng)當(dāng)包括教育。一個(gè)地區(qū)，一個(gè)部門(mén)，如果只抓經(jīng)濟(jì)，不抓教育，那里的工作重點(diǎn)就是沒(méi)有轉(zhuǎn)移好，或者說(shuō)轉(zhuǎn)移得不完全。忽視教育的領(lǐng)導(dǎo)者，是缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的，不成熟的領(lǐng)導(dǎo)者，就領(lǐng)導(dǎo)不了現(xiàn)代化建設(shè)。”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1990：149）1978年，我國(guó)有82.1%的人口在農(nóng)村，其中少年青年壯年文盲、半文盲人口接近一半。面對(duì)農(nóng)村教育極端薄弱的現(xiàn)實(shí)，1983年出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》，要求“各級(jí)黨委和政府必須充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育、提高農(nóng)村文化水平的重要性和緊迫性，認(rèn)清教育在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用……以對(duì)國(guó)家和民族的未來(lái)著想的高度責(zé)任感，切實(shí)把農(nóng)村學(xué)校教育工作抓緊抓好”。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年來(lái)的發(fā)展演變，總體上，我國(guó)農(nóng)村教育政策呈現(xiàn)以下變遷走向。

（一）農(nóng)村全民教育：由“掃盲普小”走向“普中小幼”

全民教育（education for all）概念是1990年由聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和世界銀行（IBRD）發(fā)起并組織、在泰國(guó)宗迪恩召開(kāi)的世界全民教育大會(huì)上提出的，其核心目標(biāo)是掃除成人文盲、普及初等教育和消除男女之間的受教育差別，讓“每一個(gè)人——兒童、青年和成人——都能獲得旨在滿足其基本學(xué)習(xí)需要的受教育機(jī)會(huì)”。

改革開(kāi)放之初，雖然我國(guó)沒(méi)有正式提出“全民教育”概念，但在思想上和行動(dòng)上踐行了全民教育理念。1978年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于掃除文盲的指示》強(qiáng)調(diào)“掃除文盲是提高全民族科學(xué)文化水平的起碼要求”，“要根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，貫徹自愿原則，因人、因時(shí)、因地制宜，采取多種形式掃除文盲”，并提出了“一堵、二掃、三提高”的掃盲方針。“一堵”就是抓好普及小學(xué)五年教育，采取多種形式組織學(xué)齡兒童入學(xué)，并堅(jiān)持學(xué)滿五年；“二掃”就是基本掃除12周歲到45周歲的少年青年壯年文盲，即少年青年壯年中非文盲人數(shù)達(dá)到85%以上；“三提高”就是采取各種形式組織已經(jīng)脫盲的少年青年和有條件的壯年繼續(xù)學(xué)習(xí)，基本上達(dá)到小學(xué)畢業(yè)程度，并逐步達(dá)到初中畢業(yè)程度。1979年《教育部關(guān)于繼續(xù)切實(shí)抓緊普及農(nóng)村小學(xué)五年教育的通知》再次重申“普及小學(xué)教育是一項(xiàng)大政”，“當(dāng)前農(nóng)村教育工作的重點(diǎn)，仍然應(yīng)當(dāng)放在普及小學(xué)五年教育上”。可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)普及教育的最大困難就在農(nóng)村。1980年5月胡耀邦同志曾說(shuō)：“普及小學(xué)教育，事實(shí)上，我們30年來(lái)沒(méi)有做到”，并明確強(qiáng)調(diào)“普及小學(xué)教育的口號(hào)不要放棄”，而且“一定要在80年代求得一個(gè)較大的發(fā)展”（何東昌，1998：1815）。1980年12月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》提出“在八十年代，全國(guó)應(yīng)基本實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)教育的歷史任務(wù)，有條件的地區(qū)還可以進(jìn)而普及初中教育”。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》認(rèn)為“我國(guó)基礎(chǔ)教育還很落后，這同我國(guó)人民建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的現(xiàn)代化社會(huì)主義國(guó)家的迫切要求之間，存在著尖銳矛盾，決不能任其繼續(xù)”，因此提出要“有步驟地實(shí)行九年義務(wù)教育”。這是中央文件首次提出實(shí)行九年義務(wù)教育。1986年第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，以法律的形式確立了國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)教育普及史的新紀(jì)元。1992年黨的十四大報(bào)告提出“到本世紀(jì)末，基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲”的“兩基”發(fā)展目標(biāo)。

新中國(guó)成立之初，全國(guó)80%以上的人口是文盲，到2000年全國(guó)85%以上的人口有文化，國(guó)民平均受教育年限提高到8年以上，青壯年文盲率下降到5%以下，這在人類大國(guó)教育史上是前所未有的壯舉和奇跡。盡管如此，當(dāng)時(shí)全國(guó)尚有450個(gè)縣級(jí)單位未能實(shí)現(xiàn)“兩基”，90個(gè)縣級(jí)單位未能實(shí)現(xiàn)“普小”，其中的86.7%在西部，西部地區(qū)人均受教育年限只有6.7年，15歲以上文盲半文盲人口接近10%。為此，2000年國(guó)家決定實(shí)施“西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”，2004年實(shí)施《國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃（2004—2007年）》。經(jīng)過(guò)4年的努力，到2007年我國(guó)“兩基”人口覆蓋率達(dá)到98%，但依然有42個(gè)西部邊遠(yuǎn)貧困縣未能實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，但完成了“普小”。為此，國(guó)家又實(shí)施了第二期為期4年的“兩基攻堅(jiān)計(jì)劃”，直到2011年才實(shí)現(xiàn)了“兩基”人口的全覆蓋。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》又提出“實(shí)現(xiàn)更高水平的普及教育”的2020年目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在鞏固提高九年義務(wù)教育水平的基礎(chǔ)上，基本普及學(xué)前教育和普及高中階段教育，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%，掃除青壯年文盲，新增勞動(dòng)力平均受教育年限從12.4年提高到13.5年；主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限從9.5年提高到11.2年。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》頒布后，國(guó)家先后實(shí)施了三期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”，提出到2020年我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%以上；2017年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部又印發(fā)了《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2020年）》，提出到2020年普及高中階段教育，全國(guó)各省（區(qū)、市）高中階段毛入學(xué)率達(dá)到90%以上。以上所有計(jì)劃都把農(nóng)村特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村當(dāng)作普及攻堅(jiān)的重點(diǎn)。

改革開(kāi)放這40年是我國(guó)整體人口素質(zhì)發(fā)生翻天覆地變化的40年，我國(guó)人力資本競(jìng)爭(zhēng)能力顯著增強(qiáng)，這是國(guó)家高度重視勞動(dòng)者素質(zhì)提高的戰(zhàn)略決策的結(jié)果，也是國(guó)家堅(jiān)持不懈地抓掃除青壯年文盲、抓普及九年義務(wù)教育、抓普及學(xué)前三年教育、抓普及高中階段教育、抓高等教育大眾化的必然結(jié)果。

（二）城鄉(xiāng)教育關(guān)系：從“非均衡發(fā)展”走向“一體化發(fā)展”

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的偉大征程，實(shí)現(xiàn)了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的工作重心轉(zhuǎn)移，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)又必須依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)。那么，用什么樣的指導(dǎo)思想來(lái)發(fā)展教育呢？1980年5月中央書(shū)記處就此問(wèn)題展開(kāi)了熱烈的討論。趙紫陽(yáng)說(shuō)：“教育要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)……因?yàn)榻逃陌l(fā)展是受經(jīng)濟(jì)水平制約的，在一定時(shí)期內(nèi)，要下決心承認(rèn)不平衡……城市和農(nóng)村不同……平均要求，什么都搞不上去。”胡耀邦也說(shuō)：“發(fā)展一切事業(yè)，都要承認(rèn)不平衡……我們一定要波浪式地發(fā)展，波浪式地前進(jìn)，千萬(wàn)不要一刀切，千萬(wàn)不要搞全國(guó)性的整齊劃一。”（何東昌，1998：1813～1814）鄧小平也提出“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)，帶動(dòng)大部分地區(qū)，然后達(dá)到共同富裕”的發(fā)展思路。根據(jù)這一思想，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)：“不僅要承認(rèn)全國(guó)各省市區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡性，而且要承認(rèn)在一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)縣范圍內(nèi)的發(fā)展也是不平衡的，所以必須鼓勵(lì)一部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，同時(shí)鼓勵(lì)先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)幫助后進(jìn)地區(qū)，達(dá)到共同的提高。”可見(jiàn)，實(shí)行城鄉(xiāng)教育“非均衡發(fā)展”是改革開(kāi)放頭20年的基本戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，2001年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》開(kāi)始意識(shí)到我國(guó)基礎(chǔ)教育“發(fā)展不平衡”是一個(gè)問(wèn)題。2002年2月教育部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》提出要“積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展”，基礎(chǔ)教育政策發(fā)生了由“非均衡發(fā)展”向“均衡發(fā)展”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。2002年5月在北京召開(kāi)的第三屆全國(guó)基礎(chǔ)教育論壇就以“促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展”為主題，王湛副部長(zhǎng)到會(huì)并做了《努力促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展》主題演講，他強(qiáng)調(diào)“均衡發(fā)展是基礎(chǔ)教育的本質(zhì)要求”，“促進(jìn)均衡發(fā)展，主要靠政府”，“逐步消除差距，促進(jìn)均衡發(fā)展，將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史的過(guò)程”的觀點(diǎn)（王湛，2002）。為了加快農(nóng)村教育發(fā)展，深化農(nóng)村教育改革，迅速改變農(nóng)村教育的落后狀況，2003年召開(kāi)了新中國(guó)成立以來(lái)第一次全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議，會(huì)議發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》明確提出要“把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重”，要“加大城市對(duì)農(nóng)村教育的支持和服務(wù)，促進(jìn)城市和農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展”。當(dāng)時(shí)，在對(duì)待城鄉(xiāng)教育關(guān)系上使用的概念是“協(xié)調(diào)發(fā)展”而非“均衡發(fā)展”，直到2005年出臺(tái)的《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》才正式承認(rèn)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出”的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要確立縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心地位和農(nóng)村學(xué)校提升改造的重點(diǎn)地位。之后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重大工程，譬如“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”“農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”“西部地區(qū)‘兩基’攻堅(jiān)計(jì)劃（2004—2007年）”“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制”“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”“農(nóng)村初中校舍改造工程”“城鄉(xiāng)義務(wù)教育全面免費(fèi)政策”“義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策”“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”“國(guó)培計(jì)劃”“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃”等，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件得到了極大改善，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了“農(nóng)村最好最美的建筑是學(xué)校”的可喜局面。2010年出臺(tái)的《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》又提出“力爭(zhēng)在2012年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡，到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡”的發(fā)展目標(biāo)。同年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次提出“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”的發(fā)展任務(wù)。

黨的十八大報(bào)告重申了“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”的目標(biāo)，并提出要“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育……努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。黨的十八大以來(lái)的均衡發(fā)展重點(diǎn)放在了“補(bǔ)短板”上，發(fā)展思路上實(shí)現(xiàn)了由“部分地區(qū)優(yōu)先發(fā)展”向“城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展”的重大轉(zhuǎn)變。這一點(diǎn)可以從十八大以來(lái)國(guó)務(wù)院發(fā)布的重要文件窺見(jiàn)一斑（見(jiàn)表1）。

表1 2012年以來(lái)國(guó)務(wù)院及其辦公廳關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的政策文件

（三）教育管理體制：從“人民辦”走向“政府辦”

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也承載著世界上最大規(guī)模的基礎(chǔ)教育。改革開(kāi)放之初，我國(guó)農(nóng)村人口占82%，農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)齡人口占92%。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多、居住分散、底子薄弱、經(jīng)濟(jì)落后、參差不齊，同時(shí)教師供給不足、教育經(jīng)費(fèi)短缺、辦學(xué)條件落后。這是當(dāng)時(shí)中國(guó)最大的國(guó)情，離開(kāi)中國(guó)這個(gè)實(shí)際去辦教育，是不可能把中國(guó)教育辦好的，甚至還可能走彎路。1980年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》提出：“在我們這樣一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的大國(guó)，普及小學(xué)教育，不可能完全由國(guó)家包下來(lái)，必須堅(jiān)持‘兩條腿走路’的方針，以國(guó)家辦學(xué)為主體，充分調(diào)動(dòng)社隊(duì)群體、廠礦企業(yè)等各方面辦學(xué)的積極性。”然而，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，傳統(tǒng)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制被打破，農(nóng)村教育管理體制不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的矛盾逐漸暴露出來(lái)。如何破解農(nóng)村教育國(guó)家“包不了”的局面，變一個(gè)積極性為兩個(gè)積極性，實(shí)行全黨全民辦教育，成為農(nóng)村教育管理體制改革的重大課題。1982年年底至1983年年初，中共河北省委第一書(shū)記高揚(yáng)先后深入本省10余個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)村教育調(diào)研，于1983年2月26日寫(xiě)成了《關(guān)于辦好農(nóng)村中小學(xué)的意見(jiàn)》（史稱高揚(yáng)“八條”），核心觀點(diǎn)是農(nóng)村中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行分級(jí)管理，即農(nóng)村中、小學(xué)劃歸鄉(xiāng)、村辦，由鄉(xiāng)、村集資改善辦學(xué)條件和提高教師待遇，教師實(shí)行統(tǒng)一考核和聘任制；縣集中力量辦好高中、師范、農(nóng)中和其他職業(yè)學(xué)校以及示范初中（《中國(guó)教育年鑒》編輯部，1986：129）。這一建議開(kāi)了基礎(chǔ)教育“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的先河。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，即把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，管理權(quán)也主要屬于地方，中央只管大政方針、宏觀規(guī)劃，根本目的是充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展教育事業(yè)的積極性。為了保證“地方負(fù)責(zé)”體制落到實(shí)處，《國(guó)家教委財(cái)政部關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革的若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》等文件陸續(xù)頒布，進(jìn)一步明確了省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人民政府的教育職責(zé)權(quán)限。在“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”體制下，國(guó)家允許鄉(xiāng)人民政府征收教育事業(yè)費(fèi)附加，允許學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人自愿投資或集資辦學(xué)，鼓勵(lì)群眾捐資助學(xué)，鼓勵(lì)農(nóng)村學(xué)校興辦校辦產(chǎn)業(yè)和開(kāi)展勤工儉學(xué)，形成了“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基”多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的投入體制，走出了一條“依靠人民辦教育、辦好教育為人民”的路子。

改革開(kāi)放后，我國(guó)由過(guò)于集中的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理，極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府和人民群眾辦教育的積極性。但是，重心過(guò)低的教育管理體制也帶來(lái)諸多的問(wèn)題，特別是隨著“普九驗(yàn)收”工作的推進(jìn)，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾日益突出，一些地方甚至出現(xiàn)了“亂收費(fèi)”“借債普九”“拖欠教師工資”等問(wèn)題。面對(duì)這種情況，教育部原副部長(zhǎng)呂福源在2000年提出“要繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育主要由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理、校長(zhǎng)任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)”（何東昌，2003：526）。這一講話實(shí)際上發(fā)出了“提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制層級(jí)”的信號(hào)。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》正式提出要完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。農(nóng)村基礎(chǔ)教育由“以鄉(xiāng)為主”向“以縣為主”轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著農(nóng)村基礎(chǔ)教育由“人民辦”轉(zhuǎn)向了由“政府辦”，這是農(nóng)村教育管理體制的重大變化。為了彰顯國(guó)家辦農(nóng)村教育的意志、破解農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)難題，2005年年末又出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍，實(shí)行中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。隨著農(nóng)村學(xué)齡人口越來(lái)越多地跟隨打工父母進(jìn)城讀書(shū)，2015年又適時(shí)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策和城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，鞏固和完善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制和城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策，政府辦農(nóng)村教育的主體地位得到全面彰顯。

（四）農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)：由“單一”走向“多元”

“文革”時(shí)期，劉少奇同志提出的兩種教育制度和兩種勞動(dòng)制度遭到破壞，大批中等專業(yè)學(xué)校和技術(shù)學(xué)校被迫停辦，農(nóng)業(yè)中學(xué)、職業(yè)中學(xué)被摧殘殆盡，導(dǎo)致中等教育結(jié)構(gòu)單一、教育結(jié)構(gòu)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要嚴(yán)重脫節(jié)。改革開(kāi)放以后，改革中等教育結(jié)構(gòu)遂成為急迫的任務(wù)。胡喬木同志曾說(shuō)“中學(xué)的結(jié)構(gòu)改組是個(gè)很大的問(wèn)題，非改不可”。姚依林同志也說(shuō)“擴(kuò)大中等專業(yè)學(xué)校，有利于就業(yè)，有利于提高各部門(mén)職工的文化技術(shù)水平，也有利于利用各部門(mén)的資金辦教育”（何東昌，1998：1814）。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)體系是難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村中學(xué)畢業(yè)生需要的，因此改革中等教育結(jié)構(gòu)的目的就是要使高中階段的教育適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，實(shí)行普通教育與職業(yè)技術(shù)教育并舉，全日制學(xué)校與半工半讀學(xué)校、業(yè)余學(xué)校并舉，國(guó)家辦學(xué)與業(yè)務(wù)部門(mén)、廠礦企業(yè)、人民公社辦學(xué)并舉（何東昌，1998：1855）。在農(nóng)村，由于實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力得到極大激發(fā)。一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民迫切需要掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)知識(shí)，但另一方面，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后農(nóng)民忙于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭副業(yè)，且勞動(dòng)時(shí)間分散、學(xué)習(xí)時(shí)間不便統(tǒng)一，如何發(fā)展符合農(nóng)民需要的農(nóng)業(yè)技術(shù)教育也成為一個(gè)問(wèn)題。另外，隨著農(nóng)村小學(xué)教育和初中教育的普及，許多學(xué)生畢業(yè)后難以升入上一級(jí)學(xué)校，走向社會(huì)又缺乏一定的勞動(dòng)技能，由于中等職業(yè)學(xué)校、中等技術(shù)學(xué)校、中等專科學(xué)校十分匱乏，即使中學(xué)畢業(yè)生想學(xué)習(xí)一技之長(zhǎng)也是求學(xué)無(wú)門(mén)。針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上普遍存在的片面追求升學(xué)率傾向，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村學(xué)校的任務(wù)就是要提高新一代和廣大農(nóng)村勞動(dòng)者的文化科學(xué)水平，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)，而且要“有步驟地增加一批農(nóng)業(yè)高中和其他職業(yè)學(xué)校。除在普通高中增設(shè)職業(yè)技術(shù)課，開(kāi)辦職業(yè)技術(shù)班，把一部分普通高中改辦為農(nóng)業(yè)中學(xué)或其他職業(yè)學(xué)校外，還要根據(jù)可能，新辦一些各類職業(yè)學(xué)校”。即使是全日制普通中學(xué)，也要肩負(fù)為上一級(jí)學(xué)校輸送合格新生和培養(yǎng)大批勞動(dòng)后備軍的雙重任務(wù)。

為了更好地在農(nóng)村地區(qū)貫徹“教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育”的方針，促進(jìn)教育與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)村建設(shè)真正轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)，當(dāng)時(shí)國(guó)家教委與河北省人民政府合作在陽(yáng)原縣、完縣、青龍縣進(jìn)行了農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)，最初只是把普通教育、職業(yè)教育和成人教育結(jié)合在一起統(tǒng)籌規(guī)劃（三教統(tǒng)籌），普通小學(xué)開(kāi)設(shè)勞動(dòng)課，普通初中以上開(kāi)設(shè)勞動(dòng)技術(shù)課；后來(lái)為了配合推進(jìn)國(guó)家科委“星火計(jì)劃”、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部“豐收計(jì)劃”，國(guó)家教委又實(shí)施了“燎原計(jì)劃”，目的是在做好普及義務(wù)教育工作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村各級(jí)各類學(xué)校的智力和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)密切結(jié)合的實(shí)用技術(shù)和管理知識(shí)教育，培養(yǎng)大批新型農(nóng)村建設(shè)者，積極配合農(nóng)業(yè)和科技等部門(mén)開(kāi)展以推廣當(dāng)?shù)剡m用技術(shù)為主的試驗(yàn)示范、技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)等活動(dòng)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。最終形成了“農(nóng)科教結(jié)合”模式，即在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，農(nóng)、科、教等有關(guān)方面形成強(qiáng)大合力，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，以推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)為動(dòng)力，以加強(qiáng)農(nóng)村教育特別是農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和適用技術(shù)培訓(xùn)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面振興。農(nóng)村教育綜合改革把人才培養(yǎng)與科技示范、技術(shù)推廣、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮了上掛（掛靠高校、科研院所等擁有較高技術(shù)水平的單位）、橫聯(lián)（與農(nóng)業(yè)、科技等有關(guān)部門(mén)和單位緊密配合）、下輻射（向鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶傳播致富信息和推廣實(shí)用技術(shù)）的積極作用。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村職業(yè)教育又確立了“以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”的發(fā)展思路。國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍建設(shè)和農(nóng)村人力資源開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（2007）、《關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見(jiàn)》（2011）、《農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動(dòng)計(jì)劃——“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”實(shí)施方案》（2016），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校、在建筑工地創(chuàng)建了農(nóng)民工業(yè)余學(xué)校等，先后實(shí)施了綠色證書(shū)工程、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程、百萬(wàn)中專生計(jì)劃、星火科技培訓(xùn)專項(xiàng)行動(dòng)、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃、創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)家培訓(xùn)計(jì)劃、科普惠農(nóng)興村計(jì)劃等項(xiàng)目，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮了農(nóng)村中小學(xué)校、職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校和農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)等教育培訓(xùn)資源的主渠道作用。城市職業(yè)學(xué)校也不斷擴(kuò)大面向農(nóng)村生源的招生規(guī)模，目前面向農(nóng)村、面向農(nóng)民的多元化教育結(jié)構(gòu)體系已經(jīng)形成，農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育服務(wù)“三農(nóng)”的能力顯著增強(qiáng)。