我國反腐敗舉報人保護制度的檢視與優化

賈濟東[190]　岳艾潔[191]

一、問題的提出

由于賄賂、洗錢等腐敗犯罪行為不存在直接被害人，因此腐敗犯罪的線索難以通過被害人自發報案的方式予以揭露，一般預防性措施采取的“抓早抓小”策略還不足以攻克腐敗犯罪的隱蔽性痼疾。如何能夠在事前防范腐敗犯罪的同時又拓寬腐敗犯罪線索的獲取渠道，舉報人在解決這一關鍵問題中扮演了舉足輕重的角色。就職務犯罪而言，2019年最高人民檢察院統計，全國查辦職務犯罪的案件線索有80%來自群眾舉報[192]；同時，企業涉及跨國商業賄賂的案件線索也多來源于企業自我披露或者內部人員舉報揭發[193]，近年來80%的美國海外反腐涉華案件均為美國公司內部披露[194]。再者，舉報人為案件線索的及時發現提供了可能，這使得情節輕微的腐敗活動能夠被盡早察覺并阻斷，避免行為性質的升級或損害結果的擴大。然而，舉報人為反腐辦案帶來便利的同時，也不得不為自身義舉付出代價。改革開放30年評出的10個反腐名人中有9人曾遭到打擊報復[195]，部分舉報人甚至還被打上“叛徒”“內鬼”等污名化標簽，被單位同事排斥[196]。此類現象不僅難以保全舉報人的合法權益，更難以保障群眾檢舉腐敗事實的積極性。可以說，“在舉報人保護上的失利，即是對不法、不端行為的助力”[197]。我國只有在反腐敗工作中進一步健全舉報人保護制度，對反腐敗舉報人給予周全且有效的保障與激勵，才能持續動員更多的社會力量參與到反腐敗的系統工程中來，從而廣泛凝聚腐敗犯罪治理合力，推動我國腐敗犯罪治理效能的最大化。據此，本文對我國反腐敗領域的舉報人保護制度進行了規范梳理與困局分析，并圍繞不足之處提出了優化我國反腐敗舉報人保護制度的可行路徑。

二、我國反腐敗舉報人保護制度的規范

《聯合國反腐敗公約》是當前唯一具有法律約束力的國際性反腐敗法律文件，該公約第33條明確規定各締約國應當建立舉報人保護制度以防舉報人遭受不公正待遇。為切實履行該公約義務，我國應通過國內立法積極落實反腐敗領域舉報人保護制度。目前，我國尚未出臺反腐敗舉報人保護的特別法律，也并未針對舉報人保護專門立法。但不可否認，我國現行規定已經構建起一套“憲法—法律與行政法規—其他文件”的三階層式舉報人保護規范體系，如表1所示。

根據《憲法》第41條規定，我國在憲法的高度上賦予公民對“任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為”的檢舉權，進而為舉報權奠定了堅實的法制基礎。同時，在法律層面，我國《刑法》第243條、第254條分別規定了誣告陷害罪、報復陷害罪，對追究舉報人誣告和被舉報人打擊報復的刑事責任提供了法律依據，明確了舉報權行使的法律界限；《刑事訴訟法》第108條、第110條、第111條、第112條則在憲法的基礎上進一步明確了舉報權的行使主體為“任何個人和單位”，指定公安機關、人民檢察院或人民法院為犯罪事實或者犯罪嫌疑人線索的舉報受理機構，亦提及了舉報人的保護措施。《反洗錢法》第7條則在反洗錢領域專門規定了個人與單位享有的舉報權及接受舉報機關的保密職責；2018年頒布的《監察法》規定監察機關受理關于公職人員的職務違法、犯罪的舉報，并強調了舉報人誣告和被舉報人打擊報復的責任。為進一步落實《監察法》，2021年9月開始實施的《監察法實施條例》在行政法規層面細化了有關舉報人（檢舉人）保護的規定。[198]

除了憲法和法律法規，舉報人制度的具體落實主要依據各國家機關出臺的工作文件，具體包括最高人民檢察院《關于保護公民舉報權利的規定》和《人民檢察院舉報工作規定》（2014年），最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》（以下簡稱《職務犯罪舉報人規定》），《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部關于保護檢舉、控告人的規定》，以及2020年1月2日開始施行的《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》。

可見，當前我國反腐敗舉報人保護相關的規范體量較大、數量較多，反腐敗舉報人保護制度的內容，上至憲法與法律法規，下至國家機關的工作文件，均有不同程度的體現，且在受理事項上各有側重。

三、我國反腐敗舉報人保護制度的困局

（一）舉報人保護法網粗疏混亂

法律規范體量的龐大并不意味著法律制度體系的健全，我國反腐敗舉報人保護立法主要面臨三大問題：其一，相關規范的效力位階偏低，適用范圍有限。關于反腐敗舉報人保護制度的大量規范都集中于各國家機關的工作文件，大多只能作為內部規范來實施，法律效力范圍十分有限。同時，由于各部門牽頭制定的規范難免以部門利益為導向，可能削弱立法的穩定性和權威性，還可能導致部門之間爭權諉責、各自為政。其二，法律規定內容粗陋，欠缺可操作性。包括《刑事訴訟法》《反洗錢法》《監察法》在內的現行法律對舉報人保護的內容僅是淺嘗輒止地一筆帶過，內容十分粗疏，欠缺具體可行的步驟和流程，實踐操作隨意性大，無法搭建基本的制度框架為下位法提供宏觀指引。其三，規范之間內容抵牾重疊，體系混亂。反腐敗舉報人保護相關規范的時間跨度很大，遠至1991年、近至2020年頒布的工作文件均對舉報人保護工作作出了較為細致的規定，但是各規定之間銜接性差，內容相互重復或者矛盾的缺陷十分顯著，這一現象在最高人民檢察院出臺的三個工作文件中尤為突出。[199]再者，諸如最高人民檢察院《關于保護公民舉報權利的規定》與《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部關于保護檢舉、控告人的規定》等頒布逾20年的工作文件內容陳舊過時，卻未經修訂或者被宣告廢止，掣肘法律制度更新的同時，也給法律適用造成不必要的困惑。

（二）舉報人保障機制力度不足

1.消極保障：舉報人信息安全的內部制約薄弱

相較于防止被舉報人加害的外部防護，針對舉報處理機構外泄舉報人信息的內部制約未引起足夠重視。事實上，舉報人信息外泄的風險在不同環節、不同程序均有分布。首先，在舉報接受環節，包括公檢法在內的司法機關和紀委監察機關對涉嫌腐敗犯罪的舉報均有接受義務（暫且不論舉報事項是否在受理和管轄范圍內）。出于對案件管轄不了解或者擴大案件影響力的原因，舉報人可能將相同或相似線索同時提供給多個辦案機關。各機關在接受舉報的過程中難免知悉舉報人的相關信息，這種“多頭舉報”橫向擴展了舉報人信息的知情范圍。其次，在舉報的受理和審查環節，舉報線索往往會經歷多個辦理步驟與手續，僅以檢察機關為例，處理一條線索就要依次經過包括舉報中心內勤、控申部門負責人、分管控申的檢察長、偵查部門的負責人、分管偵查部門的檢察長、偵查人員在內的諸多人員。[200]舉報線索的層層流轉與多方經手也提高了泄密風險，縱向延伸了舉報人信息的知情范圍。信息知情范圍的擴大還會分散與稀釋信息保密責任，導致保密工作一旦發生疏漏，便難以準確認定和追究相關人員的責任。最后，在審判環節，如果舉報人需要以證人身份繼續協助辦案，那么鑒于證人負有出庭作證義務，舉報人的個人信息很可能在庭審過程中暴露。即便《職務犯罪舉報人規定》規定了舉報人轉為證人的保護措施，通過隱匿個人信息、遮掩容貌聲音等防范手段解除舉報人的顧慮，但仍存在兩點疑問：①是否每個法庭都具備采取這些技術性保護措施的條件；②即使有條件落實以上技術性保護措施，那么對于庭審中與案件事實有關但有可能識別舉報人身份信息的問題，舉報人是否有權拒絕回答，相關規定對此仍語焉不詳。

2.積極保障：舉報人正向激勵力度不足

目前，反腐敗領域關于舉報獎勵規定最完善的規范是《職務犯罪舉報人規定》，然而，該規定仍難以改善現實中對舉報人激勵不足的局面，原因如下：

第一，獎勵范圍過窄。按照《職務犯罪舉報人規定》的規定，舉報人獲得獎勵應當同時滿足“舉報線索查證屬實，被舉報人構成犯罪”“積極提供線索、協助偵破案件有功”“實名舉報人”三個條件。這意味著，即使符合前兩項要求，匿名舉報人也會因為事前沒有采取實名方式舉報而被排除在獎勵范圍之外。

第二，獎勵標準粗糙。按照舉報人的貢獻大小，根據“一案一獎”的原則，每案的獎金數額被分為三個等級，即一般貢獻的，獎勵金額不超過20萬元；重大貢獻的，并且經省級人民檢察院批準，獎勵金額為20萬元以上，不超過50萬元；特別重大貢獻的，并且經最高人民檢察院批準，獎勵金額不受上述數額限制。但是對一般貢獻、重大貢獻、特別重大貢獻這三個標準如何衡量和判定，并沒有其他規則可以參考，顯然缺乏可執行性。

第三，獎勵金額偏低。根據前文所述，除非具備重大貢獻、特別重大貢獻的情形，20萬元的獎勵已是大多數舉報人能夠觸及的“天花板”，而無論該舉報人承受的風險和付出的成本有多高，因此忽視了收益與風險可能不成比例的問題。實踐中甚至出現了獎勵金額難以抵消舉報人所遭受的直接經濟損失的案例[201]，暴露了獎勵金額設置過低的缺陷。

第四，獎勵程序缺位。除了關于獎勵的申請、決定、發放和領取等程序性規定內容比較籠統，獎勵的兌現時間也十分模糊。按照《職務犯罪舉報人規定》的規定，獎勵應當在有關判決或者裁定生效后進行。暫且不談判決或者裁定作出的時間長短，僅規定發放時間，而不限制發放期限，這種“只見起點，不見終點”的做法極易導致獎勵兌現時間不及時，甚至無限拖延致使獎勵根本無法兌現的問題，進而損害舉報人的合法權益。

值得強調的是，由最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發的內部工作文件的效力并不能及于其他部門，尤其是作為打擊職務犯罪主力軍的紀檢監察機關。遺憾的是，2020年的《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》關于舉報獎勵的規定更是寥寥。同時，我國現有的舉報激勵機制僅限于舉報獎勵，對舉報人因舉報而支出的合理費用并未設置補償機制。

（三）舉報追責存在灰色地帶

1.被舉報人的追責：報復陷害罪的規制范圍過窄

《刑法》第254條規定的報復陷害罪為防止舉報人遭受報復陷害提供了刑法保障，但是實際效果卻不盡如人意。[202]報復陷害罪是指“國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的行為”。據此，報復陷害罪的犯罪主體被限定為“國家機關工作人員”，犯罪對象只限于“控告人、申訴人、批評人、舉報人”。入罪門檻之高使得刑法對被舉報人報復陷害的打擊面過窄。一方面，僅以“國家機關工作人員”為犯罪主體無法覆蓋現實中可能施加報復行為的多元主體。國家機關工作人員以外的、從事公務的其他國家工作人員，亦完全可能利用手中的公權力打壓舉報人，而被其打擊報復的舉報人卻處在刑法保護的盲區。此外，打擊報復主體難有公私之分，舉報人也面臨來自諸如私營企業領導人員等非國家工作人員的威脅與迫害，但也會因犯罪主體不適格而無法追究其刑事責任。由此觀之，仍有許多打擊報復行為者因游離于刑事制裁之外而肆無忌憚地侵害舉報人的合法權益。另一方面，“舉報人”這一犯罪對象的設定對于舉報人的保護過于單薄。隨著打擊報復形式的多樣化，受害人也不再僅局限于舉報人自身，舉報人的近親屬甚至密切關系人都有可能成為報復對象。2006年最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》在報復陷害罪的立案條件中將舉報人近親屬被報復陷害的情形納入了考量范圍，意圖擴大犯罪對象的范圍，但是該司法解釋也并不能彌補刑事立法的缺憾，否則將有違罪刑法定原則之虞。

2.舉報處理者的追責：違反信息保密義務的法律責任不明

舉報人被打擊報復的根源在于舉報人信息的泄露，這意味著處理舉報的工作人員可能并未依法履行信息保密義務。對此，各機關的工作文件都強調應當對相關責任人員嚴肅處理、追究責任，嚴重者甚至可能構成犯罪，承擔刑事責任。然而，相關工作人員究竟如何承擔責任，尤其是承擔何種刑事責任，并未有明確的法律依據。責任是督促義務履行的保障，如果責任不夠明晰或者不能落實到位，將在很大程度上影響相關人員嚴肅對待與嚴格履行舉報人信息的保密義務，無法對泄密行為形成足夠的威懾和懲治，進一步加劇舉報人信息泄露的風險。

（四）舉報人保護理念陳舊滯后

首先，工具主義與功利主義色彩濃厚。由于腐敗犯罪具有隱蔽性，現實中存在相當多的犯罪黑數。因此，對于國家反腐機關而言，腐敗犯罪的發現與查處向來是塊難啃的“硬骨頭”。舉報人的出現則為反腐機關提供了獲得案件線索的便捷窗口，舉報甚至成為辦理腐敗犯罪案件最重要的突破口。為此，不少舉報受理機構為了高效查明案件事實、確保訴訟順利進行等功利目的，僅將舉報人視為協助辦案的工具，要求舉報人承擔配合調查的義務，或者將其舉報材料作為法庭證據使用，又或者將舉報人列為證人并要求其在必要時出庭作證，卻對舉報人權利的保障置若罔聞，造成舉報人信息泄露遭到打擊報復的后果。[203]

其次，忽視私營部門反腐敗舉報的受理。根據前文梳理的舉報人保護相關規定，舉報的受理內容大多指向黨員的黨紀違反行為及國家工作人員的職務違法犯罪行為，充分體現了我國對公共部門腐敗問題的一貫重視。與此形成鮮明對比的是，現行規定鮮有涉及私營部門腐敗領域的舉報。然而，私營部門腐敗的危害完全不亞于公共部門，近些年來甚至還有愈演愈烈的趨勢。有報告顯示，民營企業家腐敗犯罪的增幅明顯快于國有企業家。[204]透明國際調查顯示，商界緊跟公共部門和政界，成為人們普遍認為極具腐敗傾向的領域。[205]再者，公共部門與私營部門的腐敗犯罪時常相互交織，互為因果，因此很難涇渭分明地將腐敗犯罪以公私為標準予以界分。據此，對私營部門腐敗舉報的忽略可能導致許多公共部門腐敗犯罪案件不能得到及時查處，僅覆蓋公共權力的反腐敗舉報顯然不符合全面反腐敗工作的需求，給腐敗犯罪治理留下藏污納垢的死角。

最后，輕視或貶低舉報人角色的價值。舉報人身份實際上蘊含著公民言論自由權利的行使、社會群眾監督力量的發揮、國家腐敗治理機制的運行等多重價值，但是少有人能夠從這一格局和高度認識舉報人角色的重要性，乃至根本不了解或不關注反腐敗舉報人的議題。更有甚者，對舉報人抱有極大偏見，并將舉報人丑化為“內鬼”“叛徒”等負面形象。尤其在舉報人為內部雇員的情形下，不乏單位高管或同事片面地將舉報行為視作對單位忠實義務的違反，并將舉報行為歸為損公肥私的低劣行徑，進而針對舉報人采取孤立、歧視的態度與行動。如此管中窺豹與一葉障目地看待舉報人，將嚴重阻礙舉報人保護制度在我國反腐敗領域的扎根與發展。

四、我國反腐敗舉報人保護制度的優化

（一）綜合立法，公私共治

世界各國或地區的反腐敗舉報主要采取三種立法模式：一是制定綜合性的舉報人保護法，適用范圍不僅包含反腐敗領域，大多還涵蓋所有的公共部門和私營部門，例如美國《舉報人保護法》、英國《公共利益披露法》；二是在專門性的反腐敗立法中設置反腐敗舉報相關規定，并且一般設以專門的反腐敗機構來負責反腐敗舉報的受理、調查與保護等工作，該模式以韓國《反腐敗法》、我國香港特別行政區《防止賄賂條例》為代表；三是反腐敗舉報的規定散見于本國的其他各類部門法中，我國目前的反腐敗舉報立法模式就屬于此類。[206]我國“拼湊”式的舉報人保護立法目前已經顯現出效力低、內容粗、體系亂等缺陷，如果繼續按照第三種立法模式出臺更多的部門法規或者工作文件來修繕立法不足，那么舉報人保護的立法缺陷非但不會因為這樣的小修小補而徹底解決，甚至還會因此產生更多的沖突和矛盾。就當前立法情況而言，我國反腐敗舉報立法亦不適宜采用第二種模式。我國規制腐敗違法與犯罪的現行法律莫過于《監察法》，但是其適用對象被明確限定為公職人員，因此僅在我國反腐敗立法中設置舉報人保護規定無法兼顧私營部門的反腐敗舉報。同時，《監察法》的舉報人保護規定亦無法對我國其他反腐敗舉報受理機構形成有效約束，并非可行之策。與前兩種模式相比，制定綜合性的舉報人保護法更能高屋建瓴地構建統一有序的舉報人保護制度，使舉報人保護工作更加系統化、規范化。同時，綜合性立法可以避免以往部門立法“重公輕私”的局限性，對私營部門的反腐敗舉報人也能形成全覆蓋的保護。此外，在提倡“國家—企業”反腐敗合作的背景下，涉及私營部門腐敗的舉報人保護規定也有助于為企業合規計劃的設計與實施提供法律依據。

（二）嚴防泄密，強化激勵

1.約束舉報信息知情范圍

消除內憂應當先于防范外患，舉報信息泄露是造成舉報人被打擊報復的主要“內憂”，完善舉報信息保密工作能夠使舉報人被打擊報復的“外患”防于未然。嚴格限制知情范圍是有效提高舉報信息保密性的關鍵所在，對此可以對實名舉報人同時采取舉報代碼制和單線聯絡制兩種措施。舉報代碼制是指，舉報受理機構在受理舉報線索時對實名舉報人的真實姓名以秘密代碼替代，進而在接下來交辦、轉辦舉報線索的過程中隱匿舉報人的身份信息，將實名舉報人的知情者控制在最初的受理環節。單線聯絡制實際上是在舉報人與首次舉報受理人員之間搭建特定的一對一聯絡結構，使舉報線索的獲取、舉報處理的反饋等舉報信息都只能在這條單線里雙向流動。在這樣的聯絡機制下，舉報人的身份信息在受理環節經過代碼加工后，自然也不會因為舉報線索在其他部門的流轉而外泄。也正是因為舉報人身份信息的流動范圍被限定在了最初的受理環節，所以即使舉報信息泄露也能迅速鎖定責任人員，從而“倒逼”舉報受理人員更加謹慎負責地履行信息保密義務。此外，為全程控制舉報人信息的知情范圍，不宜對舉報人再施加出庭作證的義務，畢竟舉報人已經履行了如實提供舉報線索的義務。同時，舉報材料也應當禁止作為訴訟證據使用，否則就是將舉報人的身份線索拱手讓與被舉報人，置舉報人于十分危險的境地。即使實名舉報人愿意作為證人出庭作證，法庭也應提示舉報人對于庭審中可能暴露身份的問題有權拒絕回答。

2.健全舉報獎勵與補償機制

在舉報獎勵機制方面，可以從獎勵范圍、獎勵標準、獎勵資金、獎勵程序四個角度入手加大反腐敗舉報的獎勵力度。[207]首先，在獎勵范圍上，放寬對匿名舉報人獲得獎勵權利的限制。當前對實名舉報人與匿名舉報人的獎勵進行“要么有，要么無”的“一刀切”式劃分，容易抹殺潛在舉報人的積極性，使恐懼打擊報復的舉報人更易作出“不舉報”的下策，而非匿名舉報的中庸之策。因此，可以對事前匿名舉報，但事后能夠確定身份的舉報人給予獎勵，獎勵數額可以比照實名舉報人的規定酌情調整。其次，在獎勵標準上，應當對獎勵標準進行細化與量化，盡量避免使用模糊或歧義的字眼界定獎勵標準。對此，我國臺灣地區的舉報獎金標準可供借鑒。我國臺灣地區“獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法”按照法院生效判決的量刑輕重，將舉報獎金發放標準劃分為七個獎勵梯次。可以將貢獻大小這種定性標準以刑種輕重、刑期長短或者涉案數額多少等定量標準替代，不僅在司法實踐中更具操作性，也避免因認定的恣意性導致“同案不同獎”的問題。再次，在獎勵資金上，可以在國家財政撥款的基礎上廣泛吸納社會各組織和個人的捐款，甚至使社會捐助成為舉報獎勵資金的主要來源之一。同時，反腐敗舉報受理機構也可以積極面向社會設立與籌集反腐敗獎勵基金，專款專項用于舉報人獎金的發放。最后，在獎勵程序上，有必要明確與落實舉報獎勵的申請、審批、發放、領取等事項的具體流程和時間節點，使舉報人能夠如期、足額獲取舉報獎勵。

舉報獎勵是給予反腐舉報人的額外獎金，而非用以填補舉報人的相關費用支出。因此，反腐敗舉報的激勵還應當依靠舉報補償機制加以完善。鑒于反腐敗舉報是典型的公益行為，具有正外部性，讓舉報人個體為全社會整體的腐敗治理“買單”明顯有失公允，并且舉報人也以提供案件線索的方式切實支持了國家反腐敗機關職責的履行，因此國家有理由對舉報人因舉報所支出的合理費用進行補償。例如，韓國《檢舉人保護法》采取舉報獎勵和舉報補償并舉的方式激勵舉報人。舉報補償機制也可以避免單一舉報獎勵機制下可能出現的“入不敷出”的尷尬局面，守住了反腐敗舉報的風險底線。

（三）明確職責，嚴肅追責

1.夯實舉報人安全保護職責

為了事前保護舉報人的人身、財產安全，舉報受理機構亦應當承擔保護舉報人的職責。在反腐敗舉報的場域下，應當明確落實舉報人保護的職責：職務犯罪舉報人的保護機構為監察機關，其他腐敗犯罪舉報人的保護機構為檢察機關，必要時兩者均可請求公安機關協助。舉報受理機構應不折不扣地落實風險評估機制與緊急保護機制，按照事先制定的風險評估方案動態監測舉報人可能遭受報復的現實風險，并對認定為可能遭受打擊報復的舉報人提供有效的臨時保護措施，同時要求被舉報人停止侵害。除此之外，還可以借鑒西方國家和我國香港特別行政區的舉報人保護經驗，建立舉報人特殊保護機制，必要時，對挽回國家巨大損失或者有其他重大貢獻的舉報人采取身份重置或異地安置措施，通過變更身份信息和調離處所環境的方式將舉報人的安全風險降至最低。

2.加大對打擊報復和泄密行為的懲治力度

對于規制被舉報人打擊報復行為的報復陷害罪，應當通過立法手段從以下三方面加大對舉報人的保護力度：一是適當降低報復陷害罪的立案門檻，擴大報復陷害犯罪案件的受理范圍；二是擴大報復陷害罪的主體范圍，將原來的“國家機關工作人員”調整為“國家工作人員與公司、事業單位、社會團體中的領導人員”，實現對可能利用職權實施打擊報復者的基本覆蓋；三是增加報復陷害罪的犯罪對象，將舉報人的近親屬與密切關系人也納入保護范圍。對于舉報受理工作人員的泄密責任，我國刑法應當將泄露舉報人信息，情節嚴重或者造成嚴重后果的行為入罪，并增設相應罪名予以專門規制。對于舉報人可能因為舉報而承擔民事或刑事責任的，除非構成誣告陷害罪，應當豁免其法律責任，但對國家工作人員或者其他特殊人員可以作特別規定。

（四）轉變觀念，深入宣傳

首先，反腐敗舉報立法應當由“傳統反腐觀”向“全面反腐觀”轉變。我國反腐敗舉報人保護規定已經呈現出公私分布失衡的特征，片面強調公共部門腐敗犯罪的舉報，對私營部門反腐敗舉報問題的重視程度卻遠遠不夠。因此，反腐敗舉報立法應當樹立大局意識，正確判斷私營部門的腐敗形勢，將私營領域的反腐敗舉報工作也納入國家腐敗治理的戰略中來，注重公共部門和私營部門反腐敗舉報的統一規劃和協調推進，實現反腐敗舉報公私領域的全面覆蓋。

其次，反腐敗舉報的受理應當由“工具主義觀”向“權利保障觀”轉變。反腐敗舉報受理機構和反腐敗舉報人之間的關系良性與否影響反腐敗舉報制度效果的整體發揮。“工具主義觀”雖然可能暫時降低了個案中舉報受理機構的辦案難度，卻對舉報人的積極性造成了難以挽回的傷害，透支了廣大群眾對反腐敗工作的熱情。因此，反腐敗舉報受理機構必須重塑與反腐敗舉報人之間的關系，從保障公民基本權利行使的高度認識反腐敗舉報工作，將反腐敗舉報人視為共同打擊腐敗犯罪的“戰友”，把反腐敗舉報人的權利保障作為反腐敗工作的重要內容。

最后，宣傳“全民反腐觀”，普及反腐敗舉報常識。為實現對反腐敗舉報人的正名，應當在全社會加大宣傳國家反腐政策，積極塑造反腐敗舉報人的正面形象，分享反腐敗舉報的成功案例，糾正與改善社會對反腐敗舉報人角色的認識，激發群眾參與反腐敗斗爭的積極性。與此同時，充分利用各種渠道和平臺普及舉報管轄、舉報渠道、舉報權利等反腐敗舉報常識性知識，培養反腐敗舉報人的權利意識與自我保護意識。