第一節 研究緣起和研究意義

一、研究緣起

黨的二十大報告指出：“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理。”[7]城市作為人類生產生活的主要活動空間，是政治、經濟、文化、社會發展的重要載體。尤其是改革開放以來，隨著生產力的快速發展，城市化水平的極大提高，我國成為世界上城市化進程發展速度最快的國家之一。據統計，截至2021年年底，全國常住人口城市化率達到64.72%，較2020年年底提高0.83個百分點。[8]面對快速發展的城市化，如何實現城市讓生活更美好，如何有效提高城市社區治理水平，實現國家治理體系與治理能力現代化，成為當前的重要議題之一。

第一，城市社區治理作為國家治理的一項重要戰略性工程，具有十分重要的地位。城市社區治理作為城市治理的基本構成單位，已成為創新城市治理體制、提高社會治理水平的重要組成部分，具有基礎性地位。城市社區治理的重要地位，要求我們提高城市社區治理水平，加快推進城市社區治理進程，這亦是國家戰略發展的需要和國家意志的重要體現。黨的報告和文件多次對包括創新城市社區治理在內的社會治理提出原則性和方向性指導。黨的十八大報告指出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十九大報告明確指出，城市社區治理要加強基層黨組織建設，發揮基層黨組織的引領作用：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”[9]2021年7月，中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次強調基層黨組織在推動城市社區治理中的重要價值與意義，指出要“把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固”[10]。可以說，黨建引領城市社區治理是國家意志的重要體現。

第二，新時代黨建引領城市社區治理仍然面臨諸多挑戰，需要我們結合新時代的歷史條件進一步探討黨建引領城市社區治理問題。在過去一段時間，由于城市社區黨組織渙散，弱化了對社區的組織領導，不能有效組織和動員群眾，黨員干部缺乏黨性修養和紀律意識，為人民服務意識淡薄，致使城市社區治理混亂，人民群眾需求得不到及時滿足。在社區黨組織缺乏組織力和權威的情況下，一些體制外的社會力量可能就會侵入社區，霸占社區的公共資源，對抗政府力量，使國家政策無法在社區真正落實，人民群眾由于得不到黨和政府的照顧，合理利益受到嚴重侵犯。在這種情況下，只有加強黨的領導才能更好地推動城市社區治理。一個不可否認的事實就是，當前，新時代黨建引領城市社區治理實踐在迎來重要的戰略機遇期的同時，也存在諸多治理難題和困境。例如，城市社區治理出現范圍界限還不夠明晰、思想理念存在碎片化、組織權威容易被弱化、資源保障還不能到位和服務意識有待于增強等問題，這些都要求中國共產黨必須加強黨的建設，以“黨建引領”為統領，推動城市社區治理走向善治，進而不斷完善社會治理體系、國家治理體系。

本書以新時代黨建引領城市社區治理為研究主題，基于社會主要矛盾發生歷史性變化這一背景，探究黨建如何引領城市社區治理，基層黨組織如何有效嵌入城市社區治理中，怎樣有效組織和動員多元治理主體參與城市社區治理，引領城市社區治理效能提升等問題。

二、研究意義

（一）理論意義

第一，有助于推動治理理論的發展。一方面，城市社區治理是治理理論在城市社區治理中的運用。然而，西方治理理論進入中國即面臨著能否有效實現本土化的問題，相關治理理論囿于其理論語境、實踐語境和價值語境等方面與中國的語境存在巨大差異，因而，西方相關治理理論有些理論觀點雖具有啟發性意義，但很難直接對中國的城市社區治理實踐起到有效的指導作用。另一方面，在中國黨政領導體制之下，治理就是黨領導下的多元共治。黨建引領城市社區治理是中國黨政領導體制在基層社會的延伸，而黨建引領城市社區治理實踐向縱深推進有助于中國在新的歷史條件下形成關于黨建引領城市社區治理理論的自我主張，進而推動當代中國馬克思主義理論創新與發展。

第二，有助于提高黨的建設科學化水平。作為執政黨的中國共產黨，是長期執政的馬克思主義政黨，特別重視黨的自身建設，以及通過黨的建設提高防腐拒變和抗風險能力。城市社區治理作為國家治理體系的末梢，發揮著基礎性作用。如何在社區這樣的基層社會加強黨的建設是一個十分重大的問題，基礎不牢，地動山搖，加強社區基層政權建設對于鞏固黨的執政基礎、維護社會長治久安具有十分重要的作用。因此，城市基層黨建問題、基層黨組織與社會發展的關系問題、基層黨組織與城市社區治理的關系問題、如何組織和動員居民群眾問題、如何與居民群眾建立密切聯系問題等，都是新時代黨建引領城市社區治理必須直面的基礎性、根本性問題，都亟須我們深入思考和系統研究。深入研究這些問題，有助于提高黨的建設的科學化水平，有助于提高黨建引領城市社區治理水平。

（二）實踐意義

第一，有助于推動國家治理體系和治理能力現代化。城市社區治理是國家治理的有機組成部分。城市社區治理的好壞，直接關乎國家治理體系和治理能力現代化的水平和質量。通過黨建的政治引領、思想引領、組織引領、資源引領、服務引領等作用的發揮，能夠積極組織和動員群眾，深入貫徹落實黨的各項方針和政策，發揮黨建引領獨特的功能和優勢，提高城市社區自我管理、自我服務水平，提升城市社區治理效能，進而為國家治理體系和治理能力現代化奠定基礎。因此，黨建引領城市社區治理的重要意義在于，通過提高城市社區治理能力和治理體系現代化的程度和水平，實現國家治理體系和治理能力現代化。

第二，有助于打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。[11]黨建引領城市社區治理是落實黨委領導原則的重要步驟。社會治理是對社會公共事務的處理，其核心是處理好人與人、人與社會之間的關系，實現人與社會的健康發展。作為基層社會治理的一部分，城市社區治理至關重要。通過加強社區黨組織建設，把社區居民組織和動員起來，為居民參與社區事務提供多種平臺，不斷培育居民協商和公共精神，做到社區事務有我參與，社區公共利益平等共享，形成共建共治共享的城市社區治理格局。

第三，有助于提升城市治理的現代化水平。當前，城市化的迅猛發展帶來了各種風險和挑戰，如果城市治理能力不能有效應對快速城市化帶來的各種風險，必然會危害城市安全，破壞城市秩序，城市居民生活會受到很大影響。因此，提升城市治理能力是城市化進程中必須要重視的問題。城市社區治理是城市治理的基礎，其治理水平直接關系到整個城市的治理水平。社區存在的一些問題往往反映了一個城市在發展過程中出現的問題，如果處理不及時，將會影響整個城市的穩定和發展。因此，只有通過黨建引領城市社區治理，提高城市社區處理公共事務、化解矛盾糾紛的能力，推進城市社區治理體制創新，提高城市治理現代化水平，從而實現高質量的城市社區生活，形成穩定的城市生產生活秩序，實現人民的美好生活愿景。

第二節 國內外相關研究述評

一、國內研究現狀

當前，關于黨建引領城市社區治理，學界主要從以下幾個方面展開討論和論述。

（一）關于黨建引領城市社區治理的基礎理論研究

關于黨建引領城市社區治理的基本前提研究。新時代背景下，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層社會治理。隨著中國城市化進程的加快，城市迅速發展，大量新轉變的“社會人”涌向城市社區，城市基層社會在國家社會治理中的重要性日益凸顯。為了進一步鞏固和提升城市基層社會治理績效，黨建引領城市基層社會治理的方案應運而生。謝金輝認為，中國共產黨的政治屬性和政治功能是黨建引領城市社區治理的基本前提。[12]中國共產黨作為無產階級政黨，具有政黨的階級先鋒隊屬性，是中國工人階級和中國人民的先鋒隊。中國共產黨在城市社區治理過程中應始終居于領導核心地位，這是城市社區治理順利開展的前提和基礎。尹德志、蒲唐平、任倩進一步提出，黨建引領是社會組織參與城鄉社區發展治理的基本前提和根本保障。[13]鄭長忠也認為，中國共產黨應被置于城市社區治理全過程的中心位置，中國共產黨作為領導者和執政者，具有強大的優勢和權威，在城市社區治理實踐中扮演著社會秩序建構和為執政黨提供群眾基礎的雙重角色。[14]伍玉振提出，在城市社區治理演變中，中國共產黨一直發揮著領導核心作用，對城市社區的發展脈絡和轉向產生深刻影響。[15]

關于黨建引領城市社區治理的理論闡釋探討。劉厚金指出，所謂基層黨建引領社區治理，是指通過基層黨組織的建設來引導、帶領社區治理績效的提升。[16]這實際上是從黨建的政治引領功能維度來對黨建引領城市社區治理概念進行理論闡釋。陸秀清結合現實條件進一步提出，黨建引領社區治理是指堅持中國共產黨的領導，在社區黨組織的引導和社區全體居民的共同努力下，處理好社區各項事務，實現街道去經濟化、社區去行政化的目標，增強社區造血能力。[17]一方面，強調社區黨組織的主導作用；另一方面，突出群眾的自主性，要求群眾共同參與城市社區治理，強調充分發揮多元主體在城市社區治理中的重要作用。布成良認為，傳統的黨建引領社區治理遵循的是政黨邏輯而不是治理邏輯，傳統的黨建工作方式并不適應新時代的發展，提出新時代黨建引領社區治理是指基于治理邏輯而推動社會治理重心下移，要以“大黨建+基層治理”思路，引領和推動社會力量參與治理，強化基層黨組織的政治引領，推動黨建引領向動態的功能引領轉變。[18]田先紅通過研究分析發現，基層黨組織引領社會的機制表現為政治機制、組織機制、吸納機制和服務機制。[19]此外，聶苗對社區治理格局中“黨建引領”的核心內涵進行了高度概括，即集中在“再組織高度異質化的社區社會、強化執政黨的政治引領力和建設基層服務型黨組織”[20]三個方面，這也是黨建引領城市社區治理的必備三要素，進一步明確了“黨建引領”的界限和范圍。關于這個三要素，周敏暉則指出，城市社區再組織化是新時代城市社區黨建引領城市社區治理的核心目標。[21]

（二）關于黨建引領城市社區治理的主要內涵研究

黨建引領城市社區治理主要通過黨的領導把黨的意志和主張落實到社區，將黨的根本宗旨和為人民服務的理念貫穿于城市社區治理全過程，維護社區社會秩序穩定和居民生活安定。國內學界主要從黨建引領城市社區治理的模式、理念和機制闡述城市社區治理的基本內涵。

關于黨建引領城市社區治理的模式研究。學者們從不同角度提出了多樣化的治理模式，有些學者強調基層黨組織的核心地位和作用。陳秀紅提出了整體性治理模式，認為治理主體的多元化不可避免地導致治理資源的分散化和治理機制的碎片化。為此，需要健全基層黨組織的覆蓋體系，通過基層黨組織的空間塑造，為推進各治理主體關系的凝聚提供組織化公共場域，實現基層黨組織與其他主體間持續“嵌入式”互動，形成整體性治理模式。[22]張丹丹從基層黨政體制的實踐邏輯出發，提出了統合型治理模式。某地方政府分別通過政治任務轉化、行政資源整合和基層組織動員，實現工作推動常態化、科層職能最優化和社會性資源整合制度化，進而推動基層黨組織在基層治理中實際功能的發揮。[23]有些學者強調社區多元治理主體的協同作用。胡炎平、姜慶志提出了“1+N”[24]社區協商治理模式。“1+N”多元治理主體在社區黨組織的引導下，通過社區協商平臺對話協商、協同合作共同參與社區建設和社區治理，打造共建共治共享的社區治理格局。[25]韓福國、胡春華、徐曉菁提出了“社區共營”模式，指出結構性互嵌、參與式共建、協商式共治、整體性共享是“社區共營”模式的四個支撐路徑，其中協商式共治是其中軸性程序。[26]

關于黨建引領城市社區治理的理念研究。社區治理理念基于治理的目標和價值導向以及治理憑借的一系列手段而形成，國內學界就社區治理理念提出了諸多觀點。就治理的目標和價值導向而言，張勤、宋青勵指出，要用新發展理念引領社區治理的實踐創新。新發展理念可以進行多層面能量交換，獲取社區治理的資源，并有效協調和整合多元化主體、多樣化資源，進而推動社區治理實踐創新。[27]李楊認為，黨建引領社區治理背后有其重要的歷史邏輯、價值邏輯以及在實踐探索中形成的實踐邏輯，并在時代變遷背景下隨著基層黨建重心的變化而變化，體現了中國共產黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的價值取向，并且已經形成了自治、法治、德治相結合的實踐模式。[28]吳新葉認為，中國的社會治理體現了人民本位、秩序優先、良性互動、科技應用等特征與訴求，因此要樹立“人民本位”的治理方向。“人民本位”的治理方向體現在引領公民有序參與的政治方向、引領人民追求美好生活、引領人民的權益訴求與維護、引領人民在實踐中實現自我價值等方面，從而回答了“為了誰”的治理價值定位問題。[29]就治理憑借的一系列技術手段而言，高立偉提出了智能化、精細化的治理理念。他指出，隨著經濟社會快速發展和信息科技日新月異，要以基層黨建為“定向儀”和“推進器”，充分發揮黨建引領功能，遵循價值性、法治性、系統性、漸進性等原則，深入融合信息智能技術，推進基層治理理念意識、體系格局、機制體制、環境技術、行動規范等由“傳統粗放管理”向“現代精細治理”轉換，以智能化、精細化的治理理念為引領，推動共建共治共享的社區治理新格局。[30]黃新華、陳寶玲指出了基層治理的數字化發展方向，認為借助互聯網、區塊鏈、云計算、大（塊）數據和人工智能等技術嵌入能夠推動基層治理數字化轉型，通過數字賦能可以拓寬基層治理邊界，重塑基層治理流程，優化基層治理工具，進而提升基層治理效能。[31]

關于黨建引領城市社區治理的機制研究。國內學界主要從基層黨組織的組織引領、動員和整合等方面闡述其運行機制。何紹輝認為，加強黨對城市社區治理工作的領導，是社區治理中國道路的根本特征，是城市社區治理質量提升的前提基礎。黨的領導在治理領域的重要優勢體現，就是形成治理體系和治理整體合力。要通過完備的組織體系，承擔起領導、統籌和整合社區治理各方面力量的角色，充分發揮自身的組織優勢，推動城市社區治理形成整體合力。[32]滕玉成、臧文杰認為，黨建引領基層治理涉及基層黨建、黨建如何引領以及基層治理能力，而基層治理能力主要來源于基層黨組織的組織能力，因此，需要通過加強基層黨組織的內部管理能力、公共服務能力和行政執法能力以提升基層治理能力。[33]王錚提出了城市基層治理中的“黨建動員社會”機制，借助黨組織的差異化權威塑造機制、黨組織統籌的項目化運作機制、黨組織社區能人吸納機制分別構建動員的合法性來源、組織基礎和技術支撐。[34]孔凡義等人認為，基層黨組織的引領作用體現在政治動員、結構嵌入和資源整合三個方面。通過政治動員，黨組織有效地激活基層社會治理資源，為基層社會治理注入動力；通過結構嵌入，黨組織有效地建立起與基層社會治理結構的鏈接，為基層社會治理提供組織支撐；通過資源整合，黨組織有效地重組基層社會治理資源，為基層社會治理賦予能量，從而使黨組織的政治優勢轉化為基層社會的治理效能。[35]

（三）關于黨建引領城市社區治理的理論依據研究

關于社區治理引入黨建元素的必要性研究。周雪光認為，面對常規治理機制與運動型治理機制的矛盾變化，執政黨可以通過黨的系統打斷常規治理過程，介入基層社會治理。[36]劉義強、張克等人認為，實行基層治理實踐的試點方法，是中國共產黨百年光輝歷程積累的重要寶貴經驗。[37]黃曉春、朱健剛、陳亮、蔣卓曄等人認為，政黨介入基層社會治理，通過強化政黨與社會之間的互動關系，確保黨的領導核心地位，激發治理主體的活力，再造社會治理權威，重構社會治理秩序。[38]鄭長忠認為，社會治理引入黨建元素，有利于拓展基層社會的組織網絡，更好地推動社會治理重心下移。[39]

關于黨建與城市社區治理的復合邏輯研究。吳曉林認為，中國社區是集政治、服務（行政）、社會三種功能于一體的“復合體”，黨建引領的政治邏輯、治理重心下移的管理（行政）邏輯、生活邏輯交織產生了“社區復合體”。在黨組織領導下的“社區復合體”中，黨建引領主要遵循政治邏輯，體現為自黨的十七大確認“黨委領導、政府負責”的提法以來，社區黨建從“內部建構”向“全面領導”的轉向，強調對執政黨意志的貫徹和“彌補權力真空”。而社區治理則更多地強調科層制管理機構的“管理秩序邏輯”，以及居民在低政治性的生活秩序中“選擇性參與”的“生活邏輯”，其中前者體現為各地不同程度的權力下沉，后者則體現為居民對社會和政治參與的“應激—選擇”。[40]韓福國認為，“對黨建的戰略把握不能僅重視黨建本身，更為關鍵的是，要重點把握‘黨的建設’同‘國家和社會建設發展’的戰略需求相結合。”[41]韓冬雪、李浩認為，社區黨建和社區治理在目標、主體、內容、制度等方面存在交叉與重疊，為構建復合治理體系提供了前提。[42]李浩、原珂認為，構建社區黨建和社區治理的復合體，在理論層面、實踐層面、具體層面都具有重要意義。[43]黃俊堯、魏澤吉基于對杭州市D區的考察提出，在塑造基層社會治理格局的“黨建”與“共建”的雙重邏輯中，黨建邏輯以鞏固黨的組織優勢和執政基礎為出發點，在實踐中強調組織對社區的“有效覆蓋”；“共建”邏輯則要求探索“一核多元”的基層社會治理模式，即調動社區各類主體，尤其是社區居民參與社區治理的積極性，實現對群眾自治、社會共治和公共服務的改進和提升。黨建引領基層社會治理實踐既是“黨建”與“共建”的集成、銜接，又有適當的界分，必須正確處理好兩者之間的關系，才能在鞏固黨的領導核心地位的同時，保障其他社區治理主體的功能性參與和作用發揮，不斷提高社會治理效能。[44]溫丙存基于全國基層黨建創新典型案例的經驗研究，從政黨邏輯和治理邏輯的耦合視角出發，提出黨建引領基層社會治理的三個引領維度：主體維度的引領、內容維度的引領、方式維度的引領。[45]布成良認為，黨建引領和基層治理是互動、耦合關系；黨建邏輯側重于如何提升組織力，治理邏輯則是實現基層治理善治，提升基層治理效能。[46]

（四）關于黨在城市社區治理體系中地位、角色、功能的研究

關于黨在社區治理體系中的地位探討。林尚立提出，自社會主義改造時期以來，黨在各基層社會內所建立的組織網絡構成了黨執政的重要組織基礎；而在社會結構變動、黨與社會關系發生重大變化的情況下，黨需要促進社區的發育和成長，使社區成為社會的重要組織單位與基層黨組織建設和發展的主要社會空間。[47]為此，黨需要通過自身的組織建設和功能調整以實現對社區的嵌入，進而保持黨在基層社會中的領導核心作用。[48]劉永澤、向德平認為，由于中國共產黨既具有政黨的一般屬性，又具有中國語境下作為執政黨對社會進行全方位領導的特質，因而，黨建引領成為中國特色社會主義社會治理的本質特征。[49]曹海軍指出，在社區治理實踐中，“加強社區治理和服務，破解社會主要矛盾，關鍵在黨建引領”[50]，點明了社區黨建在強化城市社區治理服務工作中的基礎性地位。史云貴也從城市基層黨建的角度指出，社區黨組織通過先進性建設明確了自身作為“社區治理的中心與基本載體”的地位。[51]

關于黨在城市社區治理體系中的角色分析。胡小君在對社區治理主體的分析中指出，社區黨組織既理所當然地屬于社區治理主體之一，又由于黨在社會中具有“組織核心”地位，這一角色主要通過“所屬黨員滲透到其他治理主體”得到體現。[52]孫肖遠認為，在社區自組織發育不成熟、社區自治規則建設滯后的情況下，社區黨組織應當扮演社區“元組織”的角色。[53]何紹輝的分析將社區黨建的角色進一步詳細區分為組織者、統籌者、推動者。[54]

關于黨在城市社區治理體系中的功能討論。楊新紅認為，基層黨建工作在社會治理中發揮著政治功能、服務（參與）功能、協調功能、引領功能。[55]其一，當前學界對基層黨建政治功能的研究可以概括為以下三個層面：（1）在宏觀層面上，表現為對黨的路線方針政策的宣傳與貫徹執行。（2）在中觀層面上，表現為把握治理的方向，“對社區重大事項的判斷和決策”。（3）在微觀層面上，表現為對黨員的教育和管理，對群眾的團結、動員、凝聚和吸納等。吳新葉提出，將黨建引領的功能定位為“引領‘人民本位’的治理方向、引領共建共治共享治理格局的政治走向、引領社會治理功能的優化”，其中社會治理場域的功能集中表現為“政策制定上的引領功能、利益代表與利益綜合功能、政治動員與政治社會化功能以及社會精英的培養與吸納功能”。[56]這充分肯定了黨自身具備的政治引領和組織引領的特質，黨建引領特質為精細化城市社區治理提供了有力支持。其二，關于服務功能的解釋。基層黨組織服務功能的內容包括兩個層面：一是群眾物質文化利益；二是滿足人民美好生活需要。[57]林尚立、曹海軍提出，基層黨組織應積極服務廣大人民群眾，主動維護人民群眾利益。[58]其三，關于協調功能的研究。一種觀點認為，基層黨建工作在社會治理中發揮利益表達和利益協調功能，協調和處理與政府、各種社會組織以及民眾的關系。[59]李浩、原珂指出，城市社區黨建和城市社區治理在目標、主體、內容、制度等方面存在交叉與重疊，兩者的結合具有高度的人民性、高度的復合性和高度的靈活性三大新特征。[60]由于兩者相契合，基層黨組織通常以組織、黨員和服務合作嵌入基層社會，充分實現了黨組織在城市社區治理中“精英吸納、參與吸納、團體吸納等吸納功能，以及塑造合法性、引導核心價值和提升公共文化服務等引領功能”[61]，這實質上反映了黨建在城市社區治理中具有引領功能。張艷國、李非認為，新時代黨建引領城市社區治理的功能表現為政治領導、民生保障、社會協調、民生服務、文化引導等。[62]

（五）關于黨建引領城市社區治理的實證研究

關于黨建引領城市社區治理的運作邏輯分析。張振洋依托上海市基層黨建實例，發現城市基層黨組織嵌入能整合基層政府部門，從而實現政府與組織化社會力量合作治理，并通過技術治理機制嵌入，形成扁平化治理網絡，構建起基層整體性的治理模式。[63]李威利也基于上海市黨建引領社區治理的案例，具體分析了黨建引領社區的管理、服務、資源整合和群眾自治等內容。[64]該兩位學者借助上海市黨建引領城市社區治理的案例，指出黨建引領城市社區治理實質上是多主體參與社區治理的運行邏輯。同時，不同于對現實案例運作邏輯的整體分析，部分學者研究黨建引領城市社區治理現實案例時抽絲剝繭，對黨建引領城市社區治理建設的具體方面也作了相關研究。唐亞林、劉偉聚焦于上海市閔行區推進的“黨建引領”文化建設戰略，對黨建引領城市社區治理中的公共文化建設進行了深入研究，提出黨建引領基層公共文化建設包括黨建精神注入機制、組織嵌入機制、陣地拓展機制、平臺協商機制、政策激勵機制五大實現機制。[65]

關于黨建引領城市社區治理的成功經驗研究。目前，由于國內地域差異和社區差別，不同地區根據本地實際情況探索出一系列優秀的黨建引領城市社區治理的實踐模式，包括浙江桐鄉“三治融合”模式、北京海淀區“清河”模式、浙江溫嶺“溫嶺”模式等。每種模式都有其地區特色，同時也能為其他地區進行黨建引領城市社區治理實踐提供借鑒。張志明、鄭寰等人通過實地調研，發現南京市浦口區用系統生態理念重構智慧黨建模式。此模式的成功落地離不開三個方面，即“黨建引領數字社會要堅持系統理念、注重整體效應、激發群眾參與”[66]。向春玲基于對浙江省金華市的調研認為，“黨組織嵌入社區網格化管理、落實黨員網格責任制以及提高‘基層黨建+社會治理’能力”的“紅色網格”模式，將基層黨組織和黨員納入“網格化”管理的方式值得推廣。[67]張開云、王雅珠、趙虎分析了廣州市赤崗街道的黨建引領實踐案例，將該案例的核心經驗歸納為“黨建引領、多元聯動和居民為本”三個方面，通過構建制度基礎和聯動架構，培育高素質和規范化的黨員隊伍，以及構建樞紐型的組織網絡等整合社區各方資源和力量，推動社區發展。[68]

（六）關于黨建引領城市社區治理的困境與挑戰研究

關于黨建引領城市社區治理的現實困境探討。陳亮、李元指出，黨建引領在價值層面、平臺層面、活動層面和機制層面與基層社會治理存在“脫嵌”問題。[69]楊妍、王江偉指出，黨建引領城市社區治理存在社區黨建主體與社區治理權威互不統一、社區黨建資源與社區治理資源缺乏整合、社區黨建工作與社區治理需求相互脫節等治理困境。[70]劉笑言認為，基層黨建工作陷入黨建工作責任“回流”、黨建工作虛假“創新”以及參與主體的“疏離”等“內卷化”困境。[71]鄭杭生、黃家亮認為，黨建引領城市社區治理存在社區認同和社區參與不足、社區居民的歸屬感不強以及參與治理的積極性不高等問題，導致形成“共同體困境”。[72]張勇杰、師林、孔德永認為，黨建引領基層社會治理存在“懸浮化”“無根化”困境。[73]彭勃、杜力認為，黨建引領基層社區治理的困境表現為治理碎片化、封閉化和等級化。[74]張艷國、李非認為，黨建在引領城市社區治理實踐過程中，存在管理上失靈、自治上失序、認同上失衡、文化上失效等問題。[75]此外，黨建引領城市社區治理過程中還存在基層政權運行過度行政化、去組織化以及方式方法“老化”等現實問題。

關于黨建引領社區治理的未來挑戰分析。布成良從基層黨建工作的角度指出了基層治理存在的問題，認為基層黨組織的政治功能不突出，把黨建引領簡單化為社區服務；居民委員會（以下簡稱“居委會”）的行政化趨向抑制居民的有效參與，影響基層治理的成效。[76]伍玉振認為，城市社區異質性和社區多元主體利益訴求多元化的屬性，使得黨建引領城市社區治理面臨著功能調適缺位、組織整合困難等壓力。[77]鄧順平認為，在黨建引領基層治理創新行動中，區域化黨建、開放式黨建、智慧黨建等模式提升了基層治理效能，但也要及時認識到高成本運行等問題。[78]陳東輝認為，立足當前社會治理面臨的突出矛盾和難題，汲取基層探索的實踐經驗，實現社會治理有效、社會秩序良好，必須堅持以黨建為引領，以人民為中心，以問題為導向，以創新為關鍵，以制度為保障，把黨的群眾路線貫穿到社會治理全過程，提高基層黨建引領社會治理能力。[79]陳偉東、佘君玗認為，改革開放以來，我國城市社區治理出現了社區服務社會化、社區參與大眾化和社區治理專業化等新變化，對社區治理提出了新要求。[80]楊新紅、姚桓指出，基層社會治理環境出現了新變化，主要表現在流動資源與流動空間的出現和發展、人的需求日益多樣化和互聯網滲透到社會生活的各個方面等，這些變化對黨建引領基層社會治理提出了新挑戰。[81]陳柏峰認為，基層社會進入利益和思想多元化時代，群眾的權利和責任觀念發生了巨大變化，越來越重權利、講利益，而不重義務、不講責任，鄉村組織對此缺乏合法的制衡能力，這些挑戰推動基層社會治理模式發生適應性變革。[82]這些研究對城市社區治理存在的新變化、新問題和新要求進行了分析，對推動城市社區治理發展具有一定的研究意義。張志明、鄭寰等人認為，互聯網時代的到來和社會治理的日益復雜化，給傳統黨建模式帶來了新挑戰，中國共產黨借用新技術新手段創新黨建工作方法，運用“互聯網黨建”“智慧黨建”“數字黨建”引領基層社會治理，取得了顯著成效。[83]

（七）關于黨建引領城市社區治理的路徑研究

關于以黨組織有效嵌入、引領城市社區治理的研究。張勇杰提出多層次整合的分析視角，通過向內整合，強化基層黨組織的權力網絡對行政力量的滲透，確保各級黨組織引領社區治理效能的有效發揮；通過向外整合，以統籌聚合、服務支持等方式加強對社會組織的吸納，延伸基層黨組織的服務引領功能，更好地服務居民群眾；通過向下整合，加大基層黨組織對廣大居民群眾的融入，有效吸納社區積極分子，從而密切黨群干群關系，增強群眾向心力，激發基層黨組織活力，有效克服基層黨建工作弱化等問題。[84]潘澤泉用“政黨—國家—社會”分析范式總結了黨領導基層社會治理經驗，即通過黨組織網絡嵌入優化組織網絡和權威重塑，通過政黨資源整合吸納社會力量，實現政黨引領基層社會治理的轉型和發展。[85]陳文認為，執政黨引領居民自治有必要采用“政黨嵌入”與“體制吸納”的雙向路徑，一是以“黨組嵌入”“黨員（公職人員）嵌入”“規則性嵌入”等形式實現黨和政府引領社會；二是以“代議性吸納”“商議性吸納”“機構性吸納”和“精英性吸納”等方式激活現行體制中的民主因素，創設各種利益協調機制。[86]張振洋認為，為有效破解黨建引領城市基層治理實踐中出現科層組織“碎片化”“高度等級化”“封閉性”等難題，黨建引領城市基層治理要以組織嵌入破解“碎片化”難題，借用技術治理手段形成扁平化治理網絡以破解“等級化”難題，通過構建黨建共同體形成合作對話機制以破解“封閉性”難題。[87]

關于以搭建黨建平臺引領城市社區治理的研究。楊妍、王江偉認為，要構建區域化、平臺化和技術化等黨建平臺與載體，“重塑社區治理權威、聚合社區治理資源以及做好社區治理服務”，提高黨建引領社區治理現代化水平。[88]陳亮、李元認為，黨建引領基層社會治理要注重搭建黨建服務中心、樓組黨建等實體治理平臺和諸如“浦東e家園”等虛擬治理平臺，為多元主體共同參與提供依托和載體，進而推動“一核多元”共建共治共享的格局形成。[89]唐余方認為，要充分運用先進技術手段，如智慧云服務平臺等，讓黨建引領社區治理工作更便捷、更高效，通過線上線下同向發力，提高黨建工作效率，提高基層服務精準度，提高黨建隊伍向心力，進而提升居民群眾獲得感。[90]何海兵等基于對上海市推進社區治理實踐的考察，得出結論：上海市主要通過建立以社區黨組織為核心的“大黨委”制、“1+5+X”區域化黨建平臺[91]、黨建共促會等方式，完善共建制度，建立“五化”機制[92]，提升黨建引領社區治理成效。[93]張志明、鄭寰等人認為，要重構“智慧黨建”生態系統，運用整體和系統思維，激發群眾參與，形成黨委領導、社會協調、居民參與的基層治理體系，激發基層黨組織活力。[94]李浩、原珂認為，區域化黨建和智慧化黨建是黨建引領社區治理的重要實踐方式，區域化黨建實現基層黨務和社區治理工作系統化、體系化，智慧化黨建優化黨建引領社區治理體系，兩者都順應了時代發展方向。[95]

關于以建好社區網格引領城市社區治理的研究。康培培、韓冰曦基于湖南省常德市武陵區“一本三化”社區治理理念及完美社區“3+N”治理模式[96]的先行探索和實踐，考察了網格化黨建引領社區治理創新的新舉措。[97]向春玲認為，把支部建在網格上，可以充分調動網格黨員積極主動地參與基層社會治理；將黨建嵌入社區網格化管理，可以加強黨的陣地建設，以黨的政治優勢和資源優勢引領基層社會治理新格局的形成。[98]馬玥、黃亞認為，在黨建網格化的工作模式中，基層黨組織以社區治理網格為單元，通過織密“一張網”、組建“大聯盟”、開辟“新陣地”、用好“樓棟長”，推動社區治理網格化、精細化，增強社區居民的安全感、獲得感、幸福感。[99]張愷認為，城市基層黨建網格化以信息化技術手段為支撐，把城市社區劃分為若干網格，通過實施網格化黨建，調動多元主體和力量，推動資源整合和共享，實現“人在格中走、事在格中辦”，推動黨建引領社區治理信息化、智能化、精準化、精細化，促進區域內共建共治共享格局的形成。[100]

關于黨建引領城市社區治理的創新方式研究。陳毅、闞淑錦認為，社區類型不同，應做到因勢利導，分別通過“主導式”“協商式”“自治式”等不同方式實現黨建引領社區治理。[101]陳亮、李元認為，應當通過構建多層次的治理網絡、多形式的議事平臺，以及正式、非正式的合作機制等多個維度予以應對。[102]孔凡義、阮和偉認為，要通過具體操作性機制來實現黨建引領基層社會治理，即主要通過政治動員激活治理資源，通過結構嵌入提供組織支持，通過資源整合為基層治理賦能。[103]劉笑言認為，應當做到權力落地，對基層工作者、社會組織和基層百姓賦權，由此構建社會力量聯通政府和百姓的閉合網絡，激發社區各治理主體內生動力。[104]王立峰、潘博認為，要發揮城市基層黨組織的社會整合功能，推進新時代黨建引領城市基層治理效能提升，具體包括：通過利益整合來鞏固黨在城市基層的政權和權威，通過結構整合以重構黨建引領城市社區治理的關系網絡，通過價值整合以強化社區內部認同和凝聚力。[105]姜曉萍、田昭提出了“授權賦能”，認為要通過組織賦能、隊伍賦能、居民賦能、要素賦能和發展賦能實現黨建引領社區治理的全面優化。[106]吳嵐波、原珂認為，要在需求、技術、文化素質、激勵機制和資源五大方面創新黨建引領社區治理機制。[107]彭勃、杜力認為，可構建一種政黨引領的“超行政治理”模式。[108]段妍認為，應聚焦黨建引領社區治理向智能化、精細化轉變，構建“黨建+數據平臺”“黨建+問題導向”和“黨建+網格聯動”三種模式。[109]張艷國、李非建議采用“黨建+社區”治理模式，借助黨建引領城市社區治理的功能優勢，探索出“黨建+”自治、法治、民生、文化、非公（非公有制企業和社會組織）等社區治理形式，將黨的自身建設和社區社會發展事業結合起來。[110]

關于以發展協商民主引領城市社區治理的研究。從基層社會治理的模式中可以發現，發展基層協商民主對城市社區治理至關重要。楊雪冬認為，基層治理運行的邏輯脫胎于傳統動員體制的“壓力型”體制，主要靠上級命令和物質刺激的組合推行。[111]孫照紅認為，協商治理是解決基層社會治理的重要治理形式和民主機制。為解決協商治理實踐中存在的“黨的領導”“政府‘強勢慣性’”和“群眾‘弱參與’”等主體困境，他借助北京市朝陽區城市社區協商治理中“黨政群共商共治”的典型案例進行分析，認為要黨政群共同發力，推動和優化社區協商治理，才能形成強大治理合力，提升社區治理水平。[112]陳毅、闞淑錦認為，為解決基層社區治理出現的功利化、空心化和碎片化等危機，亟須政黨嵌入，按照社區自主性原則以及社區居民需求、居民參與程度的不同等，采用“主導式”“協商式”“自治式”等黨建引領模式，實現城市社區高效能治理。[113]張大維認為，在中國社區協商已有研究中，主要有“權威性協商”[114]“行政式協商”[115]“引導式協商”[116]“包容性協商”[117]四種模式。城市社區治理的協商類型主要為“黨領群治聯動型”“政社協同共建型”“政群平等對話型”“社群精準議事型”等四種，[118]農村社區的協商類型主要為“黨領群治型”“政社互動型”“村/居民議事型”“多元共治型”等四種，[119]已有的協商模式和協商類型很難闡釋好新時代黨建引領的社區協商。[120]

二、國外研究現狀

國外學界并沒有人直接提出“黨建引領城市社區治理”這一提法，更不用說由此展開研究和探討。本書主要就國外學界對社區建設方面的研究進行分析。

德國社會學家F.滕尼斯在其《社區與社會》中首次提出和使用了“社區”這個概念。他把社區定義為一種由具有共同習俗和價值觀念的人口所形成的關系密切、富有人情味的社會團體。[121]西方發達國家在社區建設與治理方面起步較早。16世紀，威尼斯共和國等地在貧困危機下引導宗教慈善組織向世俗化方向發展，[122]在某種意義上即可被視為帶有“社區治理”的色彩；18世紀末至19世紀中葉，德國部分城市通過“將城市劃分為若干社區，結合社區中教育、衛生、福利及宗教組織”的力量開展濟貧改革；19世紀末，英美等國發起“社區睦鄰組織運動”（Social Settlement Movement）以扶持社區內的弱勢群體。[123]這些實踐都為后世社區建設和治理提供了借鑒。

（一）關于社區的本質和主導權力研究

關于社區的本質特征研究。美國社會學家羅伯特·帕克認為，社區具有組織性、競爭性的本質特點，包括由地域組織起來的具有一定人口數量的組織形式，人們在社區生活與其所占用的土地具有關聯性。[124]而英國社會學家馬林諾夫斯基和布朗認為，社區是一個整體性的存在，它是由彼此聯系、互相依賴的部分組成的，并且構成社區中的部分會影響社區發展。南斯拉夫鐵托和卡德爾等人則結合馬列主義理論創建了南斯拉夫社區自治模式。這種模式的特點在于，建立工人自治體制，將社區居民作為社區真正的主人。[125]

關于城市社區的主導權力研究。在城市社區治理中，“社會中心”和“國家中心”兩種治理范式一直存在沖突。對于城市社區治理，大多數學者主張社會主導，強調社區居民和社會組織的主體地位，排斥國家行政權力的干涉。克里斯托弗·蓋茨認為，如果政府公職人員不具備高尚的道德情操，則管理者必然將市民排除到決策制定之外，損害公共性。[126]也有學者認為，城市社區治理排斥國家權力在場，容易導致社會自治的失靈，所以，要有行政權力的介入，并在社區治理中發揮主導作用。喬納森·默多克等人認為，社區完全自治必然存在一定的局限性，因而，社區治理應當由國家制定戰略規劃并發揮主導作用。[127]此外，有部分學者提出“國家與社會合作”范式。桑德拉·奧伯里恩等人認為，社區與政府之間存在功能上互補的空間，能有效解決社區治安問題。[128]行政權力是把雙刃劍，如何在具體實踐中處理好行政權力和社會力量的關系始終是城市社區治理的難題。

（二）關于城市社區治理成效的影響因素研究

城市社區治理成效主要與各主體力量有關，是否協調好各主體力量大小以及相互關系是提升城市社區治理成效的關鍵。其一，探討治理中的規范與履責。馬丁森等人認為，實現社區走向善治的重要路徑在于實行問責制。[129]其二，分析治理中的關系問題。包括社區主體與外部主體之主體間關系問題，也包括社區內部主體與主體之間的關系問題。其中，社區治理中的主要關系在于政府、社會組織和社區居民的關系。威廉·普勞登從志愿組織的視角進行分析，指出志愿服務組織在社區治理中的作用與價值，即其能夠督促政府行為，進而形成一種穩定的合作關系。[130]其三，城市社區治理中的公民參與。社區是城市居民生活的重要場域，社會治理應重視公民參與，不斷提升公民參與水平。羅伯特·查斯金等人認為，社區領導和社區精英在治理過程中的合理分權有助于提升社區治理水平。[131]

（三）社區治理相關理論的探索和構建研究

在理論建構方面，“市民社會”（civil society）一詞自中世紀以來就逐步成為西方政治哲學和法學研究中的核心概念。自洛克提出“社會先于國家而存在”的思想以來，盧梭、黑格爾、馬克思、哈貝馬斯等歷代思想家皆對此議題有專門研究與論述。[132]根據國家與市民社會之間的關系差異，不同國家分別形成了“政府主導”“公民治理”“合作共治”的社區治理模式，而這三種模式都體現出政府行政介入、社區組織自治和社區公民參與“三位一體”的治理機制（區別在于各利益相關方發揮作用的程度不同）。[133]

20世紀七八十年代，經濟危機與傳統福利國家的治理危機對西方既有的國家治理理論造成沖擊，進而影響了社區治理的理論與實踐。[134]一方面，新自由主義在此時期抬頭，強調經濟和社會是“自我調節的實體”[135]，主張限制政府權力以解決政府失靈問題。這一理論帶動了社區治理理論對“從政府干預的強制性結構中對個體進行賦權”[136]的強調，并在實質上導致了西方國家政府對社區服務的投入下降與公共部門的私有化。另一方面，在偏重新自由主義治理思路帶來新的社會矛盾的情況下，哈貝馬斯等人于20世紀80年代提出“公民社會”概念，并強調要發揮政府和市場之外“第三股力量”的作用，以擴大公民有序參與，實現社區善治。[137]“社區主義”（communitarianism，也有人譯為“社群主義”）在這一時期也應運而生，它批判個人主義和自由主義，強調個體對社會整體的責任。[138]基于對前述新自由主義和社區主義的調和，“第三條道路”在20世紀90年代應運而生，為國家、市場和市民社會之間關系在社區層面的形成和調節建構起相應的規范性話語，[139]同時有助于應對經典的市場失靈或政府失靈問題。[140]

基于上述理論及治理思路，布萊爾領銜的英國工黨在1997年重獲執政權后重新將社區納入其決策視野，在此后執政的數年間實施了諸如“鄰里復興戰略”“社區戰略”等致力于社區發展的項目，并在資源配置方面表現積極；在縮減對具體事務投入的同時，保障財政投入、強化政府監管能力，為社會力量介入社區治理提供土壤。[141]而同一時期的美國政府則主要通過立法（如老布什執政時期的《社區服務法案》和克林頓執政時期的《國家和社區服務信托法案》）為社區治理奠定法治化基礎。其他部分發達國家（如澳大利亞等）在這一時期也更加注重與社區對話，強調“社區”意識，以促進社區組織的發展和社區參與方案的實施。[142]這一時期的相關研究大多強調，要反思“國家主導”的治理模式的兩面性（如有研究者指出，在“國家主導”模式下，公務員對社區的影響更為顯著，且在權力誘導下更容易以公共利益為名保護自身利益和特權[143]），還要分析對社區治理采取“多元主體合作”的可行性。但也有研究者指出，在住房問題等特定政策領域，依然有必要由政府發揮主導性戰略作用；[144]即使在“多主體治理”的重要性越來越得到強調的今天，城市社區的治理質量與政府在治理過程中的中心地位仍呈正相關。[145]

除對社區治理過程中政府“元治理”的得失的爭論及“國家—社會關系”的探討外，國外學者對社區治理相關理論的探索和構建還體現在對社區治理“結構性影響因素”的研究和圍繞“社區失靈”問題的探討。[146]其中，對“結構性影響因素”的研究擇其大者包括“地方性知識”“社區治理結構”和“社區治理過程”三方面。“地方性知識”（local knowledge）即特定社區或共同體內人群伴隨時間推移，基于在共同體內的生活經驗所形成并持續演進的認知體系，包括人群觀察和測度周圍環境、解決問題和驗證新信息的方式，以及由此形成的文化習俗與認同。[147]許多海外研究者指出，地方性知識對社區發展的影響不容忽視，甚至足以構成特定區域社區治理的關鍵因素。例如，帕克、默里對英格蘭“社區主導規劃”（community-led planning, CLP）的研究即證明，社區居民的參與對CLP的正向效應之一在于通過對地方性知識（包含地方特有的規則、文化、群體態度等）的掌握幫助規劃者更好地理解社區特定需求及其產生的原因。[148]同時，受前述強調“多元主體治理”思路的影響，相當部分國外學者對于社區治理結構的研究也主要體現在對國家與非國家行動者的組織結構關系上，如薩貝爾[149]、普洛登[150]等人將研究重點放在社區自治/志愿組織與政府的契約或伙伴關系上；其他一些學者的研究則更多關注社區領導人、社會組織或普通公民等不同角色在社區結構中的作用，其研究成果也體現為“領導賦權”“社區精英治理”“網絡化社區治理”等概念的提出和不斷完善。

此外，關于社區治理過程方面的研究，當前許多國外學者熱衷于探究社區能力的建構對社區治理的影響。例如，福斯特菲什曼等人對“社區能力建構”進行了定義，強調其包含加強社區組織和群體能力與競爭力、在社區內外部構建新的積極關系、提升設計和執行社區計劃能力等要素；[151]雅各布斯對美國馬里蘭州部分社區聘請社區律師的現象進行研究，發現社區律師的存在從完善社區組織程序、幫助社區實施合規籌款等多個角度提高了社區能力。圍繞“社區失靈”問題，有研究者指出，社區對于自治權力和責任的承接能力不足、基層社區本身的封閉和排外都有可能損害公共利益；同時，相當部分研究者意識到，社區組織參與治理同樣存在合法性的風險問題，需要以更好的服務態度為自身贏得支持。

三、研究述評

1.當前學界研究的學術貢獻

綜合以上對國內外研究現狀的梳理和總結可以得出，當前學界對黨建引領城市社區治理的研究的重要學術貢獻表現為以下方面：

第一，當前學界研究成果，深化了對社區基層黨建的研究。基層黨建是一項鞏固黨的執政地位、強化黨的執政能力的基礎性工程。學界對如何發揮社區黨組織的引領作用、社區黨組織如何嵌入社區等問題進行了深入研究，提出了許多新的黨建模式和工作機制。提高社區治理效能首先要提高社區自治能力。而提高社區自治能力首先要將社區居民組織起來，使居民在團結協作中凝聚力量和智慧，從而培育自治能力。因此，要激活社區黨組織的組織動員細胞。學界十分強調社區黨組織在社區治理中的組織動員作用，通過黨的組織動員實現社區資源的有效整合，這也是加強社區黨建的一個重要方面。在社會快速轉型時期，研究社區黨組織如何整合社區資源、引領城市社區治理正好契合新時代黨的建設面臨的新課題、新挑戰，學界提出的關于黨建原則和黨建機制的新觀點深化了社區基層黨建的研究。

第二，當前學界研究成果，擴展了對黨建引領城市社區治理的研究主題。黨建引領城市社區治理是一個綜合性系統性工程，不只涉及某一方面的問題，需要從多學科、多角度加以思考。黨建引領城市社區治理吸引了多個學科背景學者的目光，深化了對該主題的研究。社會學者主要專注城市社區出現的新的社會形態以及社區社會結構的研究，同時還關注一些社區社會工作的問題。經濟學者主要關注的是社區公共物品供給問題以及社區集體經濟發展等問題，這些問題十分重要，直接關系到社區治理效能的提升。政治學者主要關注的是社區治理體制的改革與完善，以及優化社區治理結構等問題。黨建學者主要從執政黨的執政能力建設出發，關注怎樣轉變黨的執政方式等問題。這些不同學科背景的學者從各自角度出發，對社區治理面臨的各種問題進行了較為全面和深入的探討，擴展了黨建引領城市社區治理的研究主題，有利于對社區治理問題進行全面把握和整體透視，進而推動社區治理研究主題的進一步深化。

第三，當前學界研究成果，豐富了黨建引領城市社區治理的實施路徑。學界對黨建引領城市社區治理的實施路徑十分關注，學者們在實證調查基礎上提出了許多具有可操作性的優化路徑，對提升社區治理能力具有十分重要的現實意義。例如，學者們提出了網絡化治理模式和數字化治理模式，創新了黨建引領基層治理的機制。而互聯網信息技術的發展也為創新城市社區治理的方式方法提供了契機和手段，學者們敏銳地捕捉到了這些變化，并提出要將新技術嵌入社區治理中，提高治理效能。基層人民民主的實踐價值也進入了學者的研究視野，學者們提出要創新基層協商民主實踐方式，發揮社區基層協商民主的重要作用，用協商民主的方式提升社區治理效能。這些路徑都是學者們在調查研究基礎上作出的理論總結，具有較強的針對性，為社區治理的發展提供了重要理論指導。

2.當前學界研究局限及本書要深化研究的問題

當前學界基于中國特色社會主義進入新時代這一嶄新背景，對黨建引領城市社區治理進行了較為深入的研究，形成了豐富的研究成果，為本書的研究提供了十分豐富的思想基礎與重要的文獻支撐，但也存在以下不足：

第一，重現象描述而輕理論概括。從筆者目前掌握的文獻來看，當前學界對黨建引領城市社區治理的研究大多運用經驗調查和事實描述的方法，而輕理論分析和理論抽象概括，未能將其提升到一定的理論高度上。本書在繼承前人研究成果的基礎上，把描述現象與理論概括結合起來，既從現實社會的現象中把握事物的本質，又從馬克思主義理論的視角中分析和把握現象，力求概括出黨建引領城市社區治理的相關規律。

第二，重視西方相關理論運用而輕馬克思主義理論運用。當前不少研究成果將西方的理論和分析框架直接套用到中國社區治理研究中，難免有削足適履之嫌。例如，有學者將西方的多中心治理理論運用到中國社區治理中，顯然忽視了中國的政治語境。在中國社區治理格局中，無論有多少個治理主體，都只能有一個中心，這個中心就是中國共產黨。因而，在理論基礎和理論資源挖掘方面，要回到馬克思主義的相關理論資源中。[152]

第三，重視部分研究而輕整體性研究。本書將部分研究與整體性研究相結合。也就是說，本書的研究并沒有僅僅停留在某一問題的單一性研究，例如，僅僅從問題與對策的視角研究，而忽視黨建引領城市社區治理的歷史邏輯與經驗總結的研究，或者只研究其歷史邏輯，而忽視其他方面的研究。本書著重闡述其理論基礎、歷史邏輯、實踐探索、運作機制、問題與挑戰、提升路徑等方面的問題，將部分與整體有機結合起來，從而力求較為全面理解和把握“新時代黨建引領中國城市社區治理”這一主題。

由于新時代我國處于社會轉型期，一方面，社會主要矛盾發生了歷史性變化，這種變化是一個動態且復雜的過程，無論在理論層面還是在實踐層面，都必然面臨著諸多治理難題和挑戰；另一方面，縱觀當前學界研究成果可以發現，“黨建引領城市社區治理”這一議題尚處于剛剛起步階段，[153]一些重大的基本理論和實踐問題亟須進行深入而系統的闡述和分析，尤其需要從整體性視角進行整體性研究。這正是本書要進一步深入研究和探討之處。

第三節 相關概念厘定

概念界定是本書展開研究的重要內容。本書將對“黨建引領”“城市社區”“城市社區治理”進行學理梳理和闡釋，以期在準確把握相關概念理論內涵基礎上規范并推進本書研究。

一、黨建引領

“黨建”即黨的建設，從廣義上講，它是指“政黨為完成自身的使命而進行領導國家、社會和提高自身生機和活力的理論和實踐活動”[154]；從狹義上講，它是指“馬克思主義政黨在馬克思主義黨的學說指導下進行的領導國家、社會和提高自身生機與活力的理論和實踐活動”[155]。“引領”指的是帶領、引導，[156]也有率先垂范的含義。學者們普遍認為，“黨建引領”意味著“黨領導和帶領人民群眾擁護黨的領導，朝著黨為人民制定的奮斗目標前進”[157]。在馬克思主義理論中，馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中也對“黨建引領”進行了理論概括和表達：“共產黨人始終代表整個運動的利益，在實踐方面，共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分。”[158]據此分析可知，“始終起推動作用”，就是表征了黨的建設所具有的引領性指向，并且這種引領性指向是代表“整個運動的利益”。所以，從更廣泛意義上看，黨建引領包括“黨對一切工作的領導”[159]，其基本含義可以從以下方面來把握。

第一，突出黨的領導。這是把握“黨建引領”概念的根本。中國共產黨是馬克思主義政黨。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨百年歷史實踐充分印證了一條真理，即“沒有中國共產黨，就沒有新中國，就沒有中華民族偉大復興”[160]。中國的革命、建設和改革事業都是在中國共產黨領導下進行的，黨不斷克服面臨的各種困難和挑戰，努力化危為安，在危機中開新局，推動中國迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。因而，加強黨的領導，加強黨的建設，是極其重要的。所以，講“黨建引領”，必須突出加強黨的領導，中國特色社會主義事業是在黨的全面領導下統一思想、統一行動，推動各項工作順利開展，確保各項工作真正落到實處，最終取得實效的。因而，“黨建引領”不僅強調了實踐行為的施動者是何者的問題，更指出了實踐行為施動者在改造客觀世界過程中所產生的客觀效能，其本質旨趣不在于“解釋世界”，而在于“改變世界”，即改變、改善中國存在的現實狀況。

第二，突出思想理論武裝。這是把握“黨建引領”概念的關鍵。任何真正的哲學都是時代精神的精華。哲學是社會變革的先導，理論是實踐的指南。要把握和洞察瞬息萬變、紛繁復雜的世界，必須要有科學的理論指導，以科學的理論武裝自己的頭腦，才能順利、精準和高效地完成黨的各項任務。因而，強調“黨建引領”就是要強化思想武裝。一方面，我們要原原本本地學習馬克思主義經典著作，“領導干部特別是高級干部要把系統掌握馬克思主義基本理論作為看家本領”[161]；另一方面，我們要深入學習、領會中華文化和中國精神的時代精華，即習近平新時代中國特色社會主義思想，并以其武裝自己的頭腦，提高思想理論素養，堅定共產主義信仰，用馬克思主義中國化最新理論成果武裝頭腦，指導和規范中國基層治理實踐，推動基層治理實踐更上一層樓。

第三，突出共產黨員的先鋒模范作用。這是把握“黨建引領”概念的基礎。《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）開宗明義告訴我們：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。”[162]因而，講“黨建引領”這一概念，必須不僅要突出共產黨是領導核心這一維度，而且也要突出共產黨是先鋒隊這一維度。在此意義上，必須強調蘊含在“黨建引領”這一概念中的黨員先鋒模范作用：一方面，黨員要堅持黨性原則，切實履行黨員義務，牢記黨的宗旨、性質，必須清楚地認識到“什么是中國共產黨，中國共產黨干什么”這一根本問題。另一方面，共產黨員必須要吃苦在前，享受在后，在困難和危險時刻必須挺身而出，不怕流血犧牲；在推進中國特色社會主義事業發展道路上，黨員要有責任心、擔當意識、創新意識、服務意識，自覺、積極探索基層治理實踐新路子，提出基層治理的先進理念。

第四，突出基層組織建設。這是把握“黨建引領”概念的重點。正如俗語所講的，基礎不牢，地動山搖。黨的路線方針政策和決策部署落到實處的基礎在于黨的基層組織。講“黨建引領”這一概念，一方面，要把黨的領導貫穿到基層治理的全方面、全過程。堅持和加強黨對基層治理的全面領導，以加強基層黨組織建設，增強基層黨組織的政治功能和提升基層黨組織的組織力為重點，突出黨組織的政治功能，把黨的路線方針政策和決策部署落到實處、落到基層；積極宣傳黨的主張和決定，堅持黨建帶群建，團結動員群眾，更好地履行組織、宣傳、凝聚、服務群眾職責。搭建各種黨建平臺，推進基層黨組織聯建共建，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，不斷強化和鞏固黨領導基層治理的作用。另一方面，要完善基層黨組織機構，選好基層黨組織班子成員；完善黨的政治生活各項規章制度，以制度制約人、管好人。[163]

第五，突出擔當使命。這是把握“黨建引領”概念的基點，進一步回應了黨建引領之引向何方的價值問題。按照馬克思恩格斯所設想的，共產黨所從事的一切歷史活動，都與人民群眾的利益相關，是代表大多數人的、實現大多數人利益的獨立運動。因而，“黨建引領”的價值取向是，一方面，它突出黨建引領的受益主體是廣大人民群眾，而不是少數人；另一方面，它突出黨建引領的最終方向是，從根本上改變人民群眾生活貧困和受資本剝削的歷史境遇，進而實現人民群眾的美好生活、人的自由而全面發展，最后實現共產主義社會。這是歷史和人民賦予共產黨人的歷史使命。正如習近平所指出的，我們黨的重大責任“就是對人民的責任”[164]，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[165]。

由上所述，黨建引領即政黨在馬克思主義黨的學說指導下，以高度的責任感和使命感領導國家、社會以及提高自身生機與活力的理論和實踐活動，并發揮帶領、引領作用。換言之，黨建引領是指中國共產黨的建設要走在一切工作前面，并形成引導和帶領作用，這一作用包括思想建設、組織建設、制度建設和作風建設等方面。在黨建引領城市社區治理這一研究語境與研究對象中，“黨建引領”就是堅持黨領導和引領社區治理實現善治，主要通過政治引領和服務引領提高社區黨組織的建設，通過整合各類資源以達到社區多元主體共建共治共享目標[166]，從而提高基層治理的質量與水平[167]。具體來說，在新時代背景下，面對現實需要、戰略推動、技術支持、精細分工、引領轉向等戰略機遇，通過發揮黨建的政治引領、思想引領、組織引領、資源引領、服務引領等核心引領作用，探索黨建引領凝聚多元主體共建共治共享新模式，產生“近鄰”黨建、區域化黨建、網格化黨建、智慧化黨建等黨建引領形態。在黨建引領社區治理過程中，要堅持以人民性、公共性、精準性、系統性、創新性為基本原則，堅持協調聯動、示范爭優、責任激勵、整合糾偏、教育管理等運行機制，從而實現黨建引領維護社區公平正義、人民當家作主、化解社會主要矛盾、推進國家治理現代化以及實現人的全面發展等價值目標。

二、城市社區

從語詞結構上看，“城市社區”一詞是將“城市”與“社區”兩者結合起來的組合詞。于“城市”概念而言，不同的學科對“城市”的含義的把握也不盡相同。例如，在經濟學中，“城市”意味著具有一定的、相當的面積的各種經濟市場，包括住房、勞動力、土地、現代化交通等要素交織在一起的網絡系統；在社會學中，“城市”被定義為具有某些特征的、在地理上有邊界的社會組織形式，城市人口相對較多，文化多元，異質性強，具有市場功能；在地理學中，“城市”是指地處交通方便環境、具有一定數量的人群和房屋的密集結合體。《辭源》把“城市”解釋為“人口密集、工商業發達的地方”[168]。可以說，城市就是一種按共同體方式生活的有機體。[169]

“社區”一詞來源于拉丁語，意為共同的生活和相互協作的伙伴關系。“社區”概念最早是被作為共同體的含義而提出的，德國社會學家滕尼斯曾對“社區”與“社會”的概念進行過區分，并將“社區”理解為人類過群體生活和相互協作的共同體形式。“共同體是基于自然條件形成的群體并最終組織化的聯合體，這種聯合體多以血緣、地緣、宗教等為共同媒介，且為守望相助、渾然天成的有機整體。”[170]作為中國社會學奠基人之一的費孝通，將“共同體”翻譯為“社區”，他認為社區就是指“人們的生活有時空的坐落”[171]，是一定地域范圍的社會。2000年11月，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會共同體。”這是官方文件首次對“社區”作出定義。有學者進一步深化和豐富費孝通提出的概念的內涵，從更為具體的層面展開認為：“社區是指居住在一定地域內（小至一個自然屯，大到一個城市），結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動，并產生一定社會心理認同感和歸屬感的人們所構成的區域社會生活共同體。”[172]這里的“生活共同體”是一個總體性概念。社區具有多重功能和特征。一是社區具有地域性特征。社區基于特定的歷史條件、社會條件和自然條件，是人們在這一特定的地域中生產、生活的組織形式。因而，在社區中，合作性、團結性、協調性等是社區的內在本質屬性。二是社區具有經濟功能。社區的經濟功能在于，人們在這一特定的活動地域范圍內生產物質生活資料，解決吃喝住行的基礎性需要。因而，社區也表現為經濟組織。三是社區具有政治功能。社區具有貫徹執行黨和政府的路線方針政策，以及維護社區居民的合法權益的政治功能。四是社區具有文化教育功能。具體表現為開展精神文明活動，豐富社區居民的精神生活。五是社區具有資源整合和管理功能。具體表現為調解鄰里糾紛、矛盾，維護社區和諧和穩定。總之，“城市社區功能主要分為服務和管理兩大類：社區服務功能，包括滿足居民日常生活需求的服務和社會保障方面的服務，譬如社區養老、社區醫療；社區管理功能，包括社區流動人口管理和社區基層的管理”[173]。

事實上，《中國城市社區建設》課題組就曾指出：“城市社區是以二、三產業為基礎，人口聚集規模較大，社會結構比較復雜的社區。”[174]有學者進一步指出，城市社區是由城市基本建筑物、人的要素所限定下的空間關系、社會關系和經濟關系。這種關系既表現為隱性，也表現為顯性，并且具有強烈的地域性，完整意義上的城市社區一般是由人、地域、制度、心理歸宿與傳統、團體與互動等要素構成。具體來說，“（1）人，按一定社會制度和社會結構關系組織起來的人口；（2）地域，按一定地域界線確定的相對穩定的自然環境和生活居住區域；（3）制度，在一定制度組織關系中生活的有相對穩定的社會關系和生活方式的人群；（4）心理歸宿與傳統，帶有本地特征的文化特質，在情感上有溝通、在心理上有認同和歸屬感的群體；（5）團體與互動，相對互動頻率較高的群體及相關非正式組織的社會團體及中介性組織”。[175]

城市社區發展是與社會經濟發展相適應的。從經濟角度來看，城市社區主要包括以下類型：（1）居住型社區。即一般意義上所說的城市居住區，是城市中住宅建筑相對集中布局的地區，簡稱“居住區”。（2）生產型社區。包括農業生產社區和工業生產社區。農業生產是基礎，工業生產是核心，無論從就業還是經濟生產來看，二者對于城市社區而言都是十分重要的。其中，工業生產是城市現代化的重要標志之一。（3）中央商貿區。這是現代城市的心臟，是與外界進行金融、信息、物資流通、交換的地區。（4）行政社區。這是組織和管理城市各功能協調發展、有機運作的社區，一般包括城市的行政辦公機構和行政組織機構等單位，它是城市的大腦。（5）文化型社區。城市社區也具有文化教育功能，豐富社區居民精神世界，提升精神生活水平。[176]由此也可進一步得出，城市社區具有經濟功能、政治功能、居住功能、文化教育功能等。當然，隨著經濟社會不斷高質量發展，城市社區類型和功能也會不斷得到豐富和擴展。因而，“城市社區”從本質上來說，是一個開放的、動態的概念，而不是靜止、封閉的概念。

從中國特色社會主義實踐來看，當下，“中國城市社區不是一個自然形成的中性的地域社會，而是一個由國家建構出來的有著明確邊界的政治空間，是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的治理單元”[177]。城市社區的建立有著深刻的體制背景。在計劃經濟時代，國家對社會形成一種全方位的控制，在城市基層社會實行單位制。單位制是一種按照工作單位劃分的管理體制，在同一個單位工作的人也生活在一起。“計劃經濟時代，城市中的居住空間是基于‘血緣、地緣’關系形成的熟人社區，它是單位組織在空間上的延伸。所以，與其說是社區，還不如說是單位。”[178]但隨著社會主義市場經濟的發展，國家放松了對社會的管制，人員的流動性加強，職業分化越來越明顯，原有的單位制不能適應社會的需要，逐漸為社區所替代。在推進城市基層群眾自治制度建設過程中，社區獲得了相對自主發展的空間。因此，在理解城市社區時應當注意，城市社區是相對于農村社區來說的，其區域定位在城市；同時，城市社區居民主要以從事非農業生產為主，流動性較大是其重要特點。綜上所述，城市社區是指在一定的地域范圍內，由從事非農業勞動的密集人口所組成的、具有某種互動關系的生活共同體，它具有經濟功能、政治功能、居住功能、文化教育功能、服務功能。

三、城市社區治理

從語詞結構上看，“城市社區治理”是“城市社區”與“治理”的組合詞。其中，前者表達了治理的對象是城市社區。

由上所述可知，城市社區不同于農村村落。在農村，人們在同一地域內從事相同的職業活動，在長期的職業活動中形成了互幫互助的伙伴關系，并且這種關系已經超出了生產活動的范疇，而延伸至人們的生活層面。因此，農村屬于典型的熟人社會，形成了一種相互協作的生產生活形式。而在城市，居民來自全國甚至世界各地，從事不同的職業。城市社區是一種典型的陌生人社會，在城市社區很少看到農村那種互幫互助的現象。“雖然作為一個建制性的基層治理單元，社區的法定身份已然獲得學界和政府的廣泛接受與應用，但在城市居民中的認同度依然偏低。”[179]那么，如何在一個陌生人社會中建立認同感高的生活共同體呢？城市社區治理的概念應運而生。

相對于管理而言，治理是自下而上的、主動的、多元的，并且主張多方合作、協作、協同的實踐樣態。治理的本意是指多元共治，權威不再只來源于政府，非政府組織也具有作出決定的權力。這就給推動城市社區共同體建設提供了新思路。作為中國基層群眾自治運動和城市化快速發展的產物，城市社區治理也經歷了從管理到治理的轉變。在社區管理時期，政府是唯一的治理主體，其他組織和公民不具有自主性。“在城市化進程中，人們不得不在城市重新尋求結社資源，從而滿足個體需求的獨特性和對外依賴性。”[180]在改革開放初期，執政者仍然延續一種管制思維，把城市社區作為管制的對象，把它們作為街道辦事處的附屬物，社區缺乏必要的自主性。“隨著社會經濟的劇烈變遷，大量具有多元背景的居民在社區內混居現象日益明顯，城市社區異質性不斷增加。”[181]隨著社區異質性程度增加，社區利益沖突和矛盾也越來越多，這就不利于增強社區居民間的信任，給社區治理帶來嚴峻挑戰。政府作為單一治理主體已經遠遠不能有效應對這些難題，這就需要整合和吸收多種治理主體的資源，并促使多元治理主體在治理過程中形成相互協作的關系。因此，城市社區治理的體制機制需要進行變革，以建設一個社區生活共同體。20世紀90年代在西方國家興起的治理理論為城市社區治理提供了可借鑒的理論資源，推動了城市社區治理的發展，“城市社區治理”逐漸成為學界和政界的熱詞，成為治理理論在城市社區這一地域范圍內的實踐運用。綜上所述，城市社區治理是指在一個高度異質性的生活區域內，在中國共產黨領導下，多元治理主體借助多種治理平臺，綜合運用各種有效治理手段，充分挖掘和整合社區各類治理資源，推動社區多方協調聯動，實現社區美好生活的一項系統工程。

第四節 研究思路和研究方法

一、研究思路

本書沿著“何謂黨建引領城市社區治理”→“新時代黨建引領城市社區治理有何理論基礎”→“新時代黨建引領城市社區治理有何歷史基礎”→“站在新時代歷史方位上黨建引領城市社區治理應何以運行”→“新時代黨建引領城市社區治理面臨何種機遇和挑戰”→“如何提升新時代黨建引領城市社區治理效能”這一層層遞進的思路和邏輯關系來具體展開思考和布局。具體來說，從新時代中國特色社會主義實踐中探析黨建與城市社區治理之間的內在耦合和互動關系，或者說黨建如何更好嵌入城市社區治理實踐中，進而推動城市社區善治的實現。也就是說，本書堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以“新時代黨建引領城市社區治理”為研究對象，緊密結合黨的十八大以來黨領導社區治理的實踐探索、運作機制進行深入挖掘，歸納出新時代黨領導我國城市社區治理的基本思路，以求較為清晰、完整地展現新時代黨領導城市社區治理的內在邏輯、外在圖景和路徑選擇。

二、研究方法

本書主要采用如下研究方法：

第一，理論聯系實際方法。理論聯系實際方法是馬克思主義的重要研究方法。本書一方面從理論上把握新時代黨建引領城市社區治理的理論內涵、理論資源，總結出黨建引領城市社區治理的理論基礎；另一方面又從理論層面回到實踐層面，從中國實踐層面和角度分析、總結新時代黨建引領城市社區治理的模式和經驗。

第二，文獻分析法。本書力求較為全面地收集當前學界關于新時代黨建引領城市社區治理這一主題的相關文獻，并對其進行充分吸收和抽象概括。本書一方面深入闡述新時代黨建引領城市社區治理的運作機制；另一方面深入思考新時代黨建引領城市社區治理的機遇與困境，并提出相應的路徑與對策。

第三，案例分析法。本書收集多種案例進行分析和解剖。有的案例吸收和借鑒了當前學界的相關研究成果，有的案例是筆者實地調研所掌握的一手資料，如“近鄰”黨建。本書力求通過對不同地域的黨建引領模式和經驗進行分析，以此把握不同地域的基層實踐的共性與差異（個性）。

第五節 研究創新和研究不足

一、研究創新

本書以新時代黨建引領城市社區治理為主題，對新時代黨建引領城市社區治理實踐進行理論概括，并針對當下出現的新問題，提出提升黨建引領城市社區治理水平的路徑。本書力求在以下方面取得新意。

一是研究內容較新。首先，對新時代之前黨領導城市社區治理的發展歷程進行較為系統的梳理和概括，從歷史實踐中提煉出歷史經驗，并以此為新時代以來黨領導城市社區治理實踐提供歷史基礎。其次，本書在梳理和把握習近平關于黨建引領城市社區治理、社會治理、國家治理等相關論述基礎上，緊密結合新時代中國地方實踐所形成的重要實踐成果，歸納出新時代黨建引領城市社區治理的生成機理與運行機制，由此揭示新時代黨建引領城市社區治理的內在邏輯與外在圖景。最后，以新時代地方實踐典型案例詮釋、總結和概括新時代黨建引領城市社區治理的特征、經驗與啟示，試圖從地方的特殊性實踐維度提煉和揭示新時代黨建引領城市社區治理實踐的普遍性規律，進而在理論上審視新時代黨建引領城市社區治理的困境與挑戰，在實踐上提出相應的實踐方案與路徑選擇，以此推進新時代黨建引領城市社區治理向縱深發展，提升國家治理體系與治理能力現代化水平。

二是研究視角較新。本書堅持理論與實踐相結合、歷史與現實相結合的整體性視角，不僅著重從馬克思主義理論學科中汲取理論資源和理論智慧，也注重從政治學、社會學學科中吸收和借鑒相關研究成果，試圖打破單一學科研究的局限，拓展學術研究視野，力求推進馬克思主義理論學科、政治學、社會學的交叉、融合研究，進一步深化黨建引領城市社區治理實踐的學理性研究和理論性研究。

二、研究不足

新時代黨建引領城市社區治理是重大課題，本書研究仍然有諸多不足之處：

一是實證分析有待加強。盡管筆者對選取的四個案例進行了回顧分析，但四個案例難以全面反映新時代黨建引領城市社區治理的總體特征。這也是接下來筆者繼續思考和努力的方向。

二是理論分析有待提升。該主題涉及黨建理論和治理理論等多學科交叉問題，由于筆者理論分析能力有限，可能導致本書在對具體的現實問題進行理論分析方面存在不足。這也是筆者接下來要進一步努力的方向。