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第一節 威爾遜與古德諾的行政獨立思想

一、 人物簡述

托馬斯·伍德羅·威爾遜

托馬斯·伍德羅·威爾遜( Thomas Woodrow Wilson, 1856—1924) ,美國杰出的政治學家、行政學家、政治家。1856年12月28日出生于美國弗吉尼亞州斯湯頓的一個牧師家庭,1879年畢業于美國新澤西學院(現在為普林斯頓大學) 。 1883年,威爾遜進入約翰斯·霍普金斯大學研究生院,并于1886 年獲得歷史與政治科學的哲學博士學位。 1902年至1910年,他擔任普林斯頓大學校長;1910年,當選為新澤西州州長;1913年被選為美國第28任總統。 1924年,威爾遜因患中風病逝于華盛頓,享年68歲。

威爾遜一生中撰寫并流傳于世的著作有:《國會政體:美國政治研究》(1885) 、《純粹的文獻及其他論文》 (1886)、《國家》 (1889) 、《一位大師及其政治論文》 (1892 ) 、 《分裂與重新統一( 1829—1889 ) 》 (1893 ) 、 《喬治·華盛頓》(1896) 、《美國人民史》 (1902)以及《美國憲制政府》 (1908)。

弗蘭克·J. 古德諾

弗蘭克·J. 古德諾( Frank J. Goodnow, 1859—1939),美國著名的行政學家、法學家和政治學者。 1859年1月18日出生于美國紐約布魯克林,1882在哥倫比亞大學獲得法學學士學位。 1883—1914年在哥倫比亞大學教授法律。 1884年10月開始在政治科學院任教。1903年成為美國政治科學學會( American Political Sci-ence Association)首任會長。 1912年10月,接受卡內基國際和平基金會的推薦,任中華民國政府的憲法顧問。1913年3月,作為中華民國北京政府的法律顧問,參與起草《中華民國憲法》 。 1914—1929年任約翰斯·霍普金斯大學校長,是美國政治學會的主要創建人。 1929年,從約翰斯·霍普金斯大學辭職,1939年11月15日在美國巴爾的摩逝世。

他的學術代表作有:《比較行政法》 (1893)、《政治與行政:政府之研究》(1900) 、《美國的市政府》 (1904)、《美國行政法原則》 (1905)等,其中最著名并具有劃時代意義的是《政治與行政》。

二、 學說背景

任何學科的發展都不是偶然的,都具有一定的歷史必然性,行政學亦是如此。 1887年,威爾遜發表了《行政學研究》一文,從政治與行政相分離的角度,主張建立一門獨立學科——行政學。就其思想淵源而言,威爾遜受到了德國行政研究思想的影響。德國行政學者斯坦因認為,“國家是一種在一定社會條件下具有人格主體特征的有機體,廣義國家具有心理學意義上的意志和活動的對立,具體表現為憲政與行政的關系,但不具有包含關系,憲政不能包含行政的內容,其只具有一定的限制作用”1。德國另一位行政學者布隆赤里也認為,“一個國家具有兩種基本活動,即政治活動和行政活動,政治是政治家的特殊活動,而行政屬于技術性職員的范疇”2。來自歐洲大陸的行政學者對這一時期美國行政學的創立具有深遠的影響,正如威爾遜所說的:“它是一門外來的科學。”也即,當19世紀末20世紀初,美國行政學開始“吐露芬芳”的時候,歐洲大陸啟蒙了美國行政學者。

在實踐中,美國建國之后經歷了西進運動及南北戰爭等一系列血與火的創傷和洗禮,然而成長的傷痛并沒有天然地成為解決問題的萬靈藥。在長達一個多世紀的資本主義政治運行過程中逐步形成的政黨分贓制,使得歷屆總統制下的政府管理活動變成政黨分贓的場所,國家成為精英政治和利益集團謀取利益的工具;本應該獨立、高效運行的政府機構成為政治的附庸,行政管理秩序時常被政黨活動擾亂,導致政治腐敗、官僚低效的現象,民眾極其不滿,怨聲載道,資本主義制度在民主與效率之間的二律背反矛盾甚為突出,已經嚴重威脅到國家穩定。在第二次工業革命浪潮席卷西方社會、機器大工業大踏步發展的時候,政府行政管理體系對政黨政治的依附和政黨體系對政府行政管理的控制依然如舊,面臨著嚴峻挑戰,美國進入歷史上腐敗最盛的“鍍金”時期。威爾遜針對當時美國政府的這種狀況指出:“執行憲法比制定憲法更困難。”3為此,美國迫切需要采用行政功績制取代政黨分贓制,建立行政學來指導國家行政管理活動,以使政府更好地履行其職能和完成其使命。

三、 理論內容

(一) 創立行政學的必要

在威爾遜之前,幾乎所有學者的研究都聚焦在國家性質、國家制度、國家法律等結構性的靜態政治體系上,政府管理活動方面的研究是一個空白。正如威爾遜所言:“在本世紀度過它最初的青春年華,并開始吐放它在系統知識方面獨特的花朵之前,誰也沒有從作為政府科學的一個分支的角度來系統地撰寫過行政學專著。”4為什么會產生這種現象? 威爾遜認為,早期社會,社會生產力不高,社會公共管理事務相對簡單,政府的職能也相對簡單,不必要有專門的學科來研究或指導政府的管理活動。5 而且在18世紀以前,歐美國家的國家結構相對簡單,沒有什么利益集團讓國家頭疼,也沒有現代的金融體系需要政府管控,整個社會都處在一個相對簡單的環境中,因此,政府的職能劃分還不是那么重要。

隨著第二次工業革命的完成,整個歐美國家資本主義經濟體系進一步發展,伴隨而來的是社會管理、經濟管理、政治管理的混亂,種種問題暴露了政府管理的缺陷,這對政府的管理活動及其職能優化提出了新的要求。所以,行政學甫一提出,便著眼于政府行政管理體系的完備性和政府管理活動的科學性這兩方面。“行政學研究的目的,一方面在于揭示政府能夠適當地和成功地進行什么工作,以及政府怎樣才能以高效率和在費用或能源方面盡可能少的成本去完成這些適當的工作。”6可見,當時行政學的起點就是對政府職能的研究,以及對政府的行政管理活動以及方法的研究,以幫助政府提高行政管理的效率,更好地服務于社會經濟。“社會一旦有技術上的需要,則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進”7;“絕沒有任何一門實用科學,當還沒有了解它的必要時,會有人對它進行研究”8。所以,從鍍金時代(19世紀70年代至20世紀)到進步主義時代( 19世紀末至20世紀20年代) ,創立行政學完全是出于服務當時美國國家建設、試圖打破政黨分贓制、建立現代化的政府職能體系、提高政府管理水平的需要,以適應經濟、社會的飛速變革等。

(二) 對政治與行政的看法

1887年威爾遜在《政治學季刊》上發表了《行政學研究》一文,主張政治與行政分離,第一次明確地提出應該把行政學從政治學中分離出來作為一門獨立的學科進行研究。因為政治是在重大而且具有普遍性事項方面的活動,行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動,所以,政治是政治家的特殊活動范圍,而行政管理則是技術性職員的事情。“行政管理的領域是一種事務性的領域,它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上,它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”9

從行政學產生的知識來源看,其母體是政治學。行政學是從政治學中脫離出來的,二者在研究內容、觀察角度以及涉及領域方面均有所不同。政治學的歷史源遠流長,形成于兩千多年前的古希臘時期,其內容廣泛,思想深刻,涉及國家性質、政府種類、國家構成方式、人權等方面,而行政學研究的主題都是在政治學框架內展開的,主要研究政府的職能及其管理活動。就威爾遜的觀點來說,政治學關注社會價值、社會公平正義,而行政學是一門技術性的學問。“行政管理的問題并不是政治問題,雖然行政管理的任務是由政治加以確定的,但政治卻無須自找麻煩地去操縱行政管理機構。”10只有擺脫政治學的束縛,行政學才可能真正地建立學科地位。

古德諾認為,政治與行政是所有政府具有的兩種基本功能。政治與政策和國家意志的表達相關,存在于政府表達國家意志所必需的活動中;行政則與這些政策的執行相關,存在于政府執行國家意志所必需的活動中。所以,政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執行。由于政府體制的不同,這兩種功能的區分程度及其關系也會表現出一定的差別。一般而言,國家意志的表達機構是立法機關,但它們又不只有立法的功能,在某些情況下,立法機構對于執行機構有一定的控制作用,影響著執行機構的具體行政行為;反之,行政機構作為國家意志的執行機關,往往不是單純地作為行政行為的主體而存在,其在做出行政行為的過程中還兼顧立法機關的相關職能。那么就會存在一種情況,即政府的民主程度越低,國家意志的執行功能與表達功能之間的區別越小。但即使在君主制政府中,分工的需要也使這兩種功能的區分不可避免。

政治與行政的分離并不意味著二者處于一種完全分立的狀態,二者之間仍然有重疊的部分。所以,古德諾才強調一種政治與行政的協調。這種協調表現為政治對行政的適度控制和行政自身的適度集權。

首先,政治對行政的適度控制。這種控制可能來源于某種法定的制度。以早期的議會內閣制為例。議員由人民選舉產生,被委以重任,在議會上通過征詢、質詢等方式表達立場和觀點,內閣政府機構必須重視和采納其觀點和建議,這樣就形成議會代表國家和人民的意志對執行機構進行控制的模式。與此同時,這種政治控制必須具有相應的限度,古德諾強調的是“適度”控制。如果這種政治控制具有無限的權力,那么又會回到政黨分贓的時代。所以,必須對歐洲的行政科學和政黨政治加以改造,使之在思想、原則和目標上美國化。

其次,古德諾也強調行政的適度集權。只有行政在一定程度上被集權化了,才能達到政治和行政功能之間必要的協調。美國作為一個聯邦制的國家,聯邦政府和地方政府之間的分權必然會導致行政權力的統一出現問題。所以,古德諾批判美國的三權分立思想,認為權力的分化會導致權力低效化。他宣揚行政權力的適度集中,只有這樣,國家的意志才能夠得到真正的貫徹和執行,才不會導致地方政府意志和國家意志出現本末倒置的情況。行政的適度集權會將各地方和各州有效地統籌和控制起來,解決雙方為維護自身權益而出現的對抗問題,這樣行政系統才有能力與政治系統建立起有效的協調機制。

(三) 行政學研究的目標和方法

任何一門學科都有它存在的價值,也有其研究目標與任務。作為一門學科,行政學不能限于“純粹技術細節的那種單調內容之上”11,應該對行政管理各方面展開理論研究,使行政學的理論既有深度又有廣度,形成“行政管理中比較高深的理論”12。行政學的目標與任務為:“其一,如何合理界定政府的權限與職責;其二,如何構建一個廉價、高效、公正的政府。”13經過了威爾遜之后,行政學已不同于以往的政治學,而是有了新的目標與任務。這個目標和任務的精髓在于總結政府行政管理經驗,把行政管理從經驗實踐的繁雜中拯救出來,使之深深植根于穩定的原理,從而形成系統完備的行政學理論。

威爾遜認為,“一切政府都具有很強的結構方面的相似性”14,“要準確地斷定什么是發展這一研究工作的方法”15,并說明“最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點是什么”16。基于對以往學科研究的經驗,應該用以下兩種方式去研究行政學。

(1) 歷史研究法。又稱縱向研究法,就是從以往的理論或者思想中尋找研究突破點,以推動當前研究的發展。就行政學來說,應該著重對過去關于行政學的思想、行政制度以及行政文化等進行考察和研究,把行政學在歷史發展中的來龍去脈研究清楚。“歷史研究的目的在于解決政府行政管理的現狀及其演變趨向,但它不是斷章取義地分析行政管理的現狀,而是系統地研究它們以往的發展及其變遷的原因。”17

(2) 比較研究法。就是進行橫向或縱向的比較研究,得出結論。 “通過各國政府間的橫向比較,能夠區別各國行政的類型和特征,鑒別優劣、取長補短。”18威爾遜強調了比較研究的重要性,“如果不對政府進行比較研究,我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來,即認為將民主國家的行政管理跟非民主國家的相比較,是建立在一個根本不同的基礎之上的”19

(四) 人事行政與監督思想

政府行政工作由人完成,獨立之后的首要任務是人事行政,建立現代的、科學的人事管理制度勢在必行。

(1) 公務人員要通過公開考試,擇優錄取。因政黨分贓制的長期存在,政府公共職位一直被執政黨“壟斷”,政府部門無法通過考試選拔優秀的人才參與行政管理。因此,威爾遜說:“必須為文職機關的競爭考試提供有充分準備的人員,這些人員必須同樣接受各種自由形式的考試,也接受技術知識方面的考試。我們有必要用這種方法來建立民主制度。”20通過采用公開考試和選拔任用的方法建立一套文官體系,采用功績制替代政黨分贓制,是行政學發展的實踐注腳。現代公務員體系作為常任文官制度的一種轉化和延伸,其理想模式是建立一個具有足夠的文化修養和獨立精神的文官制度,通過選舉和經常性的向公眾咨詢、公開商議,理性地和有力量地開展活動,與公民的思想保持密切的聯系,讓專斷成為不可能的事情。

(2) 提高政府官員的專業素質。政府這部巨大的機器想要高效運轉,就必須培養高素質的官員,使之成為政府進行管理的“工具”,如果缺乏這種“工具”,政府將難以運轉,更別說為公眾提供必要的服務。對此,威爾遜形象地說道:“如果我們要添置新的鍋爐并且對于推動我們政府機器的爐火加以改進,我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等,在新力量的推動下盡可能不發出嘎吱嘈雜的聲音。”21嚴格說來,統治者只不過是民眾的仆人而已。在威爾遜看來,高薪、優厚的福利待遇和良好的職業發展前景是提高官員工作質量的重要途徑。這樣才能使政府官員使用最多的才智并付出最多的努力,秉持職業操守和道德良心認真做好行政服務。

(3) 克服官僚主義作風。 “在任何情況下,我們都必須有一支受過充分訓練的官員隊伍以良好的態度為我們服務:這顯然是一種工作的需要。”22“所謂良好的態度,就是對于他們所為之服務的政府的政策,具有堅定而強烈的忠誠。這種態度在各方面都絕沒有官僚作風的污點。”23行政領導應當帶頭克服官僚作風。“官僚主義者的動機、目標、政策和標準必然是官僚主義的。我們規定所有的部長都必須是真正為人民服務的,因而對于在真正為人民服務的部長領導下履行任務的官員們,要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例,看來是很困難的。一個具有真正大公無私精神的政治家,其領導方式可以把自負而且敷衍塞責的機關變成公正政府的具有大公無私精神的工具。”24同時,通過公共輿論加強監督,也能有效地克服官僚主義。無論是在政治還是行政方面,為了對政策制定者進行監督,公眾的批評是完全有益和不可或缺的。行政學研究應該去發展一些方法,給予公眾輿論監督政治活動和政策制定的權力;同時,政府行政管理工作也必須對公眾輿論有敏銳的反應。

四、 基本評價

作為行政學研究的開山鼻祖,威爾遜的學術思想主要是界定了行政學的本質,說明了行政學研究的方法論,提出了人事思想和監督思想以及文官制度的改革。愛因斯坦說過,“發現一個問題比解決一個問題更重要” 。威爾遜倡導政治領域與行政領域二者分離,把行政學從政治學中分離出來,開創了行政學學科,推動了后續研究與發展。

也要看到,《行政學研究》本來只是一篇講演稿,以關注學術前沿、呼吁引進新興學科為主題。威爾遜的論述任務無疑是論證行政學從歐洲引入、在美國建立以及行政學“美國化”的合法性,對德國行政學思想的解讀也必然服務于這一主題。威爾遜呼吁的行政學“美國化”之后,在后世一代又一代美國行政學者的共同努力下,美國行政學才從后來者發展成了領導者。

古德諾在繼承威爾遜政治與行政二分的基礎上,進一步對政治和行政二分做了詳盡的闡釋。也許對一些學者而言,接觸古德諾的政治與行政二分思想時往往會陷入“政治與行政二分”的字面陷阱,認為“政治與行政二分”就是把政治與行政二者完全分離并將其作為兩個獨立的個體進行研究,這就沒有徹底理解古德諾這一思想的精髓。事實上,為了解決“政黨分贓制”問題,他創造性地提出了政黨的法外調節功能,保持了政府的有效性、穩定性以及統一性。

如何實現適度的二分,以及如何使適度更具操作性是不能回避的問題。政治與行政二分一般會發生兩種情況:一是過度的政治與行政分權,這會造成諸如美國式的行政力量統一性被破壞的情況,導致國家難以集中力量提供全國性的、及時性的公共服務,尤其是解決公共危機;二是過度的政治與行政集中,這會使國家向行政國家轉變,此時國家行政、立法、司法權力集中,容易形成國家專制,諸如二戰前的日本和德國。盡管如此,古德諾的政治與行政在協調基礎上的二分契合當時的國際背景,很大程度上滿足了國際社會的需要,對國家政治體制建設產生了巨大的影響。

1 轉引自:〔日〕蠟山正道:《行政學總論》,黃昌源譯,中華書局1934年版,第5頁。

2 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》 ,中共中央黨校出版社1997年版,第15頁。

3 同上書,第4頁。

4 〔美〕伍德羅·威爾遜:《行政學研究》,李方譯,《國外政治學》1987年第6期,第31頁。

5 同上。

6 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1頁。

7 《馬克思恩格斯選集》第四卷,人民出版社1972年版,第505頁。

8 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第1頁。

9 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第14頁。

10 同上。

11 〔美〕伍德羅·威爾遜:《行政學研究》,李方譯,《國外政治學》1987年第6期,第44頁。

12 同上。

13 竺乾威主編:《西方行政學說史》,高等教育出版社2001年版,第9頁。

14 〔美〕伍德羅·威爾遜:《行政學研究》,李方譯,《國外政治學》1987年第6期,第49頁。

15 同上文,第30頁。

16 同上文,第48—49頁。

17 竺乾威主編:《西方行政學說史》,高等教育出版社2001年版,第10頁。

18 同上書,第11頁。

19 彭和平、竹立家等編譯:《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第22頁。

20 〔美〕伍德羅·威爾遜:《行政學研究》,《國外政治學》1987年第6期,第47頁。

21 〔美〕伍德羅·威爾遜:《行政學研究》,李方譯,《國外政治學》1987年第6期,第47頁。

22 同上。

23 同上文,第48頁。

24 同上。

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