序

公共行政學發(fā)展史,即現(xiàn)代國家行政思想史或公共行政學說史,是人們對國家憲法和法律規(guī)定的有關國家行政機關的產(chǎn)生、組成、組織結構、職責權限、活動方式、運行程序的規(guī)則以及行政要素間相互關系進行觀察、思考、認知、研究、表述、論證的過程。

行政體制處于政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制的結合部。行政制度體系與政治、經(jīng)濟、社會、文化等制度體系是疊加、鑲嵌、耦合、交叉的關系。從國家公權力配置的意義上分析,一部分宏觀原則性的行政制度是政治制度的重要組成部分,處于政治體系的中下部;一部分微觀操作性的行政制度不具有政治屬性,是政治體系的附屬性制度。行政制度是經(jīng)濟制度、社會制度、文化制度的組成部分,分別處于這些制度體系的中上部。以行政制度形式出現(xiàn)的經(jīng)濟制度、社會制度、文化制度又在一定程度上融入政治制度。顯然,公共行政思想史就是這樣棲身于“大歷史”“大制度”之中的一部復雜的歷史。致力于公共行政學史的研究,就像在崇山峻嶺中尋找涓涓溪水。楊志軍的新著《公共行政學發(fā)展史》在這方面的研究取得積極成效,對一些重要的問題有一定的突破,令人欣喜。

一、 在與其他學科的比較研究中確立行政學的自主性學術定位

公共行政思想是在錯綜復雜的歷史偶然性中產(chǎn)生和演化的。前人應對此類復雜性和偶然性的方案大多是將歷史中的政治經(jīng)濟社會大背景作底色,勾勒行政學說的輪廓,較少關注在這個歷史大背景中與公共行政學說同時存在的其他學科的發(fā)展情況,也就是說,忽略了以比較視角和方法切入的行政思想史研究。

本書認為,研究公共行政學史,重視代表人物、理論觀點、學術流派的引介和評價是必需的,這構成了公共行政學的獨特理論魅力及其在國家發(fā)展中的獨特應用價值,但是也不能忽視公共行政學與其他學科的橫向比較,否則就難以探明行政學學科屬性,就無法體會學科獨立與學科通融的雙重意義,也會失去化解公共行政學科危機的機會。尤其可貴的是,本書借鑒尼古拉斯·亨利( Nicholas Henry)關于公共行政學“定向” (locus)和“焦點” (focus)兩大視角,確立了關系與定位、焦點與路徑兩個維度,將行政學與政治學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、民族學、法學、哲學進行橫向比較,從行政學與七大學科之間的主體關系出發(fā)定位各自目標,從而明確行動焦點,發(fā)現(xiàn)主要問題,找到優(yōu)化路徑。這是一種在主體中確立關系、在關系中發(fā)掘目標、在目標中考察行動、在行動中優(yōu)化路徑的新方法。有比較才有鑒別。學科比較是學習公共行政學這門學科的好方法,也是研究公共行政思想史的好路徑。

二、 以中國為觀照發(fā)現(xiàn)西方主流學術的脈絡

公共行政學的復雜性不僅是行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)復雜性的學理表達,還涉及很多其他原因和元素,比如是東西方公共行政學在文化土壤上差異性的地理表征和心理表證。這種“土質(zhì)”的多樣化在邏輯中,常常從底層開始就被打上了西方先進文化的印記,以致公共行政在某些領域無法掙脫底層邏輯的禁錮,做出客觀的分析。本書雖未能完整地將中國、日本、韓國等東方公共行政思想納入史學研究,但做出了一個有益的探索——以中國的視角觀察全球公共行政的研究進程,用中國案例分享東方行政智慧,力圖在時空兩個維度上呈現(xiàn)公共行政思想的中國畫卷,以中國為觀照發(fā)現(xiàn)西方主流公共行政學術的正脈。

底層邏輯盡管具有基礎性特質(zhì),在很大程度上決定了其他邏輯,但表層邏輯也對底層邏輯產(chǎn)生影響,并有著直接進入實證性研究的品格。本書領悟到了這一層意思,以中國公共行政體系中黨的領導制度作為研究政治學視閾的行政思想體系的切入點,沖破了以往公共行政思想史研究的邊界,加強了黨對公共行政思想的影響這一方面研究的薄弱環(huán)節(jié)。事實上,一個國家的領導制度都是渾然一體的(無政府狀態(tài)除外),即使是三權分立的國家,立法、行政、司法三個方面的權力資源配置和運行機制設計也都是不能完全割裂開來研究的。通常說的經(jīng)濟體制、政治體制、行政體制、社會體制等,是理論上的一種抽象、機構劃分的一個依據(jù),不是各自絕對獨立的。中國特色社會主義體制更為鮮明地凸顯了這個特征:這就是《憲法》規(guī)定的“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。研究國內(nèi)公共行政領域的一切問題都需要從這個“中國”視角出發(fā),去處理行政的普遍性與特殊性、總體性與專業(yè)性問題,在此基礎上去探究、去發(fā)現(xiàn)、去創(chuàng)造、去描述公共行政的思想活動及軌跡。回歸初心,我們可以看到,威爾遜、古德諾等人做的創(chuàng)立行政學的努力,其實恰恰就是在承認體制的整體性本質(zhì)的前提下,抓取行政中的專業(yè)化、流程化、技術化管理的要義,將其剝離出來,上升到與整體性一樣的高度,以便于清楚地看、仔細地察、認真地研,推動公共行政的科學化和學科化,并通過學術的獨立發(fā)展促進實踐的理性化和科學化。分與合,本身就是辯證統(tǒng)一的,沒有分就沒有合。

三、 在論點的展開中評述人物

如果說前面兩點從學科發(fā)展的自主性和中國化兩個方面分析了本書的特色,那么現(xiàn)在要說說第三個特色,就是對學術代表性人物的評價體系。全書出現(xiàn)多次的“基本評價”,讓作為讀者的筆者得到這樣一個印象,即作者是在建立了一個隱性的評價指標體系之后來撰寫這些評價文字的。這個指標的框架包括三個維度,一是人物的歷史定位,二是人物的理論創(chuàng)新點,三是人物思想對現(xiàn)實的滿足程度。總括就是,寓評價于人物的論點之中,在人物論點的展開中評述人物。

在論點的展開中評述人物,并不是簡單地重復“以論代史”,而是取論于史、還史于論,是歷史的與邏輯的統(tǒng)一,因此是歷史唯物主義的科學方法論。近年來,我嘗試對改革開放以來中國共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)新歷程與社會實踐歷程做對應研究,發(fā)現(xiàn)了新時期實踐出真知,實踐檢驗真理和發(fā)展真理的新形式。1 我國在經(jīng)濟領域改革實踐中,提出了“國家調(diào)節(jié)市場,市場引導企業(yè)”的改革理論邏輯,發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟資源中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用;在政治和黨建領域改革實踐中,提出了 “黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的改革理論邏輯,發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用和更好地落實黨的領導作用;在社會和政府管理領域改革實踐中,提出了建設服務型社會、服務型政府,按照“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的改革理論邏輯,發(fā)揮社會在配置社會資源中的決定性作用和更好地落實黨的領導和政府服務作用。黨的理論在實踐接續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)創(chuàng)新,使思想與現(xiàn)實相互嵌入,這種研究范式對于理解公共行政學史是頗有裨益的。

四、 在“問題”的發(fā)展中反思理論的徑向

“史”“論”“評”解決了公共行政史的“點”和“面”的問題,屬于斷代史研究法,那么“線”和“柱”采用什么研究方法呢? 本書的第四個特色就是以問題為導向的公共行政學說史研究,在“問題”的發(fā)展中反思理論的徑向。

南宋著名哲學家陸九淵說:“為學患無疑,疑則有進。大疑則大進,小疑則小進。”做學術研究最怕沒有疑問,學問學問,無問即無學。史學研究更是這樣。問題是創(chuàng)新的起點,抓住問題就能抓住經(jīng)濟社會發(fā)展的“牛鼻子”。縱觀人類發(fā)展歷史,“問題”在兩個方面發(fā)揮著關鍵性的作用。一方面,所有發(fā)展進步無不是在破解時代問題中實現(xiàn)的。發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題,始終是推動一個國家、一個民族向前發(fā)展的重要動力。2 另一方面,發(fā)展的“拐點”和“趨勢”往往也是由問題決定的。人們在史學研究中很看重前者,而看不到“問題”在發(fā)展走向中的功能。沒有中國現(xiàn)代史上偉大的改革開放和撥亂反正,便不會有公共行政思想自20世紀30年代民國時期跳轉(zhuǎn)到80年代之初的夏書章之問3,并在21世紀融入國際公共行政研究的洪流。這是觀察思想史徑向的一個重要窗口。

扭住問題不放手,也是一種情懷。中國文人講的情懷,表達的是主體對共同體的植根于憂患意識的責任共擔精神。我們可以從本書的字里行間看到楊志軍教授對真理的孜孜以求,可以透過本書看到以楊志軍為代表的年輕一代公共行政學人在篳路藍縷中艱苦前行的足跡。這或許是本書的另一層面的價值。記得馬克思有一句名言:在科學上沒有平坦的大道,只有不畏勞苦沿著陡峭山路攀登的人,才有希望達到光輝的頂點。這句話不僅大聲告訴我們需要具備不畏艱險、堅持攀登的勇氣與毅力,更是悄悄的耳語——“別老想著走大路”,因為“大路”很可能是別人早就走了無數(shù)次的老路,要創(chuàng)新就要在小路上尋找方向,甚至在沒有路的地方走出自己的路。

是為序。

高小平

2022 年9月29日于北京

1 參見高小平、陳寶勝:《黨的理論創(chuàng)新引領行政管理體制改革》,《行政管理改革》2018年第9期,第48—52頁;高小平:《黨的理論創(chuàng)新引領應急管理體系和能力現(xiàn)代化》,《公共管理與政策評論》2021年第3期,第4—12頁。

2 賈立政:《在堅持問題導向中開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面》,《人民日報》2017年9月14日。

3 朱正威、吳佳:《直面中國公共行政學的真問題——夏書章行政學研究的品格與情懷》,《中國行政管理》2016年第11期。