第三節 相關研究回顧

基于新古典經濟學和古典自由主義的關于政府與市場在經濟發展過程中所起作用的學術爭論, 產業政策的概念、類型與功能、作用方式與政策效應等問題一直是學界和政府關注的焦點。本課題的學術史梳理及研究動態聚焦于多學科視野下產業政策的轉型。

一、經濟學視野下的產業政策轉型

產業政策轉型的實質是在產業發展過程中市場與政府邊界及相互關系的調整過程 (江飛濤等, 20181) 。一般認為, 產業政策轉型經歷了從選擇性產業政策到功能性政策轉變的過程 (江飛濤等, 2018[1] ; 小宮隆太郎, 19882) 。在選擇性產業政策中, 政府處于主導性地位, 政府干預甚至替代市場。 20世紀50年代, 各國政府出于戰后經濟重建的需要實施了以選擇性產業政策為主導的產業政策 (野口悠紀雄, 20153) , 并被歸結為戰后“東亞奇跡”的重要制度因素, 據此作為發展型政府理論實踐的重要例證 ( Chalmers Johnson, 19824; Alice H. Amsden, 19895; Robert Wade, 19906) 。第二次世界大戰后的日本經濟發展中, 競爭政策體系從未停止發揮作用, 從前期的不引人注意到經濟高度成長期的效應明顯 (宋磊, 20197) 。 20 世紀80 年代日本政府基本確立了產業政策和競爭的協調機制, 即通過部門職能分工、制定共同執法指南、明確實施細則、共同實施政策評價制度及競爭影響評價制度(江鴻等, 20208) 。后工業化時期, 日本政府先后推出兩輪產業活性化政策以應對突出的日本經濟供需矛盾 (田正等, 20219) 。隨著5G 時代的到來,日本以“官學企連攜”的方式促進5G 產業發展, 同時開始布局6G 的發展(張文聞, 202110) 。在后日美貿易摩擦時代, 由于通產省產業政策模式下的國家開發計劃無法與高度不確定的市場變化同步, 最終導致日本半導體產業行業性衰退 (劉軒等, 202111) 。發展成熟的日本肉牛產業受到新冠肺炎疫情的嚴重影響, 日本政府和相關組織相繼調整了長期支持政策, 并針對具體困難出臺了多項應急措施形成了全方位的產業穩定體系 (薛永杰等, 202112) 。日本在產業政策領域的諸多探索對于中國產業政策的實踐具有指導性意義(李慧敏等, 201913) 。學界對于選擇性產業政策在經濟發展中的實際作用也存在諸多的質疑與爭論 (江小涓, 199314; 江飛濤等, 201215) 。 Marcus No-land (2003) 總結了全球化時代亞洲產業政策的經驗教訓16。 20世紀80年代以來, 經濟趕超戰略階段性目標的實現帶動發達經濟體產業政策的設計理念及政策工具都發生了改變, 產業政策的目標由積極趕超變為彌補市場失靈,選擇性產業政策因扭曲市場機制和破壞公平競爭而飽受爭議。國內研究者采取定量研究的方法對壟斷行業、新興戰略產業的選擇性產業政策的效果進行研究, 認為政府補貼扭曲了企業投資行為, 不當干預加劇了產能過剩, 投資限制和管制短期有效, 創新“質量”沒有顯著提高等 (肖興志等, 201417;余東華等, 201518; 白讓讓等, 201619; 黎文靖等, 201620) 。由選擇性向功能性產業政策轉型, 市場機制是推動產業創新發展與結構演變的決定性力量,市場處于主導性地位。劉鶴 (2002) 提出政府應按照市場導向、橫向性、服從競爭政策等原則, 避免采取縱向、干預市場的選擇性產業政策21。 Dani Ro-drik (2007) 提出產業政策的施政選擇從“挑選贏家”到提供服務的轉變22。林毅夫和張維迎圍繞產業政策展開了激烈的辯論, 新結構主義經濟學家林毅夫 (2016) 認為, 政府制定產業政策才能促進經濟發展, “有為的政府”和“有效市場”在經濟發展過程中是不可或缺的23。張維迎 (2017) 從奧地利經濟學派的視角看市場機制與產業政策, 提出政府應“無為而治”, 不給任何行業與企業制定特殊政策, 主張廢除任何形式的產業政策。24 但林張雙方對政府避免使用縱向干預的選擇性產業政策達了共識。吳敬璉 (2017 )25、陳清泰(2016 )26 等知名學者在后來的討論中, 都表達了同樣的觀點。 Joseph E-. Stiglitz (200227, 201828) , 認為市場失靈無處不在, 彌補和矯正市場失靈,政府理所應當發揮適當合理的角色, 并建議非洲國家的產業政策從出口導向制造業向促進就業和學習型轉型。 Mario Cimoli & Giobanni Dosi (2009) 總結了演化經濟學對向知識能力、創新為核心的產業政策轉型的思考。29 曾經質疑產業政策有效性的日本學術界針對后工業時代、國際競爭的挑戰等環境變化,從日本產業結構調整及第三產業發展等方面開始重視產業政策研究 (高阪章, 201730; 渡辺純子, 201631; 森川正之, 201732) 。結構性產業政策在美國產業政策體系中的地位不斷提升, 是當前美國提升國內關鍵產業競爭力、配合對華貿易戰與科技戰的重要手段 (江鴻、賀俊, 202033) 。

在新冠肺炎疫情對全球經濟的嚴重沖擊下, 一套更新的具有內部分析和調整性的產業政策能有效推動經濟和社會在向可持續人文社會發展的過程中產生結構性變化。另外, 精確、敏銳和透明的產業政策設計對于優化產業管理具有重要作用 ( Andrea Ferrannini, et al, 202134) 。產業政策實施主體的權威性不夠、政府政策選擇的短期化傾向、結構性產業政策長期主導形成的思維慣性和能力鎖定, 是競爭政策基礎地位未能確立的根本制約 ( Elvira Uyarra, et al, 202035; Chang, et al, 202036) 。

中國經濟發展到了從高速增長邁入高質量發展的關鍵歷史時點, 全球經濟外部環境也處于前所未有的變革中, 產業政策面臨的問題不是存廢, 而是轉型 (吳敬璉, 201737) 。學界認為, 中國產業政策的實施效果取決于政府的階段任務目標、經濟發展水平和市場化進程; 在保護知識產權的同時, 對戰略性新興產業在創新活動和中小企業發展等方面給予支持; 建立產業進入退出機制以集中國家優勢進行產業關鍵技術與共性技術研發 (孫早等, 201538;李曉華等, 201039; 鄧向榮等, 201640) 。競爭是市場機制最本質的特征, 國內學者從競爭政策與產業政策兼容、協調的視角展開產業政策轉型研究。崔校寧等 (2016) 提出產業政策與競爭政策兼容的可行性。41 宋則 (2017) 提出公有制與市場兼容的觀點。42 黃先海等 (2015) 認為產業政策存在一個以行業競爭程度等行業異質性為特征的最優實施空間。43 于立 (2017) 認為競爭政策與產業政策主要為替代關系, 而與規制政策主要為互補關系。44 金碚(2017) 提出產業政策必須充分體現競爭友好精神。45 周開國等 (2018) 提出產業政策效果與市場風險的調控關系。46 于良春 (2018) 探索進行競爭政策與產業政策協調機制的設計。47 周亞虹等 (2015) 提出激勵原始創新和轉向需求培育可能是未來新型產業政策調整的方向。48 劉濤雄等 (2016) 提出了“競爭—創新”的產業政策轉型的分析框架。49 費洪平等 (2021) 提出要加快由差異化、選擇性產業政策向普惠化、功能性產業政策轉變, 并對配套措施、治理機制、制度保障進行完善。50 杜陽等 (2020) 以競爭驅動為切入點, 構建數理經濟模型, 為構建和評價親市場型產業政策提供了微觀層面的理論與經驗證據。51狄振鵬等 (2020) 提出以產業高端化、構建現代產業新體系為目標, 加速推動產業政策全方位轉型。52鐘廷勇等 (2021) 通過對上市公司數據的實證研究, 提出產業政策與市場競爭是影響企業生存和發展的重要環境變量。53 王桂軍等 (2020) 認為市場競爭越激烈, 政府補貼和稅收優惠越能提高企業的創新能力。54 蔣墨冰等 (2021) 認為產業政策主要通過增加政府補貼和提升行業競爭程度發揮正向調節作用。55 張燕等 (2021) 認為我國今后更加需要“市場加強型”的功能型產業政策。56 石清華 (2021) 提出我國在經濟新常態下, 較為適合采用合作主導型模式來驅動我國的產業轉型升級。57 李偉等 (2021) 較為明晰地提出確立競爭政策基礎地位的激勵約束和能力障礙。58 戴一鑫等 (2021) 借鑒“地理—組織—技術三位一體”的思想, 構建了地區產業結構適宜度指標, 證實了引發東部和中西部產業集聚增長效應差異的影響因素, 認為“一刀切”的產業政策設計對本地的經濟增長作用并不是最優的。59

二、其他學科視野下的產業政策轉型

國內競爭法學界對產業政策轉型研究起步較晚, 研究內容從提出的“競爭政策優先”觀點 (王曉曄, 201160) , 到闡述競爭政策相對于產業政策的一般優先地位 (齊虹麗, 200361; 戴龍, 200962; 李平等, 201063) , 再到確立競爭政策處于基礎性甚至優先性的地位 (王先林, 201664) 。競爭政策又得到了國內法學界的普遍認同, 并成為政府全面深化市場改革政策設計的價值取向(許昆林, 201365; 張茅, 201466) , 是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的黃金結合點 (臧躍茹等, 201867) 。

此外, 20世紀70年代以來, 西方政策科學研究者構建了較為成熟的公共政策研究范式, 提供了豐富的政策研究文獻。國內公共管理學界引入計量分析的方法, 在教育、科技、衛生、扶貧、文化旅游、養老及壟斷產業等領域的政策研究取得了大量的研究成果。 20世紀90年代以來, 隨著中國經濟體制改革及流通業的融合發展, 商業經濟研究領域對產業政策的研究集中在流通業產業競爭規制方面 (馬龍龍, 200568; 洪濤等, 201669) 。隨著文旅融合、文化旅游產業政策成為學術界熱點話題, 文化旅游產業政策力度對文化旅游產業發展的有效性得到了實證分析 (黃銳等, 202170) 。健康旅游產業政策從基本政策工具和“健康中國”戰略兩個維度對政策文本得到量化分析 (翟燕霞等, 202171)。李在軍等 (2021) 采用文獻研究法, 運用自組織理論分析了中國冰雪旅游產業融合發展的原理, 提出中國冰雪旅游產業融合發展的4 條推進路徑, 為中國冰雪旅游產業與相關產業融合發展提供理論參考72。李曉娣等 (2021) 發現養老產業發展的政策工具呈現偏供給型輕需求型、養老模式參與主體中政策分布不均衡、創新價值鏈維度養老產業發展尚未成熟的發展狀況。73 餐飲產業政策研究的國內外文獻較為稀少, 現有餐飲經濟研究更多關注餐飲產業經濟貢獻和企業管理等微觀層面問題。

三、相關研究述評

通過研究, 學術界基本達成了以下共識: 一是不拘泥于是否需要產業政策的意識形態探討, 產業政策應回歸彌補“市場失靈”本源, 避免“越位”誤傷市場公平競爭, 弱化選擇性產業政策對市場的支配作用, 提升企業家根據市場邏輯和經濟規律選擇產業、技術路徑和商業模式的自由度和決定權;二是產業政策對于市場的作用具有兩面性, 即促進產業技術、組織及結構等方面的同時, 也會因政策制定的系統性失效風險以及執行過程中出現的政府失靈阻礙產業升級; 三是競爭政策與產業政策兼容, 產業政策轉型由選擇性向功能性過渡, 由要素驅動向創新驅動轉變。

但目前的研究也存在著進一步拓展的空間, 主要表現在: 一是對縱向維度的傳統選擇性產業政策關注度高, 而對橫向維度、政府和市場關切的功能性產業政策研究不足; 二是關注要素驅動的產業政策研究, 對創新驅動的產業政策研究不足, 重視產業政策的即時效應, 忽略對產業政策長期歷史演進的研究; 三是研究對象更偏好于壟斷行業、高新技術、金融等領域, 對充分競爭行業研究關注不夠, 很少顧及就業貢獻大、安全保障要求高、創新能力不足的生活服務業; 四是研究缺乏對中國餐飲產業發展環境、政策、體制機制等宏觀層面的系統研究, 餐飲業高質量發展的產業政策轉型研究亟待加強。

1 江飛濤、李曉萍:《改革開放四十年中國產業政策演進與發展——兼論中國產業政策體系的轉型》, 《管理世界》 2018年第10期。

2 小宮隆太郎, 等, 《日本的產業政策》, 國際文化出版公司, 1988。

3 野口悠紀雄, 戦後経済史: 私たちはどこで間違えたのか, 東京: 東洋経済新報社, 2015。

4 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925—1975 (California: Stanford University Press, 1982).

5 Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization ( New York and Oxford: Oxford University Press, 1989).

6 Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East A-sian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990).

7 宋磊: 《從執拗低音到明快主旋律: 日本經濟政策體系之中的競爭政策的演變》, 《國家治理現代化研究》 2019年第2期。

8 江鴻、賀俊: 《美國結構性產業政策的變革走向與中國應對》, 《中州學刊》 2020年第10期。

9 田正、江飛濤:《日本產業活性化政策分析——日本結構性改革政策的變化及其對中國的啟示》, 《經濟社會體制比較》 2021年第3期。

10 張文聞: 《日本第五代移動通信技術產業政策發展與產業鏈研究》, 《現代日本經濟》2021年第3期。

11 劉軒、紀雅琦: 《后日美貿易摩擦時代日本的產業分流及其半導體產業衰退》, 《現代日本經濟》 2021年第2期。

12 薛永杰、閆金玲、趙慧峰, 等: 《新冠肺炎疫情下的日本肉牛產業及支持政策》, 《世界農業》 2021年第1期。

13 李慧敏、王忠:《產業政策與競爭政策能否協調——日本產業政策與競爭政策協調機制及其啟示》, 《日本學刊》 2019年第2期。

14 江小涓: 《中國推行產業政策中的公共選擇問題》, 《經濟研究》 1993年第6期。

15 江飛濤、李曉萍:《改革開放四十年中國產業政策演進與發展——兼論中國產業政策體系的轉型》, 《管理世界》 2018年第10期。

16 Marcus Noland and Howard Pack, Industrial policy in an era of globalization: lessons from A-sia (New York: Columbia University Press, 2003).

17 肖興志、王伊攀:《政府補貼與企業社會資本投資決策——來自戰略性新興產業的經驗證據》, 《中國工業經濟》 2014年第9期。

18 余東華、王蒙蒙:《橫向并購反壟斷審查中的競爭損害模擬分析——以一汽并購華晨為例》, 《財貿研究》 2015年第6期。

19 白讓讓、譚詩羽: 《研發模式、縱向一體化與自主品牌導入期的創新績效》, 《管理科學》 2016年第4期。

20 黎文靖、鄭曼妮:《實質性創新還是策略性創新? ——宏觀產業政策對微觀企業創新的影響》, 《經濟研究》 2016年第4期。

21 劉鶴. 走向大國開放經濟條件下我國產業政策的依據和特征, 載劉鶴、楊偉民主編《中國產業政策: 理論與實踐》, 中國經濟出版社, 1999, 第64-68頁。

22 Dani Rodrik, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth (New Jersey: Princeton University Press, 2007) .

23 林毅夫、王子晨: 《論有為政府和有限政府》, 《理論建設》 2016年第6期。

24 張維迎: 《產業政策爭論背后的經濟學問題》, 《學術界》 2017年第2期。

25 吳敬璉: 《產業政策面臨的問題: 不是存廢, 而是轉型》, 《蘭州大學學報 (社會科學版)》 2017年第6期。

26 陳清泰: 《資本化是國企改革的突破口》, 《中國金融》 2016年第4期。

27 Joseph E. Stigliz. “Information and the Change in the Paradigm in Economics” . The American Economic Review. 92, no. 4 (2002): 460-501.

28 Joseph E Stigliz. “ Industrial Policies and Development Cooperation for a Learning Society”, Asia-Pacific Review, 25, no. 2 (2018): 4-15.

29 Mario Cimoli, Giovanni Dosi and Joseph E. Stigliz, Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation ( New York and Oxford: Oxford University Press, 2009) .

30 高阪章. 産業構造変化と成長戦略: 工業化、 そして脫工業化 [J]. 國際學研究, 2017 (6): 15-30.

31 渡辺純子. 通産省 (経産省) の産業調整政策 [ C] . RIETI Discussion Paper Series, 2016: 33.

32 森川正之 . サ ー ビ ス産業と政策の百年: 概観 [ C] . RIETI Policy Discussion Paper Series, 2017: 3.

33 江鴻、賀俊: 《美國結構性產業政策的變革走向與中國應對》, 《中州學刊》 2020年第10期。

34 Andrea Ferrannini, et al, “ Industrial policy for sustainable human development in the post-Covid19 era,” World Development 3, no. 39 (2021): 2-54.

35 Elvira Uyarra, et al, “ Public procurement, innovation and industrial policy: Rationales, roles, capabilities and implementation,” Research Policy, 49 no. 1 (2020) .

36 H. J. Chang, et al. Industrial Policy in the 21st Century [ J ] . Development and Change, 2020, 51 (2): 324-351.

37 吳敬璉: 《產業政策面臨的問題: 不是存廢, 而是轉型》, 《蘭州大學學報 (社會科學版)》 2017年第6期。

38 孫早、肖利平:《產業特征、公司治理與企業研發投入——來自中國戰略性新興產業A股上市公司的經驗證據》, 《經濟管理》 2015年第8期。

39 李曉華、呂鐵: 《戰略性新興產業的特征與政策導向研究》, 《宏觀經濟研究》 2010年第9期。

40 鄧向榮、曹紅:《產業升級路徑選擇: 遵循抑或偏離比較優勢——基于產品空間結構的實證分析》, 《中國工業經濟》 2016年第2期。

41 崔校寧、李智: 《產業政策與競爭政策的兼容性研究》, 《價格理論與實踐》 2016年第9期。

42 宋則: 《傳承創新馬克思市場學說尋求市場化改革新突破》, 《經濟研究參考》 2017年第40期。

43 黃先海、宋學印、諸竹君: 《中國產業政策的最優實施空間界定——補貼效應、競爭兼容與過剩破解》, 《中國工業經濟》 2015年第4期。

44 于立、劉玉斌: 《中國市場經濟體制的二維推論: 競爭政策基礎性與市場決定性》,《改革》 2017年第1期。

45 金碚: 《供給側政策功能研究——從產業政策看政府如何有效發揮作用》, 《經濟管理》2017年第7期。

46 周開國、閆潤宇、楊海生:《供給側結構性改革背景下企業的退出與進入: 政府和市場的作用》, 《經濟研究》 2018年第11期。

47 于良春: 《中國的競爭政策與產業政策: 作用、關系與協調機制》, 《經濟與管理研究》2018年第10期。

48 周亞虹、蒲余路、陳詩一, 等: 《政府扶持與新型產業發展——以新能源為例》, 《經濟研究》 2015年第6期。

49 劉濤雄、羅貞禮:《從傳統產業政策邁向競爭與創新政策——新常態下中國產業政策轉型的邏輯與對策》, 《理論學刊》 2016年第2期。

50 費洪平、洪群聯、邱靈, 等: 《新時代我國產業政策轉型研究》, 《北京交通大學學報(社會科學版)》 2021年第4期。

51杜陽、李田: 《產業政策、競爭驅動與企業創新效率》, 《經濟與管理研究》 2020年第7期。

52狄振鵬、王為東: 《我國產業政策轉型研究》, 《新疆社會科學》 2020年第6期。

53 鐘廷勇、許超亞、李江娜: 《產業政策、市場競爭與企業創新策略選擇》, 《江海學刊》2021年第2期。

54 王桂軍、張輝: 《促進企業創新的產業政策選擇: 政策工具組合視角》, 《經濟學動態》2020年第10期。

55 蔣墨冰、王龍梅、呂品: 《經濟政策不確定性、產業政策與企業創新》, 《產經評論》2021年第2期。

56 張燕、鄧峰: 《產業政策與微觀企業行為研究綜述》, 《財會月刊》 2021年第15期。

57 石清華: 《經濟新常態下我國產業轉型升級的模式分析》, 《學術交流》 2021年第2期。

58 李偉、賀俊: 《確立競爭政策基礎地位的激勵約束和能力障礙》, 《學習與探索》 2021年第5期。

59 戴一鑫、李杏: 《政策偏向、產業集聚與區域均衡增長》, 《山西財經大學學報》 2021年第4期。

60 王曉曄: 《自由貿易區競爭政策的合作》, 《國際貿易》 2011年第10期。

61 齊虹麗: 《產業政策與競爭政策的關系——中國入世后面臨的挑戰與日本的經驗》,《經濟科學》 2003年第3期。

62 戴龍: 《日本反壟斷法實施中的競爭政策和產業政策》, 《環球法律評論》 2009年第3期。

63 李平、劉桂清: 《產業政策限制競爭法律規制的理論邏輯與制度路徑》, 《吉首大學學報 (社會科學版)》 2020年第6期。

64 王先林: 《反壟斷法與創新發展——兼論反壟斷與保護知識產權的協調發展》, 《法學》2016年第12期。

65 許昆林: 《逐步確立競爭政策的基礎性地位》, 《價格理論與實踐》 2013年第10期。

66 張茅: 《讓競爭政策更有力地助推市場經濟》, 《工商行政管理》 2014年第17期。

67 臧躍茹、劉志成: 《以確立競爭政策基礎性地位為重點 加快完善社會主義市場經濟體制》, 《宏觀經濟管理》 2018年第4期。

68 馬龍龍: 《流通產業政策》, 北京: 清華大學出版社, 2005.

69 洪濤、程敏:《 “十二五”時期我國流通政策的新亮點和理論突破》,《商業經濟研究》2016年第5期。

70黃銳、謝朝武、李勇泉: 《中國文化旅游產業政策演進及有效性分析——基于2009—2018年政策樣本的實證研究》, 《旅游學刊》 2021年第1期。

71 翟燕霞、石培華: 《政策工具視角下我國健康旅游產業政策文本量化研究》, 《生態經濟》 2021年第7期。

72 李在軍、崔亞芹: 《中國冰雪旅游產業融合發展的機制與推進路徑研究》, 《首都體育學院學報》 2021年第3期。

73 李曉娣、原媛、黃魯成: 《政策工具視角下我國養老產業政策量化研究》, 《情報雜志》2021年第4期。