第三節　發達國家救援醫學體系建設的研究與借鑒

發達國家經濟發展水平較高，技術較為先進，工業化程度較高，救援醫學發展較早，體系建設相對完善。根據不同國家在地方醫療衛生系統和軍隊衛勤系統參加救援時協調的模式以及合作的緊密程度差異情況，發達國家的災害救援醫學體制大致分為三類：第一類是形成全國性災害救援醫學系統的軍民一體化的災害醫學救援體制，如美國；第二類是與軍民一體化衛勤體制一致的災害醫學救援體制，如以色列、瑞士和奧地利等國家；第三類是以軍隊提供機動性支援為特點的軍民協調的災害醫學救援體制，如日本、意大利、法國、德國、英國等。下面重點介紹美國、以色列、日本的災害醫學救援體系。

一、美國救援醫學體系

（一）美國救援醫學的發展歷史

美國在應急管理及災害救援方面發展較早，一系列大型災害事件推動了應急管理體制機制的變革，救援醫學體系相對完善。19世紀時，應急救援工作主要由地方政府負責；20世紀50年代之前主要由紅十字會來完成。1803年美國國會批準為新罕布什爾州的一系列火災提供援助，是聯邦最早介入地方應急救援的行為。20世紀50年代之后，聯邦政府介入應急救援逐步增多，當時的重點是核災難應急救援。

20世紀60年代到70年代初，美國連續遭遇了自然災害，如1962年卡拉颶風、1964年阿拉斯加地震、1965年貝特西颶風、1971年圣費爾南多地震、1972年艾格尼絲颶風等，對美國多地造成嚴重影響。頻繁發生的災害推動了相關法規的修改。1974年，《斯坦福減災和緊急災害救助法案》被正式宣布通過。當時處理突發公共事件的系統并不完善，涉及應急管理、災害救援的聯邦機構有100多個，美國各州和地方政府也有一些重復性的政策，有時聯邦政府、州政府和地方政府在處理突發事件時各行其是，增加了聯邦政府處理應急事務的復雜性，降低了災害救援的效率。因此，全國州長協會建議精減州和地方政府設立的機構，將處理突發公共事件的機構進行統一、集中管理。經過不懈的努力，1979年卡特總統宣布，將多個分散的與災害救援有關的機構合并，形成一個新的機構——聯邦緊急事務管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）。它接管了國家火災預防和控制管理局、國家氣象服務組織、聯邦保險局、服務總局的聯邦預備局及住房和城市發展部的聯邦災害管理局的部分工作。自此，美國突發公共事件由FEMA全權負責協調。

美國國防部于1980年建立軍民應急醫院系統（CMCHS），由較大的軍隊醫院或退伍軍人醫院作為聯邦協調中心進行協調指揮，并負責招募民間綜合醫院加入該系統。1985年美國國家衛生部和FEMA提出以CMCHS為基礎，與聯邦民防人員相協調，建立獨立的全國性醫療反應系統，即國家災害醫學系統（National Disaster Medical System，NDMS）。平時NDMS的救援準備工作包括：災害衛生救援計劃的維持和發展、人員的訓練和演習、特殊事件的處理、召開年度會議。美國的災害醫學救援系統可以統一協調軍隊衛勤力量與地方醫療衛生力量，并把軍隊衛勤力量作為國際災害衛生救援的首選力量和國內災害衛生救援的重要力量。NDMS在全國各大城市及戰略要點都組建了專業性的醫療隊，災害期間，當地方急救醫療系統超負荷時，這些醫療隊和其他專業醫療隊可向患者及傷員提供直接的醫療服務。醫療隊可分為以下三種類型：災害醫療救援隊、國家大規模殺傷武器醫療反應隊、災難死亡處理反應隊。

美國于1999年通過《聯邦應急預案》（Federal Response Plan），用于指引國內的災害救援。2001年發生“9·11恐怖襲擊事件”之后，美國對反恐緊急事件的處理極為重視，把人為事件和自然災害的救援作為重中之重，在全國自上而下建立了緊急救援組織機構。

2002年11月，聯邦應急管理局和聯邦調查局、環境保護局、移民局、海岸警衛隊等22個政府機關合并，組成了美國國土安全部。其目標是確保邊境和運輸安全、保護國家主要基礎設施。綜合、分析情報，準備、培訓、武裝第一線的應急救援人員，管理緊急情況。這個部門的成立使得美國在處理突發事件方面能夠更加集中、高效。聯邦應急管理局成為國土安全部的下屬部門，主要負責災前準備、培訓、演練，應急救援過程的各項協調、聯邦層面的物資支持，應急決策和災后重建等工作。

2004年3月，國土安全部建立了國家事故管理系統（National Incident Management System，NIMS），目的是向美國三層行政區劃（聯邦、州、本地）提供全國性一致性援助。2004年12月，《國家應急預案》（National Response Plan，NRP）正式生效，這是一個用來應對突發事件的國家計劃。2008年，“國家應變計劃”正式被國家應對框架（National Response Framework，NRF）取代。2017年10月，美國聯邦政府發布了第3版《全國突發事件管理系統》，這標志著美國第三代全國突發事件管理系統的誕生。通過把“統一行動”新增為基本原則，進一步強調了其重要性，超出了突發事件指揮系統的范疇；澄清了突發事件指揮系統的概念；增強了突發事件應對中關于“互助”的指導；擴大了應急管理組織架構中的情報、調查職能設計；突出了全國突發事件管理系統和全國響應框架間的一致性行動，進而大幅提升了美國應急管理系統的一體化和科學化。

（二）美國救援醫學體系現狀

美國的緊急救援管理體系分為聯邦、州和地方政府三級。應急救援一般采用屬地原則和分級響應原則。美國的災害應急管理由國土安全部負責，具體由聯邦緊急事務管理局（FEMA）負責全面協調災害應急管理工作。FEMA作為NIMS的主要核心部門，主要負責制定災害應急管理方面的政策和法律，組織協調重大災害應急救援，提供資金和科學技術方面的信息支持，組織開展應急管理的專業培訓，協調外國政府和國際救援機構的援助活動等。FEMA在全國設立了10個應急管理分局。每個分局負責3～7個州的緊急事務救援工作。各州、市、郡都設立了緊急事務救援辦公室，并在各地配備了許多合作救援機構和地震、醫療、消防、交通等各種相應的緊急救援分隊。FEMA總部設在華盛頓，局長兼任國土安全部副部長，直接對總統負責，如有緊急事件發生，逐級上報，直至總統，重大事件由總統發布命令實施指揮。

FEMA的使命是：在任何危險面前，領導和支持全國范圍內抵御災害，通過實施預防、準備、響應和恢復四個階段，減少生命財產損失，維護社會穩定。這也體現了突發事件應急管理2P2R模式，即：預防（prevention）、準備（preparedness）、響應（response）、恢復（recovery）四個階段。該模式充分體現了“預防為主、常備不懈”的應急理念。FEMA下設聯邦疾病控制中心（Centers for Disease Control，CDC），負責全國范圍內的疾病監測及發布、制定全國疾病控制和預防戰略、公共衛生領域的管理人員培訓、資源整合、突發事件應對，以及對國際疾病預防和控制予以支持。

州政府主要負責制定州一級的應急管理和減災規劃，建立和啟動州級的應急處理中心（Emergency Operations Center），監督和指導地方應急機構開展工作，組織動員國民警衛隊開展應急行動，如遇重大災害及時向聯邦政府提出援助申請。在防災救災方面，當地方政府遇到無法應對的重大災害時，州政府有責任和義務給予幫助。州政府各職能部門，如警察、消防、醫療衛生、環保等部門，負責各自職責范圍內的防災救災工作，發生災情時負責進行應急處置和救援。為了加強對防災救災的綜合管理和統一指揮，州政府都設有應急管理辦公室作為常設辦事機構，負責州防災救災工作的日常管理和綜合協調，主要職責是協助州長處理州應急管理事務，協調州政府各部門、公立機構和私人機構的關系，指導地方政府應急管理工作，協調聯邦與地方政府之間的關系。

地方政府（主要縣、市級）承擔災害應急一線職責，具體組織災害應急工作。災害發生后，首先由地方政府發出警報，根據災害的嚴重程度和自身應對能力逐級向FEMA所屬地方緊急協調中心、FEMA總部、總統匯報；宣布災害狀態后，將由聯邦和地方政府成立災害現場協調辦公室，各個職能部門提供全方位保障，開展搜索、營救、醫療救護、災后重建等工作。一般性災情由當地政府自己處置和應對；如果遇到無力應對的重大災害時，可請求州和聯邦政府提供幫助。地方政府行政首長是所轄區域內應急管理事務的最高領導，負責領導和協調本地防災救災工作。地方應急管理辦公室由行政首長直接領導，負責地方應急管理事務的日常管理和組織協調。地方政府各職能部門對各自主管業務范圍的防災救災工作負責，例如：自然災害由應急管理辦公室、氣象局、交通局、衛生防疫局、國民衛隊參與；公共工程事故由公共建設工程局、消防局負責；火災、爆炸由消防局、警察局參與；公共衛生和健康事件由緊急醫療救護中心、衛生防疫局負責；社會安全事件由警察局、緊急醫療救護中心參與處置。

地方應急管理中心由地方政府和相關部門組成（有的城市建有“911”中心），作為直接受理和處置各種突發事件的實戰機構。應急管理中心或“911”中心大多設在警察局，有的為獨立機構，其核心組成部門包括警方、消防和緊急醫療救助機構，其他政府部門在該中心都設有固定席位，直接處理與派駐部門相關的事件，或者聯系派駐部門采取聯合行動。

災害醫學救援工作是災害救援工作的核心內容，其主管部門是美國國家衛生部，行使職能的主體是國家災害醫學系統（NDMS）。NDMS是軍民一體化的系統，其指導思想是：在國內發生重大災害事件或對外發生常規戰爭時，對大批傷員進行救治。

美國各地區的急救醫療系統特別發達，每個城市都設有一個急救醫療系統和幾個創傷救治醫學中心。這兩個系統具有較大的儲備救治能力，當大量傷病員產生時，可以處理平時3倍數量的患者；而且根據鄰近地區之間的互相援助協議，在地方救援能力不足時，鄰近地區的急救醫療系統可以提供救援人員和救護運輸工具。但美國的急救醫療系統并不能真正滿足重大災害時產生大量傷病員的救護要求。

平時NDMS的救援準備工作包括災害衛生救援計劃的維持和發展，人員的訓練和演習，特殊事件的處理以及召開年度會議。NDMS的演習分為兩個層次：一個是地方層次，如聯邦協調中心、NDMS醫院、NDMS救援隊、專科救援隊的演習；另一個是國家層次，如軍事緊急事件演習，以FEMA為主的應急災害救援演習。

NDMS的建立：一方面，可以最大限度利用現有救災資源，提供確定的救援水平，協調各衛生救援機構的院外救援工作，協助降低衛生救援開支，降低死亡率；另一方面，可以改進聯邦政府的災害救援準備工作，包括動員與部署醫療隊、衛生裝備及物資供應的能力，提供傷病員后送系統的能力，提供確定性治療的能力。

（三）美國災害醫學救援體系的特點

1.應急救援系統化

發生重大災害事故時，州、地方或聯邦政府通過FEMA所屬的國家事故管理系統與NDMS取得聯系，由衛生部下達命令，NDMS下屬的各個救災救援隊根據救災機構的請求做出反應。救援隊可利用軍隊醫療單位和特種救災隊（主要指放射性、生化災害）醫療資源。FEMA作為最高應急管理機構，協調相關政府機構和組織，提供救災資源，并隨時向民眾通告災情變化。這樣的統一管理便于各個部門協作，提高災害救援效率。

2.“軍民一體化”救援模式

當發生超越地區衛生救援力量的重大災害時，需要國家動員衛生資源。美國的災害醫學救援系統可以統一國家級災害衛生救援行動組織和指揮，協調軍隊衛勤力量與地方醫療衛生力量。此外，軍隊是國際災害衛生救援的首選力量，美國對外災害衛生救援和人道主義援助派遣的救援力量主要為軍隊。由此可見，美國的災害救援屬于緊密的軍民一體化救援模式。

3.注重培訓和宣傳教育

美國聯邦政府在各州、市、郡建立了培訓中心或培訓基地。他們采取循環培訓的方式，每年都對從事緊急救援工作的人員進行兩級強化培訓，同時對一些自愿參加者也進行培訓，不斷提高全聯邦的應急救援能力。他們本著“重點是把緊急事件的威脅度告訴每一位國民”的指導思想，大力加強宣傳教育的力度，以提高國民的防范意識和自我應急處理能力。聯邦、州、市、郡各級應急救援機構經常向國民印發各類宣傳資料，做到家喻戶曉、人人防范，形成了全民共同應對緊急事件的強大合力。

二、以色列救援醫學體系

以色列是軍民一體化衛勤體制一致的國家，其災害醫學救援體系既能運用于戰時大批傷員的救治，又能運用于國家重大災害發生時大批量傷員的救治。

（一）決策與指揮層次

最高住院指揮當局（SHA）在國家緊急情況下負責對所有衛生救援組織的協調與指揮，計劃和組織全國醫院系統及其醫學救援行動。SHA的主席由國家衛生部長擔任，SHA的其他兩名成員由普通勞動者聯合的醫療衛生組織（KHC）主席和以色列軍衛生軍總監察長擔任。SHA在衛生軍總部內設置一個后方住院救治辦公室，在國際衛生部設立一個應急辦公室。

（二）執行層次

1.國防衛生軍　為陸、海、空三軍提供衛勤保障。國防軍分為三個軍區，每個軍區設有一名衛生主任，負責向衛生軍總監察長報告有關情況。

2.軍區衛生主任　在其轄區內發生大批量傷員時全面負責衛生救援工作，并作為其所轄區的SHA委員會的主席，監督其所轄區內醫院之間傷員的分配與轉運，監督醫院應對大批量傷員的衛生救援準備工作。

3.國家衛生部　擔負大量衛生救援職能，包括提供醫院救治服務、預防醫學服務以及初級衛生救援服務，而且擔負組織全國性衛生救援準備工作。

4.普通勞動者聯合的醫療衛生組織（KHC）以勞動者及其家屬預付的醫療保險金為基礎，KHC在全國范圍內以一個綜合性醫療衛生服務系統向全國75%以上的人口提供服務。KHC擁有并控制著綜合性醫院、精神?？漆t院、老年及康復醫院，控制著一個廣泛的初級衛生救援系統，該系統包括1 000多個社區門診和100個地區門診。

5.紅色大衛盾會（MDA）　是以色列的一個相當于紅十字會的組織，提供傷病員初級救護，設有重癥監護的救護車和一個中心血庫。

6.醫院　每家醫院都設置一個特別應急救援小組，準備應急救援的標準程序，以及提前向醫院的醫務人員指派救援任務，并對個人和醫療隊進行操練及演習。

（三）運行機制

1.災害醫學救援需求信息的收集

SHA下設一個全國緊急衛生需求數據信息中心，在緊急情況下負責從各個醫院收集衛生需求信息，并為SHA的決策提供咨詢服務。

2.大批量傷員的救援過程

MDA負責在現場救治和后送傷員；警察負責封鎖災區，維護法律和秩序；根據發生傷病員的數量和類型以及當地醫院的承受能力，各軍區衛生主任負責后送傷病員到當地或遠距離的醫院。其他救援力量如消防部門、民防，在需要時給予支援。

（四）救援體系的特點

1.與戰時軍民一體的衛勤體制一致

以色列曾經歷了5次大規模的戰爭，還有大量恐怖襲擊與導彈襲擊事件，以色列地方醫療衛生系統和軍隊衛勤系統在處理大批量傷員方面積累了大量合作經驗。

2.全國衛生資源以救治大批量傷員為目標，統一調度

在戰爭期間SHA承擔國家衛生救援決策，戰時全國醫院總床位可擴大1倍，地方和軍隊傷病員成為一體進行救治。

3.重視開展以平民為目標的災害衛生救援的準備和訓練

由于認識到以平民為基礎的救災準備與訓練可以降低死亡率和發病率，所以以色列十分重視平民訓練，包括鑒別災害來臨的征兆，搜索與營救，戰時自救與互救，基礎設施重建等。

三、日本救援醫學體系

（一）日本救援醫學的發展歷史

日本位于太平洋西岸，處于亞歐板塊與太平洋板塊交界處，領土由本州、四國、九州、北海道四大島及6 800多個小島組成，總面積37.8萬km2。因其地理位置特殊，日本從古至今都是地震、臺風、海嘯、火山爆發、暴雨、泥石流等自然災害頻發的國度。最近100年中，日本發生的5級以上地震就有100多次。

由于自然災害頻發，日本自古就重視災害的防治，比如在房屋周邊種植大量竹子，一方面可以減少洪水襲來時所帶來的破壞性，另一方面也有效地減少了水土流失。19世紀，政府制定了專門的法律，將地方稅收的一部分設置為備荒儲蓄金，以提高抗災的能力。

二戰結束后，為了實現國家復興并加強災害的防治，日本政府開始將防災救災工作納入各省廳行政工作中，逐步建立制度性的防災法制體系。1947年日本出臺了《災害救助法》，它是日本第一部關于災害應急救助方面的法律，其宗旨是：在災害發生時，國家要在地方公共團體、日本紅十字會以及其他團體及國民的協助下，進行應急的、必要的救助行動，來保護受災者和維持社會秩序。該法明確規定了災害救助的實施體系、適用標準、救助種類、經費支出及國庫負擔比例。

1952年3月，北海道十勝沖一帶發生大地震，引起“全國知事會議”的關注，隨即成立了“災害對策調查委員會”，對當時的防災行政管理體制進行調整。同年11月，決議通過了《非常災害對策法要綱》，主要內容為：要求設立由內閣總理大臣與各相關省大臣組成的“中央災害對策委員會”，下設區域“地方災害對策協議會”，都道府縣及市町村設置“災害對策協議會”，這成為了《災害對策基本法》的起源。

1959年日本中部地區遭到“伊勢灣臺風”襲擊，當時災害預防和災后救助的無序，造成了5 000多人遇難。日本政府于1961年頒布了《災害對策基本法》，確定了國家、地方政府等的防災體制、防災計劃、災害預防、災害應急對策以及災后重建等災害対策的基本內容。這是指導日本應對和處置各類災害的“根本大法”。日本政府相繼出臺了一系列有關防災救災的法律，并先后設立了一大批有關防災救災的研究機構和行政部門，其中包括東京大學地震研究所（1925年）、建設?。?948年）、京都大學防災研究所（1951年）、國家消防本部（1952年）、氣象廳（1956年）、自治省消防廳（1960年）、中央防災會議（1962年）、國土廳（1974年）和國土廳防災局（1984年）等。

1995年1月，日本發生了里氏7.3級的“阪神大地震”，造成6 434人死亡，35 000多人受傷。地震發生后政府因反應遲鈍而飽受民眾和媒體的質疑，既暴露了日本災害救援體系的缺陷，也促進了國家危機管理體系的構建。日本一方面相繼制定了《地震防災對策特別措施法》《建筑物抗震改修促進法》以及《受災者生活再建支援法》等法律，另一方面進行體制改革。日本把防災減災上升為國家危機管理，直接置于首相管轄之下，并由此形成了日常行政管理、危機管理、大規模災害管理的法規制度和組織體系。為了提高災害應急能力，日本于1996年2月成立“內閣官房危機管理小組”；同年5月，在首相官邸設立“內閣危機管理中心”。1998年4月，內閣官房機構改革，設立副官房長官官職的“內閣危機管理監”及其管轄的“內閣安全保障與危機管理室”?！皟乳w危機管理監”的主要職責是：在突發事件發生時，負責評估危害，迅速與有關省廳聯絡和進行綜合協調，協調中央各部門發布最初的應急措施，協助首相和官房長官采取相應對策；在平時，研究制定各種危機管理對策，站在內閣的立場檢查和改善各個部門的危機管理機制。

2001年中央機構改革，進一步強化了首相的危機管理指揮權、內閣官房的綜合協調權以及各危機管理部門防災減災工作的地位和作用，并由首相直接擔任“中央防災會議”主席。2002年，日本政府應用最新技術和裝備改造升級了首相官邸“危機管理指揮中心”，形成了“國家安全保障—危機管理—防災救災”的現代化綜合指揮體系。日本政府中央各部門如警察廳、消防廳、國土廳、防衛廳、厚生省、法務省、外務省等，也相應制定和實施了部門危機管理體制。全國各都道府縣都設立了“防災中心”，形成了從中央到地方的整體管理體系。

2011年3月，日本東北部地區發生9級大地震并引發海嘯、核泄漏等次生災害。面對這次巨大的復合型災害，日本政府對危機管理組織形式以及防災理念等進行了深入探討。2015年3月，內閣府完成《關于政府防災、安全保障危機管理體制現狀調查報告》，就建立統一的國家危機管理響應機制、設計能夠最大限度地發揮中央與地方政府作用的制度、完善緊急災害對策本部與核災害對策本部的整合等提出了建議。此外，日本政府在反思此次教訓后認為：重新評估災害對策，把“防災”思路向“減災”理念轉變。

2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情發生以后，日本中央政府設立了以首相為本部長的“新型冠狀病毒感染癥對策本部”。為了遏制疫情的蔓延，日本政府于同年2月出臺了《新型冠狀病毒感染癥對策基本方針》，指導全國的防控工作。

總之，日本防災救災管理體系經歷了由“單災種防災管理體系”向多災種“綜合防災管理體系”，再向綜合性“國家危機管理體系”的轉變。

（二）日本災害救援醫學體系

日本的應急管理體系分為中央、都道府縣、市町村三級制，各級政府在平時召開災害應對會議，在災害發生時，成立相應的災害對策本部。日本的“防災會議”是承擔綜合性聯絡協調應急全局任務的決策體系，它的主要任務為：災害應對計劃的制訂、審查及推動各項災害應對措施。不同層次的對策本部是在災害狀態下進行指揮決策的核心機構。各種類型的災害應對計劃則是日本各級政府執行各項防災救災工作的基本依據。

首相（內閣總理大臣）是日本處置的最高行政首長，負責領導防災救災工作。中央防災會議是日本中央政府防災救災的主要決策議事機構，由首相擔任會議主席，由防災大臣、各省廳大臣、指定的公共部門首長和專家學者組成。中央防災會議的主要職責是：促進防災基本計劃的制訂及實施；在災害發生時，制訂有關緊急措施的計劃并實施；根據首相的要求審議有關防災救災的重要事項；就重要事項向首相和防災大臣提出建議。中央防災會議設事務局處理防災會議的事務，事務局長受會長之命掌管局務。

作為首相的輔佐機構，內閣官房負責同各部門、各機構總體協調聯絡，在整個應急處置體系中發揮著重要作用。為了確保在發生大規模災害時，日本首相官邸、中央省廳與相關防災公共機構間的情報搜集、聯絡，以及災害本部做出正確的判斷，在內閣府還設置了被稱為“中央防災無線網”的情報通信網絡。內閣官房應急管理的主要職責是：收集危機信息并向有關部門傳達；召集各省廳建立應對危機的機制；綜合協調各省廳的應急決策措施；負責對外宣傳，以消除國民的恐懼和不安。

當意外災害規模較大，需要實施災害應急對策時，首相可臨時在首相府內設置意外災害對策總部，以實施有關的緊急措施和計劃。在發生可使國家的經濟及社會福利受到重大影響的災害時，首相可以在內閣會議上對有關全部或部分地區發布緊急事態公告，但此公告必須得到國會的批準。

日本中央政府各部門分別負責各自職責范圍內的防災救災工作，處置可控范圍內的突發事件。發生較大災情時，中央各部門將根據災害管理法律和規劃，在首相及內閣危機管理總監的總體協調下，開展緊急救援救助工作，其中警視廳、消防廳、氣象廳、自衛隊等部門是應急管理的核心部門。

日本都道府縣和市町村地方政府都設有地方防災會議，作為防災救災的決策議事機構。行政首長（知事）是地方政府防災救災工作的最高領導，直接負責本地的應急管理工作。防災會議由當地行政首長任會議主席，由地方政府部門、公共機構和都道府縣或市町村的代表組成，主要任務是制訂防災規劃和推進實施。在都道府縣等地方政府與中央機構配套，都設有“災害管理總監”或“危機管理總監"，主要職責是：發生緊急事件時輔助行政首長進行應急處置，強化政府各局的應急功能，協調相關機構的應急救援行動。同時，地方的城市政府以及農村的村町政府也設有專門災害管理人員，協助地方行政首長進行防災救災工作。

綜合防災部是地方政府應急管理的綜合協調機構，由危機管理總監領導。綜合防災部由信息管理和實際行動兩個方面的部門組成。信息部門主要負責災害信息的收集、分析、戰略判斷；災害發生時，警視廳、消防廳、自衛隊等部門的派駐人員將本部門渠道收集的信息匯總到信息部門。實際行動部門主要負責災害發生時的指揮協調。綜合防災部在危機管理總監的管理和指揮下，進行防災救災工作的日常管理和綜合協調，與政府各局進行溝通聯系，確保政府防災機構之間的信息聯絡。

地方政府各部門根據地方制訂的災害管理規劃、手冊、預案等，都有明確的職責分工，例如，在發生災害時，總務局負責與相關防災機構進行聯絡協調，與市、町、村進行聯絡溝通，收集和分析災害信息并進行通信聯絡，擔負災害對策的綜合協調等職責。財務局負責災害對策的預算，車輛的調度，緊急通行車輛的確認標志，征用應急設施工程等職責。生活文化局負責宣傳災害，聽取居民意見，收集災害紀錄、照片和信息，與外國團體聯系，支持志愿者活動等職責。教育局負責受災學生的救護和應急教育，發放受災學生的學習用品，檢查、改善和維修文教設施，與避難場所協作等職責。

1995年阪神地震后，日本建立了完備的現代化災害醫學救援體系，是日本“國家危機管理體系”的重要組成部分，由“現場緊急救護體系”和“災害醫療救治體系”兩個子系統構成。該體系以衛生、消防為主體，中央政府、都道府縣、市町村聯合互動，是衛生、消防、警察、環保、交通、自衛隊等各部門密切合作的立體式網絡化救援系統。消防廳負責災害現場救護：各級消防廳（局）都設有急救部和指揮中心，各消防隊均配屬有急救隊，由此形成了高度發達的城鄉急救網絡；一般情況下，消防隊員趕到現場后，對患者的呼吸、脈搏、體溫、血壓等進行測量，診斷基本癥狀，根據傷病員情況和指揮中心指令，就近將患者快速送達最合適的急救中心或?？漆t院。厚生勞動省負責災害醫療救治：該體系由1個國家級災害醫療中心、2個區域性中心、12個地區中心和550家指定醫療機構或急救中心組成，其中包括國立醫院、紅十字會醫院、地方政府醫院以及私立醫療機構；各指定醫療機構都具備高水平的急救能力和接收災后重癥傷病員的能力，都能快速派遣急救醫療隊實施災后醫學救援，都能開展災害醫學專業培訓。

另外，在較大災害發生時，警察和自衛隊也會參與救援工作。警察會迅速收集地區災害情報，勸導和指揮居民避難，開展急救，尋找失蹤人員，維持社會治安以及開展驗尸等工作，從而進行廣泛而全面的災害緊急應對工作。日本的自衛隊屬于國家行政機關，自衛隊所有的經費都來源于國家財政，與地方財政沒有直接關系。當災害發生時，如果需要自衛隊參與救災搶險，根據災害發生時的緊急狀態，由所在都道府縣的知事向防衛廳長官或防衛廳長官指定的代理人提出書面申請，或通過電話等通信手段提出申請，自衛隊長官則根據申請的內容和實際需要向災區派遣災害救援部隊。自衛隊提供的災害救援范圍很廣泛，包括搜尋和營救傷員，處理飛機殘骸，防洪抗險，醫療援助，預防疫病蔓延，供應水、食品、運輸人員和物資等。

（三）日本的災害教育現狀

在《災害對策基本法》中提到：國民需要積極參加防災活動，并且采取必要措施防范災害發生，這是國民的責任和義務。日本政府非常重視災害教育，將防災理念融入教育中，加強日常防災演練，培養全民防災意識。

災害教育由學校、家庭、社會、企業等共同參加，其中學校是開展災害教育的最佳場所和主要途徑。日本政府聯合教育界各團體，將防災教育列入了國民教育各個階段的課程之中。同時，規定中小學校各個學期都要進行防災演習，舉行防災宣傳活動。日本各級教育委員會都編寫了《危機管理和應對手冊》《防災指導資料》等相關教材。同時，學校與消防部門之間建立了合作關系，請消防部門工作人員為學生進行指導和教育。

針對不同年齡段的人群，日本制定了符合年齡特點的防災教育。對于幼兒園的兒童，主要培養他們養成安全的生活習慣和態度，發現危險情況時能告知附近的大人；當地震發生的時候，知道哪里安全、哪里危險，能夠第一時間找到安全的避難場所。在小學階段，通過將災害融入游戲、運動會等方式，拉近學生與災害的距離，親身體驗災害，從而提高防災救災的能力，加強防災意識。對于中學生，學校教育他們在保證自身安全的情況下，救助他人，承擔社會志愿者的角色。

除了學校外，家庭、企業、社會等也非常重視防災教育。日本普通家庭中常備應急物資，比如食物、飲水、保溫毯、急救哨、手電筒、藥品等。在建造房屋時，根據相關規定進行房屋耐震測定，同時注意家具的擺放和固定，以減少地震發生時因房屋、家具倒塌而造成的人員傷亡。企業會組織員工進行防災教育，盡量提高員工的防災意識，定期檢查辦公設備的安全性。社區會組織防災演習，發放防災知識宣傳冊，提高社區民眾的防災救災能力。此外，在地區政府、圖書館等公共服務設施，會不定期舉辦講座、宣傳會等活動，普及防災知識，提高全民的防災意識。

（四）日本救援醫學體系的特點

1.具有健全的防災救災法規

日本不僅有綜合性防災救災法規，如《災害救助法》《災害對策基本法》，而且根據本國災害發生的特點制定有單項防災救災法規，如地震相關法規。以上法規對國家、各級地方政府和軍隊的救災職責以及全國防災救災的對策與措施進行了明確規定，并在實踐的基礎上進行多次修訂，使全國的防災救災工作法制化?！耙婪☉薄笔侨毡救〉酶咚綉毙Ч闹匾蛑?。我國政府制訂了各種應急預案，但由于缺乏實踐的檢驗，很多預案需要逐步完善和優化，應盡力使其更具操作性和適用性。

2.防災救災組織機構設置完善

日本政府通過設置各級“防災會議”的方式來綜合協調縱向的防災組織體制。當發生災害時，通過設置“災害對策本部”，統領緊急狀態下的組織、指揮和協調職能，使災害救援效率得到提高。我國各級政府在災害救援過程中，經常通過設置“現場指揮部”進行指揮，但由于有時缺乏法律和規范，會出現準備不足、長官意志決定一切等傾向，這些需要通過加強立法等方式予以規范和完善。

3.重視防災救災的宣傳教育，重視提高全民的防災意識

日本非常重視對民眾的災害教育，并取得了顯著的效果。日本有完善的應急教育體系和豐富的應急宣傳活動。日本民眾整體的防災意識、救災能力在全世界首屈一指。災害教育在我國一直未受到重視，已開展的災害教育以地震、火災為主，對其他方面如臺風、海嘯、爆炸、泥石流等涉及較少，而且教育形式單一，與學生互動少，實用性差，與日本還有很大的差距。

4.經常舉行不同層次的防災救災演習，切實做好防災救災訓練

從1960年開始，日本將每年的9月1日定為“防災日”，進行全國性防震演習和綜合防災訓練，內容包括通信聯絡、消防、醫療等各部門之間的運轉、協調模式。針對不同的人群，日本制訂了不同的演習計劃，各學校、機關、企業、街道等都要訓練。通過防災救災演習，使民眾在面臨災害時更加從容，提高了全民防災救災的意識和能力。而我國防災救災演習規模小，數量少，距離全民參與的程度還很遠。

日本經濟、科技水平都處于世界領先地位，信息、通信都很發達，但由于特殊的地理位置，面臨著各類天災人禍的威脅，各類突發公共事件的發生，尤其是自然災害，給日本帶來嚴峻的挑戰。在長期的實踐和發展中，日本政府逐步建立起了高效、完善、實用的救援醫學體系，為世界各國做出了榜樣。其中有很多經驗和舉措值得我們學習和借鑒。