秦代的財政革命和崩潰

從春秋進入戰國，大量的諸侯國消失，只剩下幾個強大的國家。戰爭也早已從純粹的武力炫耀變成了財政的比拼。

哪個國家能夠建立起更高效的財政系統用于戰爭，哪個國家就可能獲得最后的勝利。

于是，各國進入一個競相變法的時期。所謂變法，本質是改變經濟資源的配置，提高國家財政效率。

早期的變法始自魯國的初稅畝。所謂初稅畝，就是丈量土地，摸清楚全國土地數量，再根據土地面積征稅。

在實行初稅畝之前，中國實行的是一種封君所有制，或者說土地分封制。

名義上，天下的土地都是周王的。但是，在實際操作中，周王的權力極其有限。他把魯國的土地分封給魯國的國君后，就不再掌握魯國的土地收益了。每年魯國國君只需向周王象征性地進貢，就獲得了魯國的統治權和財政權。

但是，魯國的國君也無法完全控制自己的土地。當他把某一個邑分封給某個貴族（比如孟伯，即孟孫氏的伯爵）時，那么這個邑的農民就向孟伯繳納糧食，而不再向魯國國君繳納。每個國家內部的下級封君（貴族）對國君承擔的義務是：當國君需要打仗時，他們有義務按照封地的大小，贊助一定的軍士和裝備，而供養這些軍士和裝備的錢由貴族承擔。

所以，每一個國家的軍隊，其實都是由許多下級封君共同拼湊的，戰斗力并不強。而國君由于不控制貴族土地上的稅收，也就沒有足夠的財政規模來組織更加龐大的軍隊。

到了春秋后期，隨著幾個大國的崛起，國君感到這種雜湊的軍隊已經不能滿足軍事需要了。他們開始組織屬于自己的軍隊，這時，財政問題就更加突出。

與此同時，在每個國家的貴族斗爭中，也出現了分化，大量的低級小封君消失。每個國家內部要么國君變得強大，將下級封君都壓制住；要么國君衰落，而次一級的幾個大封君掌握政治優勢。比如，在晉國，國君逐漸被邊緣化，四個次一級的封君卻崛起了，分別是韓、趙、魏三個子爵，以及智氏這個伯爵。后來，韓、趙、魏滅智伯，并取代晉國的國君，在原晉國的土地上建立了三個獨立的國家。在齊國，情況類似，一個田氏的子爵最終取代姜姓呂氏，當上了齊國的國君。[7]

新君取代舊君之后，就派出只向國君負責的“令”和“守”去管理這些直屬于國君的土地，農民繳納的糧食直接歸國君所有。這就是直屬于中央的縣的雛形。與此同時，還有許多土地仍然屬于沒有完全消失的各級封君。

另外，隨著戰國時期人口增多，許多新增人口分不到成熟的土地，但還有大量的荒地沒有利用，新增人口都跑去開荒。這些新開的土地由于沒有登記，沒有具體的歸屬，所以不需要向任何封君繳納糧食。時間長了，各級封君發現無主的土地已經吸引了太多的人，而封君們自己土地的產出卻越來越少，影響稅收，而稅收的減少又影響了他們的軍事實力。

為了解決這個問題，勢必實行一次土地改革，對土地進行重新統計，重新分派稅收，增加財政收入。為了讓耕種者配合土地改革，封君們也必須付出一定的代價，這個代價就是：原來土地在名義上都是屬于各級封君的，耕種者只有使用權，而改革要實現土地私有化，承認耕種者就是土地的主人。耕種者為了獲得土地，付出的代價就是按畝繳稅，土地越多，繳稅越多。

通過利益交換，封君和耕種者實現雙贏：耕種者獲得了土地，而封君增加了稅收。

土地改革最早從魯國開始。主持改革的是魯國的次級封君季文子。在魯國，國君權力并不強，幾個次級封君壟斷了政權，分別是孟孫氏（伯爵）、叔孫氏（子爵）、季孫氏（子爵），以及東門氏。在改革前，東門氏實力最強并把持朝政。

魯宣公十五年（公元前594年），在東門氏的公孫歸父掌權時，來自季孫氏的季文子為了對付公孫歸父，建議在全國實行土地改革，清丈全國的土地，進行土地確權，并按照統一的稅率收稅。[8]這種做法使得魯國的稅收大為好轉，并且由于承認人民的土地所有權，季文子在政治上贏得了民心，擊敗東門氏。與此同時，孟孫氏、叔孫氏和季孫氏也利用這個機會發展壯大。

季文子的改革引起了列國普遍的關注。其他國家的統治者發現，魯國的改革可以快速增加財政收入，使政府有能力組織更強大的軍隊。于是，這項改革迅速被各國效仿，向整個華夏鋪開。

特別是那些已經解決了下級封君干政問題的國家，一旦進行初稅畝改革，國君手中的財政力量會大大增強，有可能組織更強大的軍隊，形成更大規模的政權，土地改革使中國進入了一個高速兼并的時代。

在這項改革中，地處西北的秦國屬于落后的一方。直到秦孝公十二年（公元前350年），才“為田開阡陌”；兩年后，才“初為賦”，開始征稅。這時距離魯國最早的初稅畝（公元前594年）已經過去了近250年。

秦國土地改革之所以這么晚，是因為秦國落后的制度。它在諸侯國中資歷較淺，又地處六國的西部，孤零零地在關中平原，與中原地區隔絕，與北方和西方的少數民族接壤。

然而，在所有不利因素之外，秦國的隔絕和落后也是它最大的優勢：由于六國發展過早，國家內部已經有了盤根錯節的利益集團，即便經過艱難的兼并和整合，國君仍然無法將所有的資源集中起來投入統一戰爭。秦國由于發展較晚，國內的利益關系簡單，更容易建立一套中央集權的財政制度，將每一份資源都用到戰爭上。

在財政問題上，齊國和秦國是可以進行對比的兩個案例。

公元前288年，秦昭王和齊湣王做了一個出乎意料的決定，他們分別給自己加了尊號，稱為“西帝”和“東帝”。[9]在古代禮儀中，“帝”是一個比“王”更高的稱號，自五帝以后，就沒有人再使用了。秦王和齊王的舉動，是想告訴世人，他們已經強大到超乎其他諸侯王之上，不滿足于只稱王了。

雖然兩國君主很快就去掉了帝號，但這也反映出當時齊國是足以與秦國抗衡的大國。另外，齊國的商業遠比秦國發達。自齊國的開國國君姜太公起，齊國就確立了以手工業和商業立國的方針，長期在經濟上處于領先地位。[10]齊國和秦國的爭霸，也大有商業文明對壘農業文明的勢頭。那么，為什么齊國最終在與秦國的競爭中失敗了？

主要原因就在于齊國國內復雜的利益團體阻礙了齊王掌控更多的資源。其實，齊國發展商業也帶著很大的無奈，因為國內耕地面積本來就狹小，而擁有土地的貴族又非常強大，國君很難通過土地獲得足夠的稅收，只能通過發展商業來獲得財政收入。

相比而言，秦國建立時，它的國土面積并不大，而且很單純。后來秦國的歷代國君向西逐漸擴大疆域，建立起龐大的國家。這些新征服的土地上還沒有形成利益集團，也沒有被分封，都歸國君直接管轄。

秦國國君最初就派遣直屬官員來統治這些土地，制定統一的政策。秦國的結構一開始就是有利于中央集權的，其優勢遠大于其他國家。它的郡縣制也比其他國家更發達。而集權制度的發展，也讓秦國擁有比其他國家更強的擴張沖動，因為新得來的土地大都歸國君所有，只有小部分作為賞賜分封給功臣，和其余六國比起來，小規模的土地賞賜無法改變秦王的優勢地位。

通過兩場內容迥異的改革（變法）也可以看出秦與六國的區別。

在戰國初期，魏國的魏文侯曾經任用李悝在魏國進行變法。李悝去世（魏文侯五十年，公元前395年）數年后，另一個變法家誕生，他就是商鞅。

這兩個人都是法家和重農主義的代表，分別主導了魏國和秦國的變法。然而，由于政治環境的不同，兩人變法的內容和效果都有著巨大的差異。

李悝所在的魏國利益關系復雜，他無法打破利益集團的阻撓，只能采取溫和的方法進行變革。進行調查之后，他提出了幾個觀察結果。

第一，方圓百里的土地大約有900萬畝，不能耕種的土地加上人們的宅基地共占了1/3，剩下600萬畝土地就是可以耕種的。如果調動農民的積極性，每畝能增加三斗糧食；如果農民沒有積極性，就要減產三斗。一進一出，方圓百里就有180萬石糧食的差異。他改革的目的就是要擠出這180萬石糧食。

第二，糧食太貴，人們就會吃不起；糧食太賤，就要傷害農民的積極性。唯有價格適中才是最好的?！稘h書·食貨志》記載，經過李悝一系列復雜的計算，他發現按照現有的價格體系，魏國一戶農民生產一年的糧食，還不夠這戶農民一年的開銷。這說明，提高農民積極性，穩定價格是最要緊的。于是李悝就為改革找到了突破點：穩定價格，提高農民積極性。

他采取的措施是“盡地力”和“善平糴”，前者是鼓勵農民在土地上增產，提高他們的積極性，后者是利用類似平準的制度平衡糧食的價格。政府在豐年時多收購一些糧食儲備起來，維持豐年的糧食價格，以免打擊農民的積極性。到了荒年，就減免一部分稅收，并低價把糧食賣給農民，用這種辦法平抑價格。

可以看出，李悝是在盡量不破壞原有社會秩序的情況下，通過外科手術式的改革刺激農民的積極性，獲得一定的增產?？梢哉f，他的變法是溫和的，適應魏國復雜的政治體系，但不具有革命性。魏文侯可以通過李悝的改革使魏國成為強國，卻不足以用來進行統一戰爭。到最后，由于改革成果無法持續，魏國也隨之衰落。

商鞅變法則采取了更加激進的做法。由于秦國的政治較為簡單，國君的支配力更強，集權程度更高，商鞅在政治制度上進行了根本的變革，將秦國打造成一臺完美的戰爭機器，把每一個人都納入國家體系，讓每一個人都為戰爭出力。

商鞅的變法措施包括以下四個方面。[11]

第一，在地方上推行中央集權制度。各縣由中央直接管轄，官員由中央統一指派。并在民間建立什保制度，五戶為一保，互相監督，加強政府對社會的管控?？たh制度徹底破壞了商周以來的封建制度，在地方一級上完成了集權化。秦國所建立的這套制度也成了未來兩千多年中央集權制度的藍本，雖然地方管理的層級越變越多，但管理的思路再也沒有變過。

第二，控制糧食流通渠道，限制人口自由流動。雖然土地屬于農民，但農民不得擅自離開土地。這樣，每一個農民就都被“標準化”了，他們活著的意義就是生產糧食。政府通過控制流通渠道將農民生產的糧食輸送到秦國的戰爭機器中。

第三，實行軍爵制，將整個社會生活同軍事掛鉤。一個人只有在軍事上有所貢獻，才能得到爵位。爵級共二十個級別，一個人先受封低級爵位，下一次立功再受封，依次累積，直到最高級。秦國人用漫長的一生去盼望軍爵，從低級走向高級，爵位越高，他的社會地位也越高。整個社會組織高度軍事化，是秦國戰爭機器如此完美的原因之一。

漢代的董仲舒曾經評價秦國商鞅變法之后的情況，認為變法前后，百姓的徭役負擔是之前的三十倍，而官府的賦稅收入則是二十倍。[12]雖然有夸大的成分，但從側面顯示出秦國財政機器在壓榨民間資本上做得多么完備。

第四，秦國發展晚，因而土地充足，而山東六國人口眾多，土地不夠。于是，商鞅就鼓勵六國向秦國移民。一旦這些人移居到秦國，就分給他們土地，并免除三代人的兵役，讓他們專心種田。這些人就轉化成秦國的生產機器，而打仗參軍則由原來的秦人承擔。新秦人獲得安全，老秦人通過打仗立功獲得爵位，各得其所。

如果說，在古希臘有斯巴達式的軍國主義城邦，那么與之相應的則是東方的秦國。斯巴達只是一個城邦的軍國主義，而秦國卻是一個國家的軍國主義。這個國家采用中央集權制，政令直達每一個人，這樣的戰爭機器能產生出強大的力量，將各國一一摧毀。

在與六國的戰爭中，地處偏遠的秦國可以組織起六十萬人的大軍，并調動足夠的資源供養，把他們送到數千里之外去打仗，由此可見當年商鞅建立的制度是多么高效。

然而，戰爭結束后，這套高效的制度只維持了十五年就徹底瓦解了。

強大的秦國為什么能夠應付六國的正規軍，卻無法抗衡起義的雜牌軍呢？

問題仍然出在與波斯帝國、亞歷山大帝國同樣的困局上：為武力征服而建立的財政制度無法及時地轉換成政治征服的工具。表面上看，秦代在全國建立了郡縣制的中央集權統治，但郡縣官員沒有足夠的經驗，也不能獲得足夠資源來安撫地方人民，建立起讓人民內心認同的統治基礎。

征服六國之后，秦始皇曾經考慮過以何種模式進行統治的問題，放在他面前的選項有兩個：第一，學習周朝，分封一批王室子弟做諸侯，來取代那些老諸侯；第二，徹底建立中央集權的模式，將秦國的模式向六國推行。[13]

許多人贊成第一種模式，因為這是大家已經熟悉的套路，好處是各個諸侯都會立即擔負起統治責任，全國可以迅速安定下來；而壞處則是幾代人之后，各諸侯國再次廝殺，將周朝的形勢重演一遍。丞相李斯則堅持第二種，將郡縣制推向全國，整個龐大的王朝都由皇帝本人來控制。

丞相的堅持讓始皇帝下定決心推行中央集權制，徹底消除六國內部殘留的分封制痕跡，將郡縣制度擴展到整個中國。

為了推行中央集權制，秦始皇需要在短短的幾年內向六國故地派遣大量的行政管理人員，擔任郡縣長官。由于秦國不可能有這么多人才儲備，不合格的官吏必定會在各地造成混亂；即便是合格的官吏，也會受到當地的抵制。

為強行將制度推行下去，秦始皇保持了高壓態勢：他沒收天下的兵器，防止各地反抗，強迫六國的貴族遷往關內。

秦始皇注重用遷移民眾的做法來打破原來的社會結構。秦軍征服過后，許多地方的精英分子都被帶走安置到其他地方，而這些人離開時留下了大量的土地，秦始皇再靠赦免的罪犯，或者調其他地方的人來填充，重建社會結構。

在《史記·貨殖列傳》的記載中，許多富豪的家族都被迫遷到了外地，重新起家，繼續獲得財富。比如，蜀地的卓氏（司馬相如妻子卓文君的家族）就是從趙國遷來的，南陽的孔氏是從魏國遷來的。

對于那些不聽話、不懂規矩的人，秦始皇用嚴刑峻法對待他們。

在后來的民變中，許多人都是被秦法逼出來的叛亂者。比如最先起事的陳勝、吳廣，還有后來的劉邦，都是在押解犯人或者服役者的過程中，因為出現人員逃亡或者誤期的情況，按照秦法要嚴格處理，所以才不得不造反的。[14]

但是，就算秦始皇采取了這么多辦法推行中央集權制度，習慣分封制的人們仍然不甘心被置于集權社會中一個零件的位置上，對于中央政府派去的官員也是陽奉陰違。許多人還在幻想著六國勢力重新崛起。如果秦代能夠維持更長久的和平，也許等這些六國余孽都老死，人們能夠適應新的模式，就真的完成了政治征服。但是，在整個社會的記憶仍然深刻時，秦朝就維持不下去了。

統一后，巨大的戰爭財政消耗還在繼續，集權制官僚們還在按照戰時的模式從民間榨取利潤，社會經濟無法重建。更嚴酷的高壓態勢也迫使皇帝從民間獲得龐大的財政收入，來保持統治階層的忠心。

更重要的是，本來六國的民間經濟要更自由一些，秦把自己的模式強加給六國，六國的經濟也戴上了緊箍，加入戰時經濟。

而秦國龐大的人員組織能力也在繼續發揮作用，將軍們失去了對手，只好將武力強加給其他民族，并修筑長城，建造阿房宮。整個王朝在戰時經濟中消耗巨大，卻沒有人能夠將這架戰爭機器停下。

最后，這架機器終于失控。龐大的王朝死于自己的制度。中國人第一次嘗到了中央王朝帶來的巨大的統一成本。

賈誼曾經感慨秦因“仁義不施”而亡國，[15]我們不能只看到所謂的“仁義”，而應該從背后的制度去尋找原因。

表1　春秋戰國時期的主要變法[16]

注：趙武靈王[17]