消失的小政府

比較漢武帝統治前后，就會發現漢代的宮廷已經出現了截然不同的氣象。

在漢武帝統治初期，漢代幾乎是小政府的典范：土地實行私有制，人們只需繳納很少的土地稅。政府開支不大，人頭稅時常減免。其他自然資源也由私人開采，皇室抽取一定的稅。整個官僚階層規模不大，養官成本很低。同時，官員的職責主要在于收稅和維持地方治安，不參與具體的經濟運行。

到了漢武帝統治末期，中央政府機構已經變得臃腫不堪：首先，政府的官員構成發生了變化，掌權的人里塞進大量“有商業頭腦”的“能臣”，這些能臣將中央政府變成了一家混業經營的龐大公司，這家公司既負責生產鹽、鐵等當時最急需和最先進的工業產品，還控制了很大一塊的流通行業，特別是長途運輸業。同時，這家公司還介入了最有利可圖的糧食和土特產買賣。

對于這些能臣的所作所為，其他大臣怨聲載道。比如，太子太傅卜式就抱怨說當官的職責本來是收稅，可桑弘羊卻下令叫官員們坐在街上的店里做買賣賺錢，太不像話了。

從官職來看，最初負責財政的是大農，當時財政的主要來源是農業稅。后來漢武帝將鹽鐵和貨幣管理權也交給了大農。大農管理不過來這么多事情，又設置了水衡都尉負責管理鹽鐵事務。《告緡令》頒布之后，從民間來的罰款源源不斷地輸送進上林苑，于是漢武帝就叫水衡都尉管理上林事務。漢武帝大修亭臺樓閣，錢都出自上林苑，水衡都尉的權力愈加擴張，但還是管不過來。

漢武帝只好把權力分散到少府、大農、太仆等官員手中，又讓他們安排了一系列的官員，負責管理沒收來的土地。至于沒收來的奴婢，也由政府出錢養著，讓他們照看宮殿、馬匹、飛禽走獸。

到后來，各種官吏、奴婢的數量大增，都要靠政府供養。在漢武帝統治初期，每年只需要幾十萬石糧食就可以養活整個官僚系統。經過無休止的改革后，政府每年通過黃河運入的四百萬石糧食仍然不夠官僚系統揮霍。單單養官一項的財政負擔已經翻了好幾倍。這些錢都轉化為民間的經濟負擔。政府控制全國經濟的結果是物價飛漲，各種官吏霸占市場，成為經濟的大玩家。

漢武帝時期的財政也發生了顯著的改變，之前是以農業等常規稅收為主，之后則越來越依靠官營壟斷產生的利潤；同時，政府壟斷鑄幣權，抽取鑄幣稅；另外，政府還利用流通領域的買賣差價獲得了大量收入。

到了漢元帝年間，民間的經濟負擔雖比漢武帝時期輕了很多，然而，正規稅收之外的項目仍然占財政總收入的一半以上。[27]

對于農民來說，農業稅和人頭稅雖然沒有明顯增加，但他們所受到的盤剝卻十分嚴重。首先，他們購買的工業產品價格更高，多出來的錢款用以支付政府的壟斷稅。其次，實行鹽鐵官營政策后，商人成為一個特權階層，這個階層積累了大量的財富，社會的貧富差距大幅度增加。隨著時間的推移，這個階層到農村收購了大量的土地，成為大地主。西漢的豪強大族、東漢的世家大族，以至魏晉的士族問題就是在這時候萌發的。

由于漢武帝時期充斥著各種各樣享有特權的階層，這些階層不繳納農業稅，又擁有龐大的土地資源。所以，農業稅被不平等地強加在弱勢的農民頭上，他們擁有更少的土地，卻承擔更高的稅負。到這時，中國歷代社會中的弊病都一一顯現。

在從漢武帝至晚清這幾千年的時間里，只有東漢和唐前期的政府沒有采取官營壟斷的做法，其余歷代統治者大都沒有擺脫漢武帝的統治模式。官家壟斷成為中央王朝的財政秘訣，逐漸成為唐以后各個王朝的標配。

漢武帝對于財政收入的渴求還帶來一個意想不到的“副產品”：在制度上，中央政府的行政機構受到了永久性的損害。為擁有足夠的權力去改革，漢武帝破壞了漢初形成的官僚體制的平衡，建立了一套圍繞皇帝的內廷系統，從此以后，制度失衡問題一直困擾著漢代的統治者們。

在西漢初年建立的三公九卿官僚制度中，三公之首（也是百官之首）是丞相。皇帝負責定調子和把握方向，丞相則負責整個國家的吏治和日常行政工作。[28]

然而，在漢武帝進行了一系列的復雜改革之后，由于政府承擔了太多的職責，從開辦官營產業到征收商業稅，再加上官吏隊伍變得龐大、難以管理，皇帝感覺丞相已經無法領會他的意圖，做這么多的事情了。因此，皇帝從幕后跳到了臺前，建立了一個類似于委員會的機構，這個委員會依托于少府下面的一個小機構：尚書臺。

所謂少府，本來是服侍皇帝起居的。丞相的衙門對外治理國家事務，而少府則屬于伺候皇帝的內廷機構。少府下屬的尚書臺在秦代就已經存在。到了漢武帝時，為了應付龐大的官僚體系，需要一個隨時都能領會皇帝意圖的部門，所以皇帝削弱丞相的權力，加強尚書臺，形成了一個圍繞皇帝的決策機構。這個設在宮內的小機構（內廷）讓皇帝可以不用公開辦公，在私人場合找幾個人一商量，就把政策定下了。

不過，雖然尚書臺的地位得以提高，但尚書臺的官員，比如尚書令、尚書仆射、尚書丞的級別都很低。所以，這些官員一旦離開尚書臺，權力立刻喪失殆盡。為了保住權勢，他們勢必將自己的命運與皇帝綁在一起。

另外，漢武帝喜歡征戰，對于武將也更加倚重，分封了許多將軍，其中最著名的是大將軍衛青。衛青之后，大將軍成為一種封號，漢武帝死后，接受托孤重任的霍光（霍去病的異母兄弟）以大司馬大將軍領尚書事進行統治。大司馬是三公之一的太尉的改稱，也就是掌管武裝部隊的最高官員。通過制度變更，丞相的權力就轉移到了掌管尚書臺的大司馬大將軍手中。

到了東漢時期，尚書臺成為最核心的權力機構。

在之后的歷史中，我們還會看到無數次權力的內廷化。當皇帝覺得現有的機構不能領會他的意圖，對他形成羈絆時，就會弄出一些稀奇古怪的新機構來掌管權力。這種對原來官僚架構的破壞，令政權變得越來越不穩定，也引入了大量的冗官。政權的不穩定，以及官僚機構的煩冗，甚至成為整個王朝的絕癥。